Документ Microsoft Word. Образование играет определяющую роль в развитии общества. Как
 Скачать 221.98 Kb.
|
|
уровня занятости инвалидов, в том числе на оборудованных (оснащенных) для них рабочих местах. С другой стороны, государственная политика в сфере образования может рассматриваться как одно из направлений правовой политики. Правовая политика представляет собой систему мер по реализации основных функций государства правовыми средствами. Правовая политика может быть классифицирована по сферам общественных отношений, в которых она осуществляется. Отношения в сфере образования представляют собой одну из таких сфер, где важное значение имеет целенаправленное государственное воздействие, осуществляемое с помощью правовых норм. В современной юридической науке высказываются различные мнения относительно понятия и содержания образовательной политики. Например, в недавно опубликованном учебнике для академического бакалавриата «в качестве политики в сфере образования предла- 1 Кочерга С.А. Государственная политика в сфере образования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 6. С. 12. 2 Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2334. 42 гается рассматривать сферу общественной жизни, связанную с деятельностью государства по управлению областью образования»1 . Данное определение представляется не вполне корректным. По нашему мнению, политика должна рассматриваться не как сфера, а как деятельность в определенной сфере, и политика включает в себя не только управление. Так как легальное определение государственной политики в сфере образования отсутствует, представляется возможным предложить следующее авторское определение: Государственная политика в сфере образования представляет основанную на праве систематическую, научно обоснованную, целенаправленную деятельность государства в лице его органов и должностных лиц по созданию условий для полной и всесторонней реализации конституционного права на образование. Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования установлены ст. 3 Федерального закона № 273-ФЗ. 1. Признание приоритетности образования. Этот принцип, с одной стороны, подчеркивает важнейшую роль образования в развитии личности, общества и государства. Именно образование является условием успешного экономического, культурного и духовного развития. С другой стороны, он косвенно вытекает из конституционного права на образование, которое относится к числу основополагающих прав человека и гражданина. 2. Обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования. Данный принцип фактически состоит из двух частей. Первая вытекает из конституционной нормы о праве на образование. Вторая часть вытекает из конституционной нормы о недопустимости всех форм дискриминации, в том числе, на основании расовой или национальной, а также религиозной принадлежности. Эта норма реализуется во всех сферах жизни общества, включая сферу образования. 3. Гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования. Принцип сформулирован развернуто и включает в себя ряд взаимосвязанных элементов, которые в совокупности могут и должны определять направления развития образования и его содержание. Фактически в этом пункте законодатель перечисляет те качества личности, которые должны быть сформированы в результате реализации государственной образовательной политики. 1 Образовательное право / А.И. Рожков [и др.]. С. 29. 43 Очевидно, что личность, получившая образование, должна обладать важными качествами: трудолюбием, патриотизмом, ответственностью, правовой культурой, бережно относиться к окружающей среде. Формирование такой личности в образовательном процессе возможно только на основе гуманистического характера образования, которое исходит из приоритета жизни и здоровья человека, его прав и свобод. Не вполне вписывается в эту логику только рациональное природопользование. Представляется, что важная задача рационального природопользования находится всетаки вне сферы образования и должна решаться не субъектами образовательных отношений. 4. Единство образовательного пространства на территории РФ, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства. Названный принцип и соответствующее направление государственной политики в сфере образования определяются многонациональным характером российской государственности, фактом проживания на территории страны представителей почти двух сотен различных национальностей. С учетом этого, государственная политика в сфере образования, с одной стороны, должна исходить из единства образовательного пространства, с другой — следует учитывать этнокультурные особенности и языковое разнообразие. 5. Создание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе. Данный принцип реализуется в рамках Болонского процесса, однако надежды на скорую и успешную интеграцию в рамках международного образовательного пространства не оправдались. До сих пор не удается в полной мере решить серьезные проблемы в системе взаимного признания документов об образовании, не массовой и не повсеместной остается академическая мобильность студентов и преподавателей. 6. Светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Этот принцип вытекает из конституционной нормы о светском характере российской государственности. В соответствии с ним, образование в государственных образовательных организациях строится на светской основе. Принцип учитывает конституционную норму о свободе совести и свободе вероисповедания. 7. Свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предостав- 44 ленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания. Принцип имеет важное значение для реализации конституционного права на образование. Он неразрывно связан с понятием академических свобод обучающихся и педагогов, тесно перекликается с девятым принципом. 8. Обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека. Данный принцип развивает конституционную норму о праве на образование как одном из важнейших прав человека и гражданина. Право на образование определяется потребностями самой личности, ее запросами и интересами, а система образования должна быть гибкой и адаптивной, чтобы в максимальной степени соответствовать этим потребностям. По нашему мнению, государственная политика в сфере образования должна исходить не только из потребностей личности, что вытекает из духа и содержания действующей Конституции и вполне оправдано, но также из потребностей общества и его развития. В обществе всегда существует запрос на образованных и квалифицированных специалистов, этот запрос весьма динамичен, его структура изменяется, и государство, принимая меры по развитию системы образования, должно исходить, в числе прочего, из существующих общественных запросов. Если развитие образования будет соответствовать потребностям общества, это позитивно скажется на всех сферах общественной и государственной жизни, а также будет соответствовать и интересам каждой социально активной личности. 9. Автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций. Академические права и свободы имеют важное значение для развития системы образования, в связи с чем будут отдельно рассмотрены ниже. Что касается информационной открытости и публичной отчетности образовательных организаций, то данный аспект их деятельности обусловлен современными процессами формирования информационного общества. Государство реализует программу «Информационное общество (2011–2020 годы)»1 , активно развивается предоставление государственных услуг в электронной форме, принимаются меры по рас- 1 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Информационное общество (2011–2020 годы)”» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 18 (ч. 2). Ст. 2159. 45 ширению доступа граждан к информации. Государственные органы переходят на электронный документооборот, начинается процесс формирования электронного правительства. Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212)1 определяются основные направления государственной информационной политики, подчеркивается, что обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации — одна из важнейших задач государства 2 . 10.Демократический характер управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями. Принцип также основан на положениях Конституции РФ, он связан с демократическим государственным режимом, который установлен Основным Законом, а также с приоритетом прав и свобод человека и гражданина. Демократизация управления образовательными организациями, предусматриваемая рассматриваемым принципом, предполагает более активное участие самих обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся в управлении образовательными организациями. 11.Недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования. Принцип вытекает из общего положения о том, что отсутствие конкуренции практически в любой сфере приводит к снижению качества. Конкуренция в сфере образования направлена именно на повышение его качества. В то же время необходимо учитывать, что система образования не может полностью функционировать по законам рыночной экономики. Образовательная деятельность — это не просто набор услуг, предоставляемых образовательными организациями. Системообразующая роль образования в государстве и обществе определяет необходимость ограниченного использования механизмов конкуренции, повышает значимость государственного регулирования. 12.Сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования. Данный принцип ориентирован на расширение возможностей получения образования. Он предусматривает оказание образовательных услуг на договорной основе, развитие негосударственных образовательных организаций. Вариативность возможностей получения образования в данном случае способствует более полной реализации конституционного права на образование. 1 Российская газета. 16.02.2008. № 34. 2 Николаев А.И. Государственно-правовые аспекты становления информационного общества в Российской Федерации // Российское государствоведение. 2016. № 1. С. 112. 46 Таким образом, законодательство устанавливает целостную систему принципов государственной политики в сфере образования, которые формируют рамки государственной образовательной политики и показывают ее основные направления. В то же время система вызывает определенную критику со стороны научно-педагогического сообщества. Так, А.А. Кирилловых отмечает отсутствие четкой и определенной гарантии бесплатности образования как базового принципа, закрепленного в ст. 43 Конституции РФ. Автор предлагает учитывать требования «Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры» (05.10.1998–09.10.1998), положения которой провозглашают курс на развитие доступности образования через расширение спектра бесплатных образовательных услуг с учетом обеспечения потребности обновления знаний на протяжении всей жизни человека. По мнению А.А. Кирилловых, в системе принципов государственной политики в сфере образования следовало бы отразить гарантии реализации принципа бесплатного образования1 . Перечисленные принципы, определяющие характер и направления государственной политики в сфере образования, конкретизированы в целом ряде статей Федерального закона № 273-ФЗ. Соответствующие конкретные нормы будут проанализированы далее. Федеральный закон № 273-ФЗ предусматривает, что в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования Правительство РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию РФ доклад о реализации государственной политики в сфере образования, который публикуется на официальном сайте Правительства РФ в сети Интернет2 . На практике реализация государственной политики в сфере образования определяется не только содержанием принятых и вступивших в силу правовых норм, но и политическими решениями субъектов такой политики, включая Президента РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. В этом механизме взаимодействия права и политики именно политика нередко оказывается на первом месте. Политические решения определяют правовое регулирование, обязывают субъектов правотворческой деятельности изменять нормы права, приспосабливать их для решения новых поставленных политической властью задач в сфере образования. В то же время существует и обратная связь, когда субъекты образовательной политики вынуждены действовать в рамках законодательства, опираться на уже принятые правовые нормы. 1 Кирилловых А.А. Новое образовательное законодательство: базовые правовые институты и новации // Адвокат. 2013. № 2. С. 6. 2 URL: http://government.ru/docs 47 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ 2.1. Организационно-правовые основы создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации образовательной организации Вопросы, связанные с правовым статусом образовательной организации, приобретают первостепенное значение в условиях развития законодательства и проводимых реформ. Отметим, что современная постклассическая наука придает большое значение конструктивизму как важнейшему методологическому принципу. В соответствии с ним, правовая реальность конструируется, а не возникает спонтанно 1 . Это видно на примере того, как действующее законодательство совершенствует правовой статус образовательных организаций, отменяя их виды и устанавливая новые типы, сужая либо расширяя круг их полномочий и (или) компетенций. ГК РФ2 не дает официального определения понятию «организационноправовая форма» в отличие, например, от понятия «юридическое лицо». Единственное нормативное определение рассматриваемого понятия содержится во Введении к Общероссийскому классификатору организационно-правовых форм ОК 028-2012, принятому и введенному в действие приказом Росстандарта от 16.10.2012 № 505-ст. Под организационно-правовой формой понимается способ закрепления (формирования) и использования организацией имущества и вытекающие из этого ее правовое положение и цели предпринимательской деятельности. Понятие юридического лица является дискуссионным в научной литературе. Существует множество теорий, объясняющих феномен юридического лица как субъекта права. Среди наиболее известных 1 Честнов И.Л. Конструктивистская парадигма в историко-правовой науке // Права и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика: материалы ежегодной науч. конф. памяти проф. Ф.М. Рудинского. Рязань: Концепция, 2013. С. 209. 2 ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-Ф3; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 № 230-ФЗ. 48 выделим такие, как теория фикции1 , теория целевого имущества 2 , теория социальной реальности3 , теория коллектива 4 , теория директора 5 . Юридическим лицом в Российской Федерации признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 48 ГК РФ). Юридическое лицо характеризуется рядом материальных и правовых признаков 6 . «К числу материальных признаков относятся следующие. Во-первых, внутреннее организационное единство и внешняя автономия. Под внутренним организационным единством юридического лица понимаются система существенных взаимосвязей всех структурных подразделений организации между собой и подчинение их руководящему органу. Благодаря внутреннему организационному единству юридическое лицо предстает не как известная совокупность (набор) образующих его элементов (цехов, отделов, служб), но как единое целое. Внешняя автономия есть мера самостоятельности данной организации (юридического лица) в отношениях с другими лицами, причем 1 Савиньи К.Ф. Система современного римского права: в 8 т. / пер. с нем. Г. Жигулина; под ред. О. Кутателадзе, В. Зубаря. М.: Статут, 2012. Т. 2. 2 Суханов Е.А. Правовые основы предпринимательства. М.: БЕК, 1993. С. 14–17 3 Генкин Д.М. Значение применения института юридического лица во внутреннем и внешнем товарообороте СССР // Сб. науч. работ МИНХ. Вып. 9. М., 1955. С. 9, 17; Генкин Д.М. Юридические лица в советском гражданском праве // Проблемы социалистического права. 1939. № 1. С. 91–92. 4 Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. Ученые труды: Понятие, виды, государственные юридические лица. Вып. 12 М.: Юрид. изд-во МЮ СССР, 1947; Венедиктов А.В. Избр. тр. по гражданскому праву: в 2 т. М.: Статут, 2004. Т. 2. С. 365–406; Матвеев Г.К. Психологический аспект вины советских юридических лиц // Советское государство и право. 1978. № 8. С. 351–353; Флейшиц Е.А. Торгово-промышленное предприятие в праве западноевропейском и РСФСР. Л.: Academia, 1924. С. 11. 5 Толстой Ю.К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР / отв. ред. О.С. Иоффе. Л.: Изд-во ЛГУ, 1955. С. 88. 6 Совокупность указанных признаков была в советское время выделена профессором О.А. Красавчиковым, а соответствующая концепция получила в науке название «теория организации». См.: Красавчиков О.А. Сущность юридического лица // Советское государство и право. 1976. № 1. С. 42–55; Красавчиков О.А. Юридическое лицо — организация — система общественных отношений // СССР — Австрия: проблемы гражданского и семейного права. М.: Изд-во Ин-та государства и права АН СССР, 1983. С. 38–46. 49 указанная мера самостоятельности присутствует как во взаимоотношениях с учредителями (участниками) данного юридического лица, так и в отношениях со всеми иными лицами. Во-вторых, экономическое единство и обособленность имущества. Суть экономического единства в том, что имущество юридического лица принадлежит именно ему, а не структурным подразделениям: им оно вверяется лишь в техническое управление. Принадлежность (присвоенность) всего комплекса имущества юридическому лицу находит свое выражение в наличии у такого лица самостоятельного баланса или сметы. Мерой обособленности имущества юридического лица является либо право собственности, либо право хозяйственного ведения, либо право оперативного управления. По общему правилу юридические лица обладают имуществом на праве собственности. Собственниками имущества являются хозяйственные товарищества и общества, кооперативы (производственные и потребительские), общественные и религиозные организации, благотворительные и иные фонды и др. Право хозяйственного ведения своего имущества имеют государственные и муниципальные унитарные предприятия. Собственниками же имущества являются соответственно Российская Федерация, субъекты Федерации, а также муниципальные образования. Правом оперативного управления принадлежащим им имуществом обладают казенные предприятия и учреждения. В-третьих, руководящее единство. Оно выражается в том, что каждое юридическое лицо имеет один руководящий (высший) орган (не может быть двоевластия). Чаще всего деятельность юридического лица организуется системой органов (например, общее собрание, совет директоров, генеральный директор). Каждый из органов имеет широкий круг полномочий. Но руководящий (высший) орган — один (например, общее собрание). В-четвертых, функциональное единство. Оно выражается в том, что каждое структурное подразделение и каждый орган выполняют специфическую функцию. Содержание ее подчинено целям образования и деятельности юридического лица. В результате достигается единство действий соответствующего юридического лица. К числу правовых признаков юридического лица можно отнести следующие. 1. Законность образования юридического лица. Это означает, что не должны противоречить закону цели, для достижения которых образуется юридическое лицо. Кроме того, должны соблюдаться порядок и условия образования юридического лица, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”, иными федеральными законами. 50 2. Способность организации от своего имени участвовать в гражданских правоотношениях (иметь имущество в собственности, права авторства, обязательственные права). 3. Способность нести самостоятельную имущественную ответственность. Юридические лица, кроме учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. Учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ либо учредительными документами юридического лица. 4. Способность быть истцом и ответчиком в суде. 5. Наличие учредительных документов» 1 . Образовательная организация является юридическим лицом и обладает всеми его признаками. ГК РФ предусматривает, что юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах хозяйственных товариществ и обществ, крестьянских (фермерских) хозяйств, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, а юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, — в таких организационно-правовых формах, как: потребительские кооперативы; общественные организации; общественные движения; ассоциации (союзы); товарищества собственников недвижимости; казачьи общества; общины коренных малочисленных народов Российской Федерации; фонды; учреждения, к которым относятся государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения; автономные некоммерческие организации; религиозные организации; публично-правовые компании; адвокатские палаты; адвокатские образования; государственные корпорации (ст. 50). В отличие от коммерческих организаций перечень некоммерческих организаций является открытым и в случае принятие соответствующего закона может быть дополнен иными формами. Перечень некоммерческих организаций, указанных в ГК РФ, дополняется Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» 2 . Существует целый ряд иных федеральных законов, предусматривающих возможность создания некоммерческих организаций в различных организационно-правовых формах. Напри- 1 Гражданский кодекс Российской Федерации. Юридические лица: постатейный комментарий к главе 4 / Е.В. Бадулина, К.П. Беляев, А.С. Васильев [и др.]; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2014. Ст. 48. 2 Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145. 51 мер, согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 29.11.2007 № 286-ФЗ «О взаимном страховании»1 некоммерческая организация в форме общества взаимного страхования создается в целях взаимного страхования основанная на членстве. Пункт 18 ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ не содержит прямых ограничений по формам некоммерческих организаций, в которых может быть создана образовательная организация. Тем не менее, данный пункт содержит важное условие о том, что такая организация должна иметь в качестве основного вида деятельности образовательную деятельность в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. Таким образом, общество взаимного страхования не может быть образовательной организацией, поскольку основной его целью и, соответственно, основным видом деятельности будет являться взаимное страхование. В соответствии с Федеральным законом № 273 образовательную деятельность могут осуществлять либо образовательные организации, либо организации, осуществляющие обучение. Для первых она является основным видом деятельности, для вторых — дополнительным. При этом в соответствии с письмом Минобрнауки России от 17.06.2013 № АК-921/06 «О методических рекомендациях»2 «для осуществления образовательной деятельности организацией, осуществляющей обучение, в ее структуре создается специализированное структурное образовательное подразделение». Таким образом, Учебный центр профессиональной квалификации может создаваться как образовательная организация, структурное подразделение образовательной организации или структурное подразделение организации, осуществляющей обучение. Центр, создаваемый как образовательная организация, является «некоммерческой организацией, осуществляющей на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана». Учебный центр профессиональной квалификации как самостоятельная организация может быть создан либо путем учреждения новой организации, либо путем реорганизации учредителем существующих организаций, в том числе учреждений начального и среднего профессионального образования, либо путем внесения изменений в устав существующих образовательных организаций начального и среднего профессионального образования. Учебный центр профессиональной квалификации как структурное подразделение организации может быть создан либо как новое структурное подразделение, либо путем преобразования действующих структурных подразделений профессионального обучения. Проект примерного положения о многофункциональном центре прикладных квалификаций (учебном центре профессиональной квалификации) приведен в Методических рекомендациях по формированию мно- 1 Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6047. 2 Вестник образования России. 2013. № 17. 52 гофункциональных центров прикладных квалификаций, принятых письмом Минобрнауки России от 17.06.2013 № АК-921/06. Есть еще одно ограничение по выбору организационно-правовой формы для образовательных организаций связано с нормами Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 . Часть 4 ст. 51 Закона предусматривает за муниципальными образованиями право создавать из возможного перечня некоммерческих организаций лишь муниципальные учреждения. Отсутствие ведения образовательной деятельности в качестве основного вида деятельности, однако, не означает, что перечисленные выше юридические лица не имеют права заниматься образовательной деятельностью. Они приобретут такое право при условии получения ими соответствующей лицензии, например, в соответствии со ст. 91 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная деятельность подлежит лицензированию в соответствии с законодательством РФ о лицензировании отдельных видов деятельности. относит такие организации к организациям, осуществляющим обучение. Согласно п. 19 ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ организация, осуществляющая обучение, — юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. Примечательно, что к данным организациям могут относиться не только некоммерческие организации, но и юридические лица иных организационно-правовых форм. Вместе с тем ст. 31 Федерального закона № 273-ФЗ установлен ряд ограничений для образовательных программ, по которым могут осуществлять образовательную деятельность указанные организации. Юридическое лицо, не являющееся образовательной организацией, может реализовывать программы профессионального обучения, образовательные программы дошкольного образования и дополнительные образовательные программы. В отличие от ранее действовавшего Закона РФ «Об образовании», который устанавливал достаточно сложную типологию образовательных организаций, включавшую в себя как их типы, так и виды, Федеральный закон № 273-ФЗ в ст. 23 предусматривает деление образовательных организаций только на типы в соответствии с образовательными программами, реализация которых является основной целью их деятельности. Кроме того, Федеральный закон № 273-ФЗ не предусматривает специального регулирования для отдельных групп (видов) образовательных организаций в рамках выделенных им типов, а также принятия типовых положений. Вместе с тем это не означает, что какие-либо организации внутри типа не могут иметь свои особенности или осо- 1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 53 бые условия реализации образовательных программ. Федеральный закон № 273-ФЗ это допускает, однако не устанавливает особых правил для образовательных организаций, например, реализующих общеобразовательные программы с использованием культурно-исторических традиций российского казачества. Особенности осуществляемой образовательной деятельности, а также дополнительно осуществляемые функции, связанные с предоставлением образовательных услуг могут быть отражены и в названии образовательной организации. Согласно ч. 6 ст. 23 Федерального закона № 273-ФЗ в наименовании образовательной организации могут использоваться наименования, указывающие на особенности осуществляемой образовательной деятельности (уровень и направленность образовательных программ, интеграция различных видов образовательных программ, содержание образовательной программы, специальные условия их реализации и (или) особые образовательные потребности обучающихся), а также дополнительно осуществляемые функции, связанные с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научноисследовательская, технологическая деятельность и иные функции). Типами образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы, являются: дошкольная образовательная организация — образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми; общеобразовательная организация — образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования; профессиональная образовательная организация — образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования и (или) по программам профессионального обучения; образовательная организация высшего образования — образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования и научную деятельность. Типами образовательных организаций, реализующих дополнительные образовательные программы, являются: организация дополнительного образования — образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее де- 54 ятельности образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам; организация дополнительного профессионального образования — образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам. Федерального закона № 273-ФЗ в ч. 2 и 3 ст. 23 предоставляет указанным выше организациям как реализующим основные и дополнительные образовательные программы право на осуществление образовательной деятельности по образовательным программам, реализация которых не является основной целью их деятельности. Образовательные организации вправе реализовывать следующие дополнительно программы: дошкольные образовательные организации — дополнительные общеразвивающие программы; общеобразовательные организации образовательные программы дошкольного образования, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения; профессиональные образовательные организации основные общеобразовательные программы, дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы; образовательные организации высшего образования — основные общеобразовательные программы, образовательные программы среднего профессионального образования, программы профессионального обучения, дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы; организации дополнительного образования — образовательные программы дошкольного образования, программы профессионального обучения; организации дополнительного профессионального образования — программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения. Как видно, типология образовательных организаций построена в соответствии с образовательными программами, реализация которых относится к основным целям их деятельности. При этом разрешено реализовывать некоторые образовательные программы, которые не относятся к основным целям деятельности образовательной организации. Типы образовательных организаций и виды образовательных программ, которые они реализуют в качестве основных целей своей деятельности, а также виды образовательных программ, которые им 55 разрешено реализовать дополнительно, определены ст. 23 Федерального закона № 273-ФЗ. Типология образовательных организаций после принятия Федерального закона № 273-ФЗ существенным образом сокращена по сравнению с Законом РФ «Об образовании». Все разнообразные виды общеобразовательных организаций (лицеи, гимназии, школы, коррекционные школы, школы — детские сады, иные), которые выделялись ранее, являются общеобразовательными организациями. Их правовой статус идентичен, пределы правоспособности определяются законодательством. Вместе с тем образовательные организации могут сохранить в своем наименовании указание на ранее имевшийся вид учреждения, т.е. фактически и юридически сделать указание в наименовании на особенности организации и (или) осуществления образовательной деятельности в конкретной образовательной организации. Например, название образовательной организации может выглядеть следующим образом: муниципальное автономное дошкольное учреждение «Детский сад — центр развития», где «муниципальное» — указание на учредителя (собственника муниципального имущества) учреждения; «автономное» — указание на тип государственного (муниципального) учреждения; «дошкольное» — указание на тип образовательной организации; «учреждение» — указание на организационно-правовую форму; «Детский сад – центр развития» — специальное наименование. В связи с многочисленными вопросами о соотношении понятий «образовательная организация» и «образовательное учреждение», Минобрнауки России разъяснило, что понятие «образовательная организация» используется в Федеральном законе № 273 в связи с тем, что образовательные организации могут создаваться не только в форме учреждения. Согласно ч. 1 ст. 22 Федерального закона № 273 образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Организационно-правовые формы некоммерческих организаций, в которых могут быть созданы образовательные организации, установлены ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Согласно письму Минобрнауки России от 10.06.2013 № ДЛ-151/17 «О наименовании образовательных учреждений» одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций является учреждение 1 . Каких-либо специфических требований по созданию образовательных организаций Федеральный закон № 273-ФЗ не устанавливает, поэтому применяется общий порядок создания и государственной регистрации юридических лиц, установленный ГК РФ и Федеральным 1 Вестник образования России. 2013. № 13. 56 законом от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» 1 . Вслед за ГК РФ Федеральный закон № 273-ФЗ в ч. 4–7 ст. 22 регламентирует, что образовательная организация в зависимости от того, кем она создана (иначе говоря, в зависимости от того, кто выступает учредителем), является государственной, муниципальной или частной: государственной образовательной организацией признается образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом РФ; муниципальной образовательной организацией — созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом); частной образовательной организацией — созданная в соответствии с законодательством РФ физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций. Государственные и муниципальные образовательные организации в зависимости от модели финансово-хозяйственной делятся также на три типа: казенные, бюджетные и автономные (п. 2 ст. 9.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»)2 . Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Казенным называется государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправ- 1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3431. 2 Деление учреждений на казенные, бюджетные и автономные введено Федеральным законом Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 19. Ст. 2291. 57 ления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ1 ). Автономным образовательным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» 2 ). Понятие автономного учреждения появилось в отечественном праве после принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях». Целью принятия этого Закона стало стремление сократить затраты бюджета на содержание государственных и муниципальных учреждений, а также предоставить бо́льшую финансовую самостоятельность учреждениям, в которых имеется высокая доля платных услуг (работ). Само название типа — «автономное» — указывает на его самостоятельную деятельность (бухгалтерскую, финансово-хозяйственную). Автономия (греч. autonomia) — это самоуправление, право на самостоятельность. Естественно речь идет не о полной независимости образовательной организации, поскольку организационно-правовая форма «учреждение» предопределяет законодательные ограничения со стороны учредителя. Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления определяется перечень государственных (муниципальных) учреждений, тип которых не подлежит изменению, и порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений. У практиков возникает опасение перевода в автономные учреждения образовательных организаций, которые ранее относились к следующим видам: детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников; детский дом семейного типа; начальная школа — детский сад компенсирующего вида с осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников и обучающихся; 1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. 2 Собрание законодательства РФ. 2006. № 45. Ст. 4626. 58 малокомплектные сельские детские сады и школы; специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, в том числе школы, училища закрытого типа; специальные (коррекционные) образовательные организации для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии: специальная (коррекционная) начальная школа — детский сад; специальная (коррекционная) общеобразовательная школа; специальная (коррекционная) общеобразовательная школаинтернат; образовательная организация для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи; оздоровительные образовательные организации санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении; кадетская школа (кадетская школа-интернат). Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) бюджетного или казенного учреждения подготавливается государственным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующее государственное (муниципальное) учреждение (учредителем), по согласованию с государственным органом исполнительной власти (органом местного самоуправления), на который возложено управление государственным (муниципальным) имуществом. Целесообразно осуществлять перевод бюджетных учреждений в автономные с начала нового финансового года. Процесс подготовки проектов нормативных правовых актов должен совпадать со стадией составления проекта бюджета на очередной финансовый период. При создании автономного учреждения путем изменения типа бюджетного или казенного учреждения Федеральный закон «Об автономных учреждениях» устанавливает следующие правовые гарантии. 1. Автономное учреждение вправе осуществлять перечисленные в его уставе виды деятельности на основании лицензии, свидетельства о государственной аккредитации и иных разрешительных документов, которые были ранее выданы государственному (муниципальному) учреждению, до окончания срока действия таких документов. Иначе говоря, не требуется повторного прохождения процедур лицензирования и государственной аккредитации образовательной деятельности автономного учреждения. 2. Не допускается изымать или уменьшать имущество (в том числе денежные средства), уже закрепленное за государственным или муниципальным учреждением. 3. Не должны нарушаться конституционные права граждан, в том числе право на получение бесплатного и общедоступного образования. При наличии одной муниципальной образовательной орга- 59 низации, обслуживающей определенную территорию, преобразование такой же организации в автономное учреждение может повлечь нарушение принципа бесплатности образования, так как |