Документ Microsoft Word. Образование играет определяющую роль в развитии общества. Как
 Скачать 221.98 Kb.
|
|
часть финансовых расходов с государства и муниципалитета будет снята, а родители будут вынуждены оплачивать дополнительные образовательные услуги. 4. Выделяемые из бюджета средства и предоставляемое учредителем автономному учреждению имущество должны быть достаточными для осуществления уставной деятельности. На практике возникают вопросы с оформлением трудовых отношений после создания автономного учреждения путем изменения типа существующего казенного или бюджетного учреждения. После регистрации учредительных документов автономного учреждения необходимо переоформить трудовой договор между учредителем (работодатель) и руководителем образовательной организации (работник), а также трудовые договоры между руководителем (работодатель) и другими работниками образовательной организации в связи с организационными изменениями условий труда (ст. 74 ТК РФ1 ). Трудовые отношения с руководителем, бухгалтером, педагогическими и иными работниками в связи с изменением типа бюджетного или казенного учреждения на автономное по подп. 6 п. 1 ст. 77 ТК РФ не прекращаются (отказ работника от продолжения работы в связи со сменой собственника имущества организации, с изменением подведомственности (подчиненности) организации либо ее реорганизацией). При этом смена собственника имущества образовательной организации или реорганизации образовательной организации не происходит. Возможно прекращение трудовых договоров в связи с сокращением численности или штата работников автономного учреждения (подп. 2 п. 1 ст. 81 ТК РФ). Учредитель образовательной организации должен принять решение о сокращении штата работников, издать соответствующий нормативный правовой акт, в котором указать мотивированные причины сокращения работников, не связанные с изменением типа образовательной организации. Собственник имущества образовательной организации либо уполномоченный собственником лицо (орган) вправе принять решение о прекращении трудового договора с руководителем образовательной организации в соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 278 ТК РФ. В отличие от автономного учреждения, казенное учреждение отвечает по своим обязательствам только денежными средствами, находящимися в его распоряжении. По долгам такого учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное 1 Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3. 60 за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Высший Арбитражный Суд РФ неоднократно указывал на то, что ответчиком по долгам бюджетного учреждения (с 1 января 2011 г. ответчиком по долгам казенного учреждения выступает Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, а не уполномоченные ими органы власти, действующие от имени публично-правовых образований1. Государственное или муниципальное учреждение не может быть признано банкротом (несостоятельным), т.е. неспособными удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение срока, установленного законодательством (п. 1 ст. 65 ГК РФ, ст. 1 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»2 ). С позиции сохранения организаций, обеспечивающих социальные функции, это является правовой гарантией, однако с позиции обеспечения защиты интересов кредиторов и гражданского оборота такая новелла представляется далеко неоднозначной. Можно предположить, что это приведет к тому, что образовательные организации могут рассматриваться участниками гражданского оборота как «ненадежные партнеры». Согласно ч. 10 ст. 22 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании. Реорганизация образовательной организации — это прекращение и (или) изменение организационно-правовой формы или правового статуса организации при сохранении правопреемственности. Реорганизовать организацию означает ее преобразовать, переустроить структуру, управление при сохранении основных средств. Реорганизация юридического лица (ст. 57–60 ГК РФ) связана с правопреемством реорганизованного юридического лица и необходи- 1 Пункт 7 Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»; п. 4 Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20.12.2006 № 67 «О некоторых вопросах практики применения положений законодательства о банкротстве отсутствующих должников и прекращении недействующих юридических лиц»; п. 2 Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации». 2 Собрание законодательства РФ. 2002. № 43. Ст. 4190. 61 мостью его соответствующего надлежащего правового оформления (наличие передаточного акта и разделительного баланса, государственная регистрация вновь возникшего юридического лица либо внесение изменений в учредительные документы существующих юридических лиц). При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят все права и обязанности реорганизованного юридического лица как единое целое (универсальное правопреемство) в соответствии с передаточным актом (ст. 59 ГК РФ). Следует отметить, что переходят права и обязанности, которые не только признаются или оспариваются сторонами, но и те, которые на момент реорганизации не выявлены, но существуют независимо от указания на них в передаточном акте (постановление Федерального Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23.05.2007 по делу № А43-32226/2006-17-585). Реорганизация образовательной организации может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами (п. 1 ст. 57 ГК РФ). Основаниями для проведения реорганизации являются, например, невыполнение уставных целей и задач; изменение контингента обучающихся, проживающих на территории, обслуживаемой образовательной организацией; изменение образовательных запросов населения (приказ Минобрнауки Калужской области от 20.10.2009 № 608/1 «Об утверждении методических рекомендаций по проведению реорганизации и/или ликвидации общеобразовательных учреждений»). ГК РФ предусмотрено пять форм реорганизации образовательной организации: слияние, присоединение, разделение, выделение и преобразование. При реорганизации в форме слияния одного юридического лица с другим создается новое юридическое лицо, к которому по передаточному акту переходят все имущественные права и обязанности каждой из реорганизованных организаций (A + B → C). Реорганизуемые учреждения при слиянии прекращают свою деятельность как самостоятельные юридические лица. Капитал нового юридического лица, образовавшегося в результате слияния организаций, равен сумме активов и пассивов всех слившихся юридических лиц. При реорганизации в форме присоединения одного юридического лица к другому юридическому лицу по передаточному акту к последнему переходят все имущественные права и обязанности присоединенного юридического лица (A + B → A). Свое существование прекращает та организация, которая была присоединена. Соответственно, 62 присоединившаяся образовательная организация теряет свой государственный статус и самостоятельность как юридическое лицо. При реорганизации в форме разделения создается два или более новых юридических лица, а прежнее учреждение прекращает свое существование (A → B + C). При разделении образовательной организации ее права и обязанности переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом. При реорганизации в форме выделения юридическое лицо продолжает функционировать в прежнем своем качестве, но отдельные его структуры или подразделения обособляются, на их базе создается одно или несколько новых юридических лиц (A → A + B). К каждому из юридических лиц переходят по разделительному балансу или акту в соответствующих частях права и обязанности реорганизованного юридического лица. Под реорганизацией образовательной организации в форме преобразования понимается изменение организационно-правовой формы либо изменение правового статуса (типа, вида, категории) образовательной организации (например, преобразование общеобразовательной школы в лицей или наоборот) (A → B). При этом к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованной образовательной организации в соответствии с передаточным актом. Следует отметить, что согласно п. 1 ст. 17.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» изменение типа государственного или муниципального учреждения (например, из бюджетного в автономное учреждение или автономного в казенное) не является его реорганизацией, поскольку изменения организационно-правовой формы (учреждение) не происходит. Нередко существующую практику «укрупнения» образовательных организаций называют слиянием, однако слияние в том смысле, который вкладывает в этот термин ГК РФ, происходят достаточно редко. В большинстве случаев речь идет о присоединении одной образовательной организации (организаций) к другой. Кроме этого, ГК РФ в ст. 60 устанавливает ряд гарантий прав кредиторов реорганизуемого юридического лица. Например, право на досрочное исполнение обязательств. Законодательством РФ устанавливаются особенности реорганизации отдельных видов юридических лиц. Так, п. 2.1 ст. 16 Федерального закона «О некоммерческих организациях» закрепляет положение о том, что принятие решения о реорганизации и проведение реорганизации бюджетных или казенных учреждений, если иное не установлено актом Правительства РФ, осуществляются в порядке, установленном: Правительством РФ — в отношении федеральных бюджетных или казенных учреждений; 63 высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ — в отношении бюджетных или казенных учреждений субъекта РФ; местной администрацией муниципального образования — в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений. Ликвидация юридического лица в отличие от реорганизации означает полное прекращение его деятельности без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим юридическим лицам. Порядок ликвидации образовательной организации определен ГК РФ и предусматривается в уставе организации. Ликвидация образовательной организации может осуществляться: по решению учредителя (участников) либо органа образовательной организации, уполномоченного на то учредительными документами, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано; по решению суда. Требование о ликвидации юридического лица может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом. В частности, действующим законодательством не предусмотрено право администрации района на предъявление иска о ликвидации образовательной организации, не являющейся муниципальным. Следовательно, органы, не получившие соответствующего права, обращаться в арбитражный суд с подобными исками не могут. Общие особенности реорганизации и ликвидации для всех государственных и муниципальных образовательных организаций, установлены ч. 11–14 ст. 22 Федерального закона № 273-ФЗ. Данная статья устанавливает, что принятие органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной или муниципальной образовательной организации допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения. Согласно п. 2 ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»1 должны рассматриваться последствия такого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской помощи, профилактики заболеваний у детей, их социальной защиты и социального обслуживания. Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации, находящейся в ведении субъекта РФ, включая критерии этой оценки (по ти- 1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3802. 64 пам данных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ. При этом подходы к созданию подобной комиссии могут быть различными — субъект РФ может занять позицию централизации принимаемых решений, т.е. предусмотреть формирование единой комиссии, порядок создания которой будет предусматривать учет позиции региональных органов власти, и которая будет работать по единым правилам и критериям для всех муниципалитетов региона. Региону не запрещено предусмотреть формирование комиссии с привлечением муниципалитетов, а также учесть особенности различных муниципальных образований при определении порядка проведения комиссией оценки. В случае отсутствия экспертной оценки о последствиях реорганизации или ликвидации для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей решение о реорганизации образовательной организации признается недействительным с момента его вынесения. Кроме того, принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения. В соответствии со ст. 2 и 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти проводится опрос граждан на всей территории муниципального образования или на части его территории. Результаты опроса носят рекомендательный характер. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. 65 Таким образом, перед принятием решения о реорганизации орган, выполняющий функции и полномочия учредителя государственной (муниципальной) образовательной организации, должен создать комиссию по проведению оценки последствий принятия решения о реорганизации и получить ее экспертное заключение. Порядок формирования комиссии — прерогатива региональных органов власти. Возможно, в ее состав будут включены и представители родительской общественности, хотя обязательной нормы об этом в Федеральном законе № 273-ФЗ нет. При этом, если реорганизуемая организация находится в сельской местности, то необходимо получить и мотивированно рассмотреть мнение жителей соответствующего сельского поселения. Для реорганизации частных образовательных организаций таких правил нет, поэтому они реорганизуются в общем порядке, установленном действующим гражданским законодательством. Следует отметить, что факт реорганизации никак не влияет на права обучающихся реорганизуемых образовательных организаций, они вправе продолжать обучение в образовательной организации, возникшей в результате реорганизации. Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона «О некоммерческих организациях» преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом. В настоящее время такой закон не принят. В этой связи преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм станет возможным лишь после принятия соответствующего закона. Применительно к муниципальным учреждениям действующее законодательство предусматривает особенную норму. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений. При этом данный Закон не предусматривает прав органов местного самоуправления на создание некоммерческих организаций в иных организационно-правовых формах. Следовательно, преобразование (изменение организационно-правовой формы) муниципального учреждения в иные некоммерческие организации законодательством не допускается. 66 2.2. Устав и локальные нормативные акты образовательных организаций В соответствии с ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная организация действует на основании устава, который является основным нормативным локальным актом образовательной организации. Устав образовательной организации — это утвержденный учредителем локальный нормативный акт (учредительный документ), на основании которого организация действует (п. 1 ст. 52 ГК РФ; ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 273-ФЗ; п. 1 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Следует согласиться с коллективом авторов, которые отметили, что в прежнем Законе об образовании на устав образовательной организации возлагались несвойственные данному правовому акту функции, а именно: определение языка (языков), на котором ведутся обучение и воспитание в образовательной организации (ст. 6); установление правил приема граждан в образовательные организации (ст. 16); определение порядка выборов органов самоуправления и формирования органов управления образовательной организации и их компетенции (ст. 35) в части, не урегулированной законодательством РФ; обучение граждан по индивидуальным учебным планам в пределах ФГОС, федеральных государственных требований (ст. 50) регламентировалось уставом; регламентация форм участия обучающихся в управлении образовательной организацией (ст. 50); определение учебной нагрузки, в том числе внеучебной нагрузки, режима занятий обучающихся, воспитанников (ст. 51); установление ответственности должностных лиц образовательных организаций за создание необходимых условий для учебы, труда и отдыха обучающихся, воспитанников образовательных организаций (ст. 51); определение порядка и условий предоставления длительного отпуска педагогическим работникам (как специальным актом учредителя, так и уставом образовательной организации) (ст. 55)1 . 1 Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л.В. Андриченко, В.Л. Баранков, Б.А. Булаевский [и др.]; под ред. Н.В. Путило, Н.С. Волковой. М.: Изд-во Ин-та законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2015. 67 Во многих публицистических работах и официальных документах устав образовательной организации рассматривался как один из локальных нормативных актов. Так, по мнению М.А. Бочарниковой, разделение актов, принимаемых на уровне организации, на учредительные документы и локальные нормативные акты представляется излишним, так как устав организации является одним из основополагающих локальных нормативных актов организации. Он регулирует вопросы ее создания, деятельности, функционирования и взаимодействия ее органов, порядка совершения сделок и т.д., закрепляет индивидуальные особенности юридического лица2 . Утверждение устава и изменений (дополнений) в устав государственного бюджетного и казенного учреждения осуществляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении учреждений субъекта РФ (подп. 1 п. 1 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Действующим законодательством РФ учредителю не запрещено разрабатывать и (или) утверждать типовые уставы, формы которых утверждаются уполномоченным государственным органом в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». В случаях, предусмотренных Законом, учреждение может действовать на основании единого типового устава, утвержденного его учредителем или уполномоченным им органом для учреждений, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах (п. 3 ст. 52 ГК РФ). Следует отметить, что Федеральный закон № 273-ФЗ при одновременном сокращении круга вопросов, подлежащих регулированию в уставе образовательной организации, не исключает расширение сферы регулирования содержания устава на уровне подзаконных нормативных правовых актов. В частности, согласно приказу Минобрнауки России от 14.08.2013 № 958 «Об утверждении Порядка создания профессиональными образовательными организациями и образовательными организациями высшего образования кафедр и иных структурных подразделений, обеспечивающих практическую подготовку обучающихся, на базе иных организаций, осуществляющих деятельность по профилю соответствующей образовательной программы» 1 в уставе образовательной организации должен быть предусмотрен порядок согласования с иной организацией положения о структурном подразделении образовательной организации на базе иной организации. 2 Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Ю.П. Орловского. М.: Контракт: ИНФРА-М, 2009. 1 Российская газета. 20.09.2013. № 211. 68 Анализ действующего законодательства позволяет сформулировать требования к содержанию устава образовательной организации и представить их в табл. 2.1. Таблица 2.1 Требования к содержанию устава образовательной организации Требования к содержанию устава образовательной организации Ссылка на нормативный правовой акт Наименование некоммерческой организации, содержащее указание на ее организационно-правовую форму и характер деятельности – Пункт 4 ст. 52 и п. 1 ст. 54 ГК РФ; – п. 1 и п. 3 ст. 4, п. 3 и п. 4 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»; – п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях» Сведения о собственнике имущества автономного, бюджетного, казенного учреждения – Пункт 4 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»; – п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях» Наименование некоммерческой организации, созданной в форме государственного или муниципального учреждения, может включать указание на ее тип (автономное, бюджетное, казенное) Пункт 1 ст. 4 Федерального закона «О некоммерческих организациях» Указание на тип — «автономное учреждение» (не в наименовании, а в содержании устава) Подпункт 1.1 п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях» Место нахождения некоммерческой организации. Место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории РФ путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования). В Едином государственном реестре юридических лиц должен быть указан адрес юридического лица – Пункт 2 ст. 52 ГК РФ; – п. 3 ст. 4 и п. 3 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»; – подп. 2 п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях»; – п. 2 и п. 3 ст. 54 ГК РФ, п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» Тип образовательной организации: – тип образовательной организации указывается согласно ст. 23 Федерального закона № 273-ФЗ; – тип учреждения указывается согласно п. 2 ст. 9.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» – Пункт 1 ч. 2 ст. 25 Федерального закона № 273-ФЗ; – п. 3 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» Учредитель или учредители образовательной организации. Сведения об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя автономного учреждения – Пункт 2 ч. 2 ст. 25 Федерального закона № 273-ФЗ; – подп. 3 п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях» 69 Продолжение табл. 2.1 Требования к содержанию устава образовательной организации Ссылка на нормативный правовой акт Цели деятельности – основные – Пункт 4 ст. 52 ГК РФ; – ст. 23 Федерального закона № 273-ФЗ; – п. 3 ст. 14 и п. 2 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»; – подп. 4 п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях» Предмет деятельности – Пункт 4 ст. 52 ГК РФ; – п. 3 ст. 14 и п. 2 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»; – подп. 3 п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях» Виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности Пункт 3 ч. 2 ст. 25 Федерального закона № 273-ФЗ Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано – Пункт 3 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»; – п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»; – ч. 1 ст. 102 Федерального закона № 273- ФЗ Структура и компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления образовательной организацией Порядок деятельности органов управления – Пункт 2 ст. 52, п. 4 ст.123.21 ГК РФ; – п. 4 ч. 2 ст. 25 и ч. 5 ст. 26 Федерального закона № 273-ФЗ; – п. 3 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»; – подп. 7 п. 2 ст. 7 и ст. 8 Федерального закона «Об автономных учреждениях» Порядок принятия локальных нормативных актов |