Документ Microsoft Word. Образование играет определяющую роль в развитии общества. Как
 Скачать 221.98 Kb.
|
|
Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-I «Об образовании». Документ утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ. 3 Определение Конституционного Суда РФ от 23.03.2010 № 443-О-О. 16 В связи с выявленными нарушениями прокуратура Ленинского района г. Иваново направила в суд соответствующее заявление. Требования прокурора полностью удовлетворены1. Таким образом, право на образование относится к числу важнейших конституционных прав человека. Но полноценная реализация данного права возможна только при наличии в действующей системе нормативного регулирования эффективных механизмов, гарантирующих такую реализацию. Механизмы реализации гарантий права на образование, как отмечают ученые, «представляют собой совокупность условий, средств и мер, обеспечивающих возможность реально на практике осуществить предоставленные права и защиту данных прав от незаконных ограничений и посягательств»2 . К числу механизмов реализации права на образование относятся организационные, социально-экономические, информационные и правовые механизмы 3 . Только совокупность всех указанных механизмов, работающих эффективно, может обеспечить реализацию права на образование в полном объеме. В настоящее время идет процесс формирования и совершенствования всех механизмов реализации права на образование, но имеющаяся судебная практика свидетельствует о том, что в данной сфере еще встречаются многочисленные и порой весьма серьезные нарушения. 1.2. Место образовательного права в правовой системе России Рассматривая место образовательного права в правовой системе России, прежде всего необходимо остановиться на имеющихся доктринальных подходах к понятию «правовая система». Как справедливо отмечает А.Х. Саидов, в современной юридической литературе даются неодинаковые определения правовой системы. Это объясняется тем фактом, что правовая система — сложное социальное явление, многогранность которого можно определить только с помощью системы научных категорий. Обращаясь к самому узкому понятию правовой системы, А.Х. Саидов утверждает, что под правовой системой понимается право определенного государства. Наряду с институциональной структурой права (системой права) оно включает в себя ряд других компонентов правовой жизни общества4 . 1 URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-80655 2 Образовательное право: учебник / А.И. Рожков [и др.] ; под общ. ред. А.И. Рожкова. М.: Юрайт, 2016. С. 52. 3 Образовательное право / А.И. Рожков [и др.]. С. 53. 4 Саидов А.Х. Сравнительное правоведение. М.: Юрист, 2000. С. 117. 17 О правовой системе общества как целостном комплексе правовых явлений, который складывается в результате взаимосвязи и взаимодействия всех компонентов юридической надстройки пишет М.Н. Марченко 1 . В то время как Г.И. Муромцев определяет правовую систему как научную категорию, дающую многомерное отражение правовой действительности конкретного государства на идеологическом, нормативном, институциональном и социологическом уровнях 2 . «Если под правом традиционно понимаются исходящие от государства общеобязательные нормы, — пишут Н.И. Матузов и А.В. Малько, — то правовая система — более широкая реальность, охватывающая собой всю совокупность внутренне согласованных, взаимосвязанных, социально однородных юридических средств (явлений), с помощью которых официальная (публичная) власть оказывает регулятивноорганизующее и стабилизирующее воздействие на общественные отношения, поведение людей. Это интегрирующая категория, отражающая всю правовую организацию общества, целостную правовую действительность» 3 . Как видно, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Г.И. Муромцев и А.Х. Саидов полагают, что кроме права как своего стержневого элемента правовая система включает в себя множество других составляющих: правотворчество, правосудие, юридическую практику, нормативные, правоприменительные и правотолкующие акты, правоотношения, субъективные права и обязанности, правовые учреждения (суд, прокуратура, адвокатура), законность, ответственность, механизмы правового регулирования, правосознание, юридические доктрины, иное Социальное образование, существующее относительно независимо от ее символической структуры, выраженной посредством языка, понимает под правовой системой В. Кравитц. Данное социальное образование, считает ученый, нельзя отождествлять с системой юридических норм, т.е. нормативно-правовых предписаний или установлений, символически воспроизводящих правовую систему. Она складывается из юридических норм и соответствующих действий, включая условия их совершения 4 . Один из крупнейших немецких правоведов ХХ в. К. Энгиш рассматривает право как систему, выделяя при этом внутреннюю систему правопорядка, т.е. систему ценностей и принципиальных суждений, и 1 Марченко М.Н. Сравнительное правоведение. Общая часть. М.: Зерцало, 2000. С. 104-105. 2 Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2006. С. 282. 3 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юрист, 2004. С. 83. 4 Krawitz B. Recht und Systemtheorie // Vernunft und Erfahrung in Rechtsdenken der Gegenwart. Berlin, 1986. 18 внешнюю систему права, проявляющуюся в расчлененности всего комплекса правовых предписаний на кодексы, части, разделы и пр. Вместе с тем К. Энгиш выделял научную систему права как систему знаний о данном правопорядке. Элементами системы могут быть не только нормы, правоотношения, но и отдельные части их содержания 1 . По мнению авторов, правовая система — это структурированная совокупность правовых норм, институтов и правоприменительных механизмов, существующих в данном конкретном государстве, достигших достаточно высокой степени развития, исторически обусловленных и соответствующих определенному уровню правосознания. В отечественной теории государства и права принято разграничивать такие понятия, как «правовая система» и «система права». Под системой права обычно понимают внутреннее строение права, его подразделение на отрасли, подотрасли и институты. Если рассматривать образовательное право с данных позиций, возникает вопрос: можно ли считать его самостоятельной отраслью права или это нечто иное? Традиционно в отечественной юриспруденции в качестве критериев выделения отраслей права рассматривают предмет и метод правового регулирования. Предметом образовательного права можно считать отношения, возникающие в сфере образования, в том числе различающиеся по субъектному составу. Характерно, что образовательные отношения возникают именно в сфере образования, т.е. они так или иначе связаны с образованием как составной и важной частью жизни человеческого общества. Среди всех субъектов образовательного процесса наиболее важное место занимают обучающиеся и педагогические работники. Именно между ними возникают отношения по передаче знаний, умений, навыков и формирования компетенций, что и составляет основной смысл образовательного процесса, цель развития всей системы образования. Именно учителя и ученики, профессора и студенты — главные действующие лица системы образования, а вовсе не государственные и муниципальные служащие, учредители или инспекторы, осуществляющие надзор и контроль. Понимание этой простой истины позволит сделать образовательный процесс более демократичным и эффективным. Метод регулирования той или иной отрасли права — это совокупность приемов и способов правового воздействия на родовые общественные отношения. При этом правовая доктрина на основе данных юридической практики выделяет два основных метода правового регулирования: 1) императивный, базирующийся на применении 1 Engisch K. Beitrage zur Rechtstheorie. Frankfurt am Main, 1984. 19 властных, авторитарных и административно-правовых предписаний и субординации; 2) диспозитивный (автономный, координации), при котором субъекты права самостоятельно определяют свое поведение в рамках правовых предписаний. Метод образовательного права представляется комплексным, сочетающим диспозитивный и императивный методы. В разных видах отношений в сфере образования эти два метода играют неодинаковую роль. Например, договор об оказании платных образовательных услуг регулируется в рамках диспозитивного метода, а контроль и надзор в сфере образования — в рамках императивного метода. По нашему мнению, в сфере действия образовательного права императивные нормы преобладают над диспозитивными (характерно и для правовой системы России). Охарактеризовать метод образовательного права можно как императивно-диспозитивный. Несмотря на активное продвижение термина «образовательные услуги», большинство отношений в сфере образования остаются по своему характеру управленческими отношениями, и в этом плане образовательное право ближе к административному праву, чем к гражданскому. В российской юридической литературе ведется дискуссия о том, какие виды правоотношений преобладают в образовании и какими отраслями права эти отношения преимущественно регулируются. Как полагает Г.А. Дорохова, административно-правовые отношения с участием гражданина являются основными, определяющими правоотношениями в сфере народного образования. А метод их регулирования, хотя отчасти и отличается от традиционного административно-правового метода с характерным для него признаком власти — подчинения, оказывает существенное влияние на регулирование всех отношений по народному образованию1 . Исследуя специфику правовых отношений в области образования, И.Е. Фарбер предполагал, что отношения, возникающие в сфере образования, являются не только административно-правовыми как отношения власти — подчинения, но и правоотношениями в области трудового, гражданского, семейного законодательства2 . Под отношениями в области образования в широком смысле В.И. Шкатулла понимает педагогические отношения по обучению и воспитанию. Свой выбор термина «педагогические отношения» автор увязывает с понятием «педагогика» и объясняет тем, что «отношения воспитания и обучения изучаются педагогической наукой». В.И. Шкатулла отмечает, что понятие «педагогические отношения» занимает центральную, системообразующую роль в регулировании образова- 1 Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. М.: Наука, 1985. С. 10–16. 2 Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов: Изд-во СГУ, 1974. С. 6. 20 тельного законодательства и в определенной степени совпадает с понятием «педагогический процесс», под которым подразумевается «совокупность последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и учащихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, формирование способности применять их на практике» 1 . Изучая специфику отношений в области образования, В.М. Сырых развил новый теоретический подход к исследованию образовательных правоотношений и поставил вопрос об образовательных отношениях как правоотношениях, имеющих самостоятельную отраслевую значимость. Фактически В.М. Сырых вкладывает в понятие «образовательные отношения» тот же смысл, что В.И. Шкатулла в понятие «педагогические отношения», подразумевая отношения, возникающие в процессе обучения и воспитания. Свой выбор терминологии В.М. Сырых объясняет тем, что термин «педагогические отношения» не соответствует принятому в юридической науке обозначению правоотношений. Например, обычно употребляются термины: «семейные отношения», а не «отцовские» или «материнские»; «трудовые», а не «работодательские». Поэтому те отношения, которые В.И. Шкатулла обозначает как педагогические, В.М. Сырых предлагает называть образовательными, так как, по его мнению, образовательные отношения — это ключевые отношения системы образования. Все правоотношения в сфере образования, считает В.М. Сырых, следует подразделять на две группы: 1) образовательные отношения и 2) отношения в сфере образования. Под образовательными отношениями автор понимает отношения, возникающие между обучающимися, образовательными организациями, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании или квалификации. Правоотношениями в сфере образования В.М. Сырых именует все прочие отношения, возникающие в системе образования, так как они регулируются нормами практически всех отраслей права: конституционного, административного, гражданского, трудового, финансового, семейного и др. 2 По мнению В.С. Потапенко, образовательные отношения — это комплексные межотраслевые отношения, регулируемые нормами различных отраслей права. Он полагает, что имеющиеся юридические исследования подтверждают не только наличие проблемы отнесения норм, регулирующих отношения в сфере образования, к тому или 1 Шкатулла В.И. Образовательное право: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2001. С. 57–59. 2 Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М.: Готика, 2002. С. 13. 21 иному правовому массиву, но и доказывают необходимость использования при регулировании отношений в сфере образования комплексного подхода 1 . Как считает В.Ю. Матвеев, отношения, которые складываются в сфере образования и урегулированы нормами права, образуют правоотношения в сфере образования. Эти правоотношения автор делит на два вида: непосредственно образовательные отношения и отношения, связанные с образовательными отношениями2 . По нашему мнению, совокупность норм, регулирующих отношения в сфере образования, к настоящему моменту еще не сложилась полностью в самостоятельную отрасль права. Различные правоотношения, возникающие в процессе образовательной деятельности, регулируются нормами разных отраслей права: конституционного, финансового, трудового, административного, гражданского. В то же время вполне правомерно объединять эти разнородные нормы в рамках одной науки и учебной дисциплины. Это поможет исследовать их более систематизированно и целенаправленно в том общественно-правовом контексте, в котором они действуют. Наряду с образовательным правом, можно говорить об образовательном законодательстве, которое представляет собой самостоятельную отрасль законодательства. Исходя из общего представления о понятии законодательства, под образовательным законодательством (или законодательством об образовании) нужно понимать комплексную отрасль российского законодательства, аккумулирующую в своем содержании и структуре, помимо правовых норм и институтов, регулирующих образовательные отношения в собственном смысле слова, также нормы и институты других отраслей законодательства (гражданского, административного, трудового, финансового и пр.), регулирующих отношения, непосредственно не связанные с осуществлением образовательного процесса. Эти нормы взаимосвязаны и образуют системную целостность. 1.3. Этапы развития образовательного права Важность исследования исторических этапов развития отношений в сфере образования и регулировавших их норм определяется достижениями исторической школы права, которая, зародившись в Германии, получила развитие в России и во многом сохраняет актуальность и до наших дней. 1 Потапенко В.С. Образовательная деятельность и образовательные услуги: соотношение понятий // Журнал российского права, 2009, № 3. 2 Образовательное право / А.И. Рожков [и др.]. С. 105. 22 В соответствии с основными тезисами, которые сформулированы основоположниками данной школы, право должно создаваться законодателем не произвольно, законодатель должен учитывать национальный дух (нем. volksgeist), который и выступает настоящим творцом права. Только те нормы, которые соответствуют национальному духу, соответствуют правосознанию населения страны, будут успешно действовать на практике, воплощаясь в повседневном массовом поведении. Развиваясь на протяжении веков, система образования и образовательное право в нашей стране сформировали определенные традиции, которые сохранились в главной своей сущности неизменными, несмотря на динамику государственной политики и изменения политического режима. В современных условиях именно гармоничное сочетание традиций и инноваций, апробированных моделей и новых технологий позволит системе образования выйти на качественно новый уровень. История развития образования в нашей стране неразрывно связана с историей страны, с основными этапами ее развития. Как известно, уже в период Киевской Руси в результате просветительской деятельности Кирилла и Мефодия и принятия христианства грамотность получила достаточно широкое распространение. Центрами образования стали церкви и монастыри. Археологические раскопки, предпринятые в Великом Новгороде, привели к находке огромного числа берестяных грамот. Анализ их содержания свидетельствует о том, что значительная часть незнатного новгородского населения владела грамотой. Русские люди ценили и любили книгу как источник нового знания. В период Московской Руси развитие образования продолжилось. Стоглавый собор 1551 г. постановил учредить в Москве и других городах училища в домах священников и дьячков. Но это мероприятие так и не было осуществлено. Школ было немного, обучение часто ограничивалось только постижением грамоты, основным учебным пособием являлись богослужебные книги1 . Новый импульс развитие образования получило в результате появления книгопечатания. Это событие, способствовавшее развитию грамотности и распространению знаний, неразрывно связано с именем первопечатника Ивана Федорова. XVII столетие, связанное с появлением в Москве ряда специализированных школ, подготовило настоящий прорыв в сфере образования. Но время для этого подошло только в следующем веке, когда Россия стала Империей и претерпела значительные изменения в результате реформаторской деятельности Петра Великого. 1 Усанов В.Е., Земляная Т.Б., Павлычева О.Н. Государственное и правовое регулирование образования в истории России. М.: ИНИМ РАО, 2010. С. 49. 23 В 1687 г. в Заиконоспасском монастыре была основана Славяногреко-латинская академия — первое общесословное учебное заведение (первоначально называлась Эллино-греческой академией). В 1814 г. она переведена в Троице-Сергиеву лавру и преобразована в духовную академию. При Петре I известный немецкий ученый Г. Лейбниц был принят юстиц-советником императора. Он составил план учреждения в России Академии наук и университетов, изложенный в записке «О введении образования и наук в России». При Петре I, уделявшему особое внимание техническому образованию, активно создавались инженерные школы. В Сухаревой башне была открыта школа математических и навигационных наук, состоявшая в ведении Оружейной палаты. Основным учебником служила «Арифметика» Л.Ф. Магницкого. Духовный регламент 1721 г. установил правила организации духовных школ, в которых изучали латинский и греческий языки, логику, риторику и т.д. По инициативе Петра возникли также цифирные школы, которые представляли собой начальные школы с математическим уклоном. Важным источником истории образовательного права стал целый ряд указов императора Петра Великого, которые связаны с введением обязательного обучения для детей дворян и церковнослужителей. Например, Указ 1714 г. разрешал вступать в брак только тем дворянам, которые предоставят свидетельство о знании арифметики и геометрии. Согласно царскому Указу от 28.01.1724 учреждена СанктПетербургская Академия наук и художеств, официальное открытие которой состоялось 27 декабря 1725 г. Первоначально Академия делилась на три отделения, каждое из которых состояло из кафедр: математическое — кафедры: высшей математики; астрономии (с географией и навигацией); механики; физиологии; физическое — кафедры: экспериментальной и теоретической физики; химии и практической медицины; ботаники; анатомии и зоологии; гуманитарное — кафедры: красноречия и церковной истории; греческих и римских древностей; правоведения; логики и метафизики1 . Первым президентом стал Л.Л. Блюментрост, а первым российским академиком — М.В. Ломоносов. Были приглашены из-за границы профессора. В составе Академии основан Академический универ- 1 История механики в России / под ред. А.Н. Боголюбова, И.З. Штокало. Киев: Наукова думка, 1987. C. 45. 24 ситет. Таким образом, Академия наук совмещала в себе функции научного и учебного заведения. При императрице Анне Иоанновне возникли так называемые гарнизонные школы, в которые принимались дети служилых людей. Эти школы давали не только военное, но и более широкое образование. В 1755 г. императрица Елизавета подписала Указ об основании Московского университета — фактически первого в стране высшего гражданского учебного заведения. У истоков Университета стояли М.В. Ломоносов и И.И. Шувалов. Первоначально в Университете открылись три факультета: философский, юридический и медицинский. Университет обладал значительной автономией, доступ в него был открыт представителям всех сословий, за исключением крепостных крестьян. Срок обучения составлял три года. Жесткие требования предъявлялись к поведению студентов 1 . Новым этапом в развитии образования стал период правления Екатерины II. Время ее правления называется просвещенным абсолютизмом. Для этого периода в истории самодержавного государства характерно принятие и открытое провозглашение правящими кругами принципов французского Просвещения, идей, изложенных в трудах Вольтера, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Д. Дидро и др. Под влиянием «просвещенной» императрицы ее приближенные разработали несколько планов развития образования в России. Но ни один из них проектов не был реализован. В «Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. впервые в российском законодательстве определяется статус народных школ, которые попали под власть приказов общественного призрения. В 1786 г. был принят Устав народных училищ. В соответствии с ним, в каждом губернском городе стали создаваться четырехклассные училища, а в уездных городах – двухклассные. За короткое время число школ выросло с 8 до 288. Всего к концу столетия в России насчитывалось 550 учебных заведений. Среди них можно отметить Московское коммерческое училище, Учительскую семинарию при Московском университете и женский Смольный институт. Первым русским профессором права считается С.Е. Десницкий, который в 1767–1787 гг. преподавал юридические дисциплины в Московском университете: сначала — римское право, а потом разработанное им лично русское право, которое он читал по-русски (до этого преподавание велось на латыни). Манифест об учреждении министерств 1802 г. заложил правовые основы создания и деятельности Министерства народного просвещения, что положило начало новому этапу в развитии образования. Пер- 1 Пашенцев Д.А. История юридического образования и юридической науки в России. М.: Изд-во МГПУ, 2013. С. 14. 25 вым министром народного просвещения был назначен граф П.В. Завадовский. В 1803 г. Александр I утвердил «Предварительные правила народного просвещения». В них говорилось об училищах приходских, уездных, губернских гимназиях и университетах. Фактически этот законодательный акт заложил базовые направления развития новой системы обучения. Реформирование системы образования было продолжено в 1804 г., когда было принято сразу несколько важных правовых актов: Устав учебных заведений, подведомственных университетам, уставы и грамоты Московского, Казанского и Харьковского университетов, Устав для приходских училищ. В совокупности данные акты составили основу образовательной реформы, заложили правовые основы для дальнейшего развития системы образования в России. В 1810 г. по распоряжению императора был открыт Царскосельский лицей, предназначенный для подготовки образованных кадров для государственной службы. В Лицей принимались представители знатных дворянских фамилий. Устав гимназий и училищ уездных и приходских (1828) определял порядок работы и программу преподавания в училищах. Общий устав императорских российских университетов (1835) регламентировал деятельность университетов, определял порядок преподавания в них. В период великих реформ середины XIX столетия в России появляются новые виды учебных заведений: женские гимназии и воскресные школы. Земская реформа (1864) повлекла за собой создание большого количества земских школ, для которых были подготовлены и учительские кадры. Фактически в этот период зародилась система педагогического образования. Устав гимназий и прогимназий ведомства Министерства народного просвещения (1864) стал основным правовым актом образовательной реформы. Его дополняло принятое в том же году Положение о начальных народных училищах. Были открыты новые университеты в Одессе, Варшаве и Томске. Однако по Уставу (1884) университеты были превращены в государственные учреждения с ограничением выборных начал и строгой централизацией. После Октябрьских событий 1917 г. система образования претерпела существенные изменения. В составе первого советского правительства, избранного 26 октября (по старому стилю) 1917 г., был образован Народный комиссариат просвещения (далее — Наркомпрос), который возглавил А.В. Луначарский. Уже 29 октября он обнародовал обращение «О народном просвещении», в котором обозначил основные направления деятельности новой власти в сфере образования. В 1918 г. специальным де- 26 кретом школа была отделена от церкви, и преподавание религиозных предметов в школе запрещалось. Первые годы советской власти — время реформирования всей системы образования в России. Революция коренным образом изменила отношения между государством и учебными заведениями, а также принципы функционирования последних. В 1918 г. при Наркомпросе был создан Совет по делам высшей и средней школы. В 1919 г. Наркомпросом стали издаваться первые учебные программы. Также в 1919 г. принято постановление о создании рабочих факультетов при университетах. В соответствии с программой Коммунистической партии 1919 г. предполагалось открытие широкого доступа в аудитории высшей школы для желающих учиться из числа рабочих. В 1920-е гг. сложилась система государственного управления высшими и средними учебными заведениями. Появилось заочное и вечернее обучение. Новая структура школьного образования создавалась в соответствии с Уставом единой трудовой школы 1923 г. и отличительной особенностью школы 1920–1930-х гг. было детское самоуправление 1 . В последующие годы развитию образования уделялось большое внимание, в первую очередь развитию школьного образования. К 1940 г. был завершен переход на обязательное семилетнее образование. В 1958 г. Верховный Совет СССР принял Закон об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР, который положил начало новой школьной реформе. Этот Закон ввел всеобщее обязательное восьмилетнее образование, установил принцип связи обучения с производством. В Законе отмечалось, что вся молодежь с 15–16 лет должна включаться в посильный общественно полезный труд, и все ее дальнейшее обучение необходимо связывать с производительным трудом в народном хозяйстве. Закон установил следующие основные типы учебных заведений, дающих полное среднее образование. 1. Школы рабочей и сельской молодежи — вечерние (сменные) средние общеобразовательные школы, в которых лица, окончившие восьмилетнюю школу и работающие в одной из отраслей народного хозяйства, получают среднее образование и повышают профессиональную квалификацию. 2. Средние общеобразовательные трудовые политехнические школы с производственным обучением, в которых лица, окончившие восьмилетнюю школу, получают в течение трех лет среднее обра- 1 1 Усанов В.Е., Земляная Т.Б., Павлычева О.Н. Государственное и правовое регулирование образования в истории России. С. 287. 27 зование и профессиональную подготовку для работы в одной из отраслей народного хозяйства или культуры. 3. Техникумы и другие средние специальные учебные заведения, в которых лица, окончившие восьмилетнюю школу, получают среднее общее и среднее специальное образование. В целях усиления роли общества и оказания помощи семье в воспитании детей Закон постановил расширить сеть школ-интернатов, а также школ и групп продленного дня. Было установлено, что школыинтернаты организуются по типу восьмилетних школ или средних общеобразовательных трудовых политехнических школ с производственным обучением. Закон признал необходимым серьезно улучшить постановку воспитательной работы в школе с тем, чтобы школа прививала учащимся любовь к знаниям, к труду, уважение к людям труда, формировала коммунистическое мировоззрение, беззаветную преданность Родине и народу, воспитывала в духе пролетарского интернационализма. Важнейшей задачей учителей, родителей и общественных организаций в соответствии с Законом являлось дальнейшее улучшение работы по воспитанию навыков культурного поведения учащихся в школе, семье, на улице. Для профессионально-технического обучения молодежи, идущей на производство после окончания восьмилетней школы, Закон постановил образовать городские и сельские профессионально-технические училища. Закон постановил преобразовать школы фабрично-заводского обучения, ремесленные, железнодорожные, горнопромышленные, строительные училища и училища механизации сельского хозяйства трудовых резервов, профтехшколы, школы фабрично-заводского ученичества и другие профессиональные учебные заведения совнархозов и ведомств в дневные и вечерние городские профессиональнотехнические училища со сроком обучения от одного года до трех лет и в сельские профессионально-технические училища со сроком обучения один–два года. В высшие учебные заведения было решено принимать на основе характеристик, выдаваемых партийными, профсоюзными, комсомольскими и другими общественными организациями, руководителями промышленных предприятий и правлениями колхозов, чтобы путем конкурсного отбора зачислять в высшие учебные заведения наиболее достойных, проявивших себя на производстве, подготовленных и способных людей. При зачислении в высшие учебные заведения Закон предоставлял преимущества лицам, имеющим стаж практической работы. Закон признал необходимым всемерное улучшение и расширение вечернего и заочного образования путем укрепления заочных и вечерних высших учебных заведений, развития сети вечернего и заоч- 28 ного образования на базе стационарных высших учебных заведений, организации вечерней и заочной подготовки специалистов непосредственно при крупных промышленных и сельскохозяйственных предприятиях. Данный Закон утратил силу в связи с принятием Закона СССР от 19.07.1973 «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании», который вступил в силу 1 января 1974 г. 1 Согласно этому документу в систему народного образования СССР были включены: дошкольное воспитание, общее среднее образование, внешкольное воспитание, профессиональнотехническое образование, среднее специальное образование, высшее образование. Также Закон СССР «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» констатировал, что в соответствии с Конституцией СССР граждане СССР имеют право на образование, которое обеспечивается обязательным общим восьмилетним образованием, осуществлением всеобщего среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с практикой коммунистического развития, обучением в школах на родном языке, расширением сети дошкольных и внешкольных учреждений, бесплатностью всех видов образования, системой государственных стипендий и других видов материальной помощи учащимся и студентам, организацией различных форм производственного обучения и повышения квалификации трудящихся. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании не содержали детального регулирования общественных отношений — устанавливались лишь главные, наиболее важные положения, которые должны были развиваться и конкретизироваться в других правовых актах. Значительную их часть составляли нормы-принципы, или «рамочные» нормы. Такая система позволяла осуществлять комплексное регулирование при отсутствии повторения текста Основ в региональных актах, что снижало частоту дублирования (в настоящее время это наиболее распространенный порок правового регулирования отношений в сферах совместного федерального и регионального ведения). В соответствии с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании в союзных республиках принимались законы об образовании, устанавливающие особенности регулирования отношений в сфере образования каждой конкретной республики. 02.08.1974 в РСФСР2 был принят Закон «О народном образовании». 1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 30. Ст. 392. 2 РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. 29 В последующие годы право на образование нашло свое закрепление в Конституции СССР (1977) и Конституции РСФСР (1978). В частности, ст. 57 Конституции РСФСР устанавливала: «Каждый имеет право на образование. Гарантируется общедоступность и бесплатность образования в пределах государственного образовательного стандарта». Однако уже в начале 1980-х гг. явления стагнации, застоя, охватившие все советское общество, оказывают все возрастающее отрицательное влияние на образование, делая совершенно очевидным догматичный, антигуманистический, антидемократический его характер. В условиях системных государственно-политических и социальноэкономических перемен начала 1990-х гг. стали возможными основательная переработка концепции развития отечественного образования, изменение принципов государственной образовательной политики и основ управления системой образования, а также выработка иных оснований, способов и форм правового регулирования отношений, вытекающих из права на образование. Анализируя проблемы правового регулирования в сфере образования, В.В. Спасская отметила, что «процесс становления нового образовательного законодательства являлся неотъемлемой частью общего законодательного “бума”, охватившего нашу страну в эпоху формирования новой российской государственности. Начало этому процессу положили Закон РФ “Об образовании” (10.07.1992) и принятая годом позже Конституция РФ. Закон РФ “Об образовании” в определенной степени явился итоговым документом. Его нормы были разработаны на основе идей и принципов, складывавшихся с конца 1980-х гг. 1 Несмотря на то что процесс внедрения многих новаций в систему образования уже был запущен изданными ранее актами Правительства РФ2 , факт их 1 Эти принципы были одобрены Всесоюзным съездом работников образования (декабрь 1988 г.). Они предполагали демократизацию образования, его открытость, многоукладность и вариативность; регионализацию образования и национальное самоопределение школы, а также гуманизацию и гуманитаризацию образования, дифференциацию и мобильность образования, его развивающий, деятельностный характер и непрерывность. Более подробно их содержание рассматривается в концептуальном документе Министерства образования: Реформа образования в России и государственная политика в сфере образования (исходные позиции, цели, принципы, этапы реализации) // Вестник образования. 1992. № 10. С. 11–16. 2 «Основные положения хозяйственного механизма в народном образовании», рассмотренные и одобренные Государственной комиссией Совета Министров СССР по экономической реформе 19.12.1989 (протокол 8. Разд. IV), были объявлены приказом Государственного комитета СССР по народному образованию от 17.01.1990 № 45 «О хозяйственном механизме в народном образовании»; постановление Совета Министров РСФСР от 23.02.1991 № 119 «О временных положениях, регламентирующих деятельность учреждений (организаций системы образования) и подготовки кадров в РСФСР»; постановление Совета Министров РСФСР от 08.02.1991 № 86 «О мерах по развитию договорных отношений и подготовки специалистов с высшим и средним специальным образованием». 30 законодательного закрепления имел огромное идеологическое значение, так как подчеркивал, что реформирование российского образования осуществляется на основании законодательных норм. В дальнейшем обобщение правоприменительной практики привело к принятию в январе 1996 г. новой редакции Закона РФ “Об образовании” 1 и появлению в августе 1996 г. Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” 2 , развивающего и дополняющего нормы первого закона применительно к соответствующей подсистеме российского образования. В нормах этих законодательных актов были заложены принципиально новые в сравнении с советской эпохой принципы и механизмы правового регулирования отношений сферы образования 3 . Вместе с тем следует отметить, что Закон РФ «Об образовании» имел очевидные юридико-технические и содержательные недостатки, проявившиеся в декларативности норм, а также фрагментарности законодательного регулирования, что существенно снижало его эффективность. Это в определенной мере объяснялось тем, что его разработка и принятие ввиду особенностей переживаемого этапа исторического развития не предварялись соответствующими правовыми исследованиями форм и способов правового регулирования сферы образования в новых социально-экономических условиях, а также закреп- 1 Федеральный закон от 13.01.1996 № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150. 2 Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 35. Ст. 4135. 3 Закон РФ «Об образовании» уже в своей первой редакции стал мощным импульсом преобразований в сфере образования. В нем были закреплены новые цели и принципы государственной политики (ст. 2), в том числе провозглашены приоритет общечеловеческих ценностей, свобода и плюрализм в образовании, гуманистический и светский характер образования, демократический, общественно-государственный характер управления образованием, автономия образовательных учреждений. Эти установки, получившие развитие в конкретных нормах Закона, способствовали формированию принципиально нового содержания правового статуса граждан в сфере образования. Важной особенностью Закона стало закрепление ряда мер, направленных на защиту системы образования. К таковым относятся нормы о признании приоритетности сферы образования (п. 1 ст. 1); предоставлении налоговых льгот (ст. 40); предоставлении образовательным учреждениям статуса юридического лица и широкой финансово-хозяйственной самостоятельности (ст. 43), включая право на предпринимательскую деятельность (ст. 47). Закон также закреплял особый правовой статус работников сферы образования, которым был предоставлен ряд специфических прав, а также льгот (ст. 55), и установлены минимальные ставки заработной платы и должностных окладов в размере, превышающем уровень средней заработной платы в Российской Федерации (п. 2 ст. 54). 31 ляемых в нем новых юридических конструкций, нормативных моделей образовательных институтов и процедур» 1 . Значительным шагом вперед было принятие Федерального закона № 273-ФЗ, который внес существенные коррективы в содержание правового регулирования отношений в сфере образования, породив новые права и обязанности субъектов соответствующих правоотношений, изменив ранее существующие, скорректировав статус субъектов правоотношений и введя новые субъекты и институты. Эти изменения касаются также следующих направлений правового регулирования: правового статуса образовательных организаций; уточнения видов и изменение уровней образования; изменения в системе форм получения образования и их обозначения; уточнения субъектов (участников) образовательных отношений. В целом, история развития образования и образовательного права в России свидетельствует о следующих тенденциях: 1) русский народ с древних времен тянулся к знаниям, к учению; 2) большую роль в развитии образования сыграла православная церковь; 3) образование неизменно рассматривалось как не частное дело, а важнейшая государственная задача; 4) обучение в отечественной образовательной традиции всегда сочеталось с воспитанием, питаясь идеологией просветительства; гармоничное сочетание образования и воспитания породило такой феномен, как просвещение — важный признак российской образовательной традиции. 1.4. Правовые основы системы образования В общем смысле термин «система» (греч. systema) понимается как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связном порядке»1 . В толковом словаре термин «система» понимается, в том числе, как «форма организации чего-либо, совокупность организаций, однород- 1 Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: проблемы теории и практики. М.: Информ-Право, 2012. С. 313. 1 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. М.: Русский язык, 1998. Т. 1. С. 188 (699). 32 ных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое» 2 . В Модельном образовательном кодексе для государств — участников СНГ1 , принятом в г. Санкт-Петербурге 29.11.2013 постановлением 39-6 на 39-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, под системой образования предлагается понимать совокупность взаимосвязанных субъектов образовательного права, осуществляющих свою деятельность в рамках действующего законодательства. Система образования направлена на достижение целей и задач государственной политики в области образования, науки и культуры государств. Таким образом, в широком смысле система понимается как порядок, планомерность, правильность в расположении частей; связанное целое; совокупность взаимодействующих элементов (составных частей). В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 273-ФЗ система образования включает в себя: федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты; образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности; организации, осуществляющие образовательную деятельность; педагогических работников; обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся; федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования; органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы; организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности; оценку качества образования; объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования. Определения понятий, указанных в качестве элементов системы образования, даны в ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ: 2 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М.: Азбуковник, 1997. С. 719 (944). 1 СНГ — Содружество Независимых Государств. 33 федеральный государственный образовательный стандарт — совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и (или) к профессии, специальности и направлению подготовки, утвержденных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования; образовательный стандарт — совокупность обязательных требований к высшему образованию по специальностям и направлениям подготовки, утвержденных образовательными организациями высшего образования, определенными Федеральным законом № 273-ФЗ или указом Президента РФ; федеральные государственные требования — обязательные требования к минимуму содержания, структуре дополнительных предпрофессиональных программ, условиям их реализации и срокам обучения по этим программам, утверждаемые в соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; образовательная программа — комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 273-ФЗ, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов; обучающийся — физическое лицо, осваивающее образовательную программу; образовательная организация — некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана; организация, осуществляющая обучение, — юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности; организации, осуществляющие образовательную деятельность, — образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение; педагогический работник — физическое лицо, которое состоит в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и выполняет обя- 34 занности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности; качество образования — комплексная характеристика образовательной деятельности и подготовки обучающегося, выражающая степень их соответствия ФГОС, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и (или) потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность, в том числе степень достижения планируемых результатов образовательной программы. Как мы видим, Федеральный закон № 273-ФЗ изменил систему видов, уровней и подвидов образования. В Российской Федерации созданы условия для получения образования на протяжении всей жизни. Дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее общее образование объединены под единым понятием «общее образование». Ранее именуемые «ступени общего образования» стали уровнями общего образования. Дошкольное образование — это первый уровень общего образования (ст. 63 Федерального закона № 273-ФЗ). При этом дошкольное образование в отличие от начального общего, основного общего и среднего общего образования не предполагает проведение промежуточной и итоговой аттестации воспитанников по образовательным программам дошкольного образования (ст. 11, 58, 59 и 64 Федерального закона № 273-ФЗ). В рамках образовательных программ среднего профессионального образования выделены две программы — подготовка квалифицированных рабочих, служащих и подготовка специалистов среднего звена (ст. 12 Федерального закона № 273-ФЗ). Начальное профессиональное образование приравнено к уровню среднего профессионального образования по программам подготовки квалифицированных рабочих (служащих) (ч. 1 ст. 108 Федерального закона № 273-ФЗ). Обучающиеся, которые приняты на обучение по образовательным программам начального профессионального образования до 1 сентября 2013 г., считаются принятыми на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования. На данных обучающихся распространяются права и обязанности обучающихся по образовательным программам среднего профессионального образования (ч. 3 ст. 108 Федерального закона № 273-ФЗ). |