Гос. управл.. Общая характеристика учебной дисциплины Государственное управление, ее место в системе научного знания
 Скачать 434.33 Kb.
|
|
Английская научная школа государственного управления. До начала 30-х гг. ХХ века господствующим подходом к изучению гу был институциональный: Э.паркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг, У.Робсон, Г.Файнер. Позднее начинают доминировать бихевиористские методы. Кот делится на 2 две тенденции - социологическая и экономическая. В работах представителей социологического направления (Э.Берч, И.Берлин, У.Риз, Р.Роуз) рассматривались вопросы взаимоотношений власти и общества, господства и подчинения. Роуз - авторитет гос власти, может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой - тем, насколько последние подчиняются ее законам. Берч выделил три вида ответственности:Ответственность перед общественным мнением. Проведение продуманной гос. политики, основанной на всестороннем анализе проблем. Ответственность перед парламентом. Экономическое направление окончательно оформилось после Второй мировой войны. Экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с целью – извлечение макс выгоды. Б. Барри- «выигрыш-лотерея» целевая и гражданская тенденции, сформулированные М.Оукшоттом. Целевоегу: граждане являются работниками предприятия, существующего для определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.); отсутствие формального равенства, означающее, что ценность человека определяется его вкладом в "общее дело", что означает подчинение индивидуальности корпоративизму; административный, регулирующий, прикладной характер законодательства; справедливость проявляется в распределении, цель которого - обеспечение эффективности системы гу. Гражданская ассоциация - это объединение, не связанное общностью целей. Гражданская концепция гу не имеет вида целенаправленной деятельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм поведения гарантирует сохранность их прав и свобод. Однако этот "идеальный" тип гу не достигнут еще нигде. Новые подходы и направления. 1.«Мягкое мышление» Чеканд. «Мягкое мышление» появилось взамен «жесткого мышления», основанного на применении инженерной методологии к решению проблем слабоструктурированных управленческих ситуаций. Отличительной чертой этого направления является то, что здесь принцип системности переносится с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы с позиции различных взглядов и подходов, обсуждая правомерность их применения в конкретных ситуациях и при определенных обстоятельствах. 2. С. Биэр организационная кибернетика, возникшая как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличающейся излишней механистичностью. Центральное место в ней занимает балансирующая система, способная реагировать на изменение окружающей среды. Согласно этому направлению стратегия организации может рассматриваться как стратегия баланса. При этом цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и внутренними функциями системы. По мнению С. Биэра, подобные системы должны обеспечивать пять функций: организацию, координацию, контроль, сбор и обработку информации, разработку политики. Следует отметить, что в последние годы заметное влияние на развитие английской школы оказывает американская школа, под воздействием которой проводимые исследования приобретают все более прикладной характер. Германская научная школа государственного управления. Особен теории гу в Германии выступают ислед-ния философского характера. С момента своего возникновения в немецкой школе обозначился дуализм философ и социолог осмысления проблем гу. Большая часть немецких исследователей видела в гу воплощение "вечных" ценностей и сферу реализации свободы. Так, Х.Кун считал, что основой предмет теории гуявлчелов природа, и рассматривал его с философских позиций: "Государство живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу". Наиболее типичной для социологического подхода к гу является концепция М.Вебера.считал идеальным такое гу, которое построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть рук-ля, принимающего решения, отдающего распоряжения и контролирующего их исполнение. Задача служащих гос администрации состоит в умении применять управленческие принципы к конкретным ситуациям. Он считал, что профессиональные служащие - это не только высококвалифицированные специалисты духовного труда, но и люди с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. Концепция гуЛюдвигаЭрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии.Он считал, что эффективность гу определяет усиление мер по гос регулированию экономики. Для их реализации был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии, в который вошли крупные ученые. Этот орган д б готовить обоснования для принятия правительством политических решений. Эрхард предлагал изменить соц структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала.формировать п-ку д специалисты общего профиля. Нашел свое отражение в немецкой научной школе и структурно-функциональный подход. Наиболее последовательно он изложен в работах Н.Лумана. По мнению Лумана, в системной теории понятие структуры подчинено понятию функции, что неправомерно, так как получается, что любая, даже самая нелепая, структура гу, в сущности, выполняет свою функцию. Р.Дарендоф. В центре его научных интересов - проблемы социальной структуры современного общества, организация управления, социальные конфликты. Дарендоф пришел к заключению, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия, которая является действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство. С одной стороны, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы, не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. С другой стороны, в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и, тем более, против ее воли. Французская научная школа государственного управления. Французская школа гу имеет свою специфику, выразившуюся в доминировании до 50-х годов ХХ в. теории институтов (М.Прело и М.Дюверже). Заслугой французской школы явилась институциональная концепция государства. Государство стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть. На первый план при таком подходе выдвигалось "общее дело", задача, цель, которым служит государство. В результате такого подхода существенно изменялось место правящей элиты в гу: она являлась лишь агентом высшей власти и это означало, что ее действия ограничены правовым полем. М.Дюверже подчеркивал, что теория должна быть полезна президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям. Одной из серьезных проблем Франции была жесткая централизация власти, (П.Авриль, Э.Фор) Рассредоточение гос власти между различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности гос институтов - таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых. По мнению Алэна, госаппарат работает неэффективно, там царит круговая порука, бюрократизм. Единственным эффективным средством против злоупотребления властью Алэн считал создание действенной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.По его мнению, современный министр не обязательно должен быть специалистом в соответствующей области управления. Главное состоит в том, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышению власти бюрократией. Классиком теории государственного управления во Франции является Анри Файоль. В книге "Общее и промышленное управление" (1916 г.) он дал классическое определение научному управлению: "Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать. Его заслуга также в том, что он сформулировал принципы управления, которые являются универсальными и применимы практически повсюд. Управление любой организацией, по его мнению, включает шесть групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. В.Ж. де'Эстен Свои взгляды на эту проблему он изложил в работе "Французская демократия", в которой предлагает собственную концепцию "социального государства", а также основные принципы гу. Американская школа государственного управления. Отличительной особенностью американской школы "publicadministration" является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных этапах развития многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками, как, например, В.Вильсон - президент США, профессор Л.Уайт, который вел большую практическую работу в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы и другие. Одним из основоположников классического направления в науке считается Л.Уайт.он утверждал, что: гу представляет собой единый однородный процесс, независимо от того на каком уровне оно происходит: городском, штатном или федеральном; изучение гу должно начинаться, прежде всего, с основ менеджмента, а не с основ права; гу - это искусство, поэтому большое значение придается превращению его в научную дисциплину; гу - это наиболее важная задача, стоящая перед гос аппаратом. По мнению Л.Уайта главное - это иерархия организации, а гу - это универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, главные из которых - планирование и организация. Наиболее известными представителями американской школы человеческих отношений являлись Мери Паркер Фоллет, Абрахам Маслоу, Элтон Мэйо и др. Главный вывод, содержащийся в их работах-фактороптимизации функционирования системы гу является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к трудовой деятельности. Первой, кто определил научное управление как "обеспечение работы с помощью других лиц" была М.П.Фоллет. В своей работе "Отдача распоряжений", она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда. Поэтому важно изменить модель поведения людей. Конец ХХ века характеризуется пересмотром и переоценкой основных идей теории государственного управления, возникло и новое мышление в государственном управлении: была сформирована "теория общественного выбора", ориентированная на собственные политические ценности, установки, ограничения. Эта теория подвергла сомнению две основополагающие и влиятельные концепции: концепцию экономики благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х гг.; теорию конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных политических решений. Развитие теории ГУ в России и Беларуси. Наука в области гу развивалась в рамках российской управленческой науки главным образом как учение о государстве и праве. Начиная с введения Петром I «Табеля о рангах», внимание было сосредоточено на повышении эффективности деятельности гос аппарата. М. Сперанским быор разработана программа рационализации гос. службы, он предлагал использовать образование и профессиональные качества чиновников взамен выслуги лет. Идеи в отношении взаимодействия государства и общества нашли отражение в работах С. Соловьева, К. Кавелина, Б. Чичерина, В. Ключевского, П. Милюкова. Новые направления в решении организационных задач управления внесла работа А. А. Богданова «Основы организационной науки» (текстология), опережая основные идеи современных теорий систем. В послевоенный период государственное управление изучалось в рамках административного права, что не обеспечивало рассмотрение проблем, присущих гу, не давало толчка к развитию технологий государственно-управленческой деятельности. Перелом в 7080 годы, когда успешными были попытки развития теории управления на основе системного подхода. Но вывести теорию государственного управления за рамки юридических наук в этот период так и не удалось. Т.к. в СССР в гу все сводилось к формуле «команда – исполнение». Сегодня стадия становления. Мир.опыт + адаптация. Изуч-е дисциплины гу. Общаяхар-ка субъектов ГУ. Государство – консолидирующий субъект ГУ. В демократическом, правовом государстве главным субъектом гу является народ, выбирающий своих представителей в органы власти, и участвующий в процессе управления.Государство, действуя от имени народа, создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления. Индивид или группа людей, представляющих тот или иной субъект управления, наделяются властными полномочиями принимать управленческие решения, оказывать волевое, интеллектуальное и нравственное влияние на других. Они воплощают активное, направляющее начало и выступают в качестве генератора идей, целевых установок и их материализации. Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления: выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, соц группы; является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы; имеет присущие ему определенные функции; обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компонент; занимает строго определенное место в иерархии гос аппарата, принимает строго определенные виды решений. В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта, устанавливаются преференции (предпочтения) для него, предоставляются государственные инвестиции. Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства гу, которые разрешены им законом. Взаимодействие субъектов управления обеспечивают также и обратные связи. Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать, либо отказывать в поддержке правительству, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству .Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики. Государство как консолидирующий субъект государственного управления. Государство как сложная общественно-политическая система, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, суверенитет, система права, система власти и управления в системе гос. управления выступает как консолидирующий субъект управления. Действуя от имени народа, государство создает свои органы: парламент, правительство, суд и другие органы, которые, в свою очередь, выступают как субъекты управления. Через органы гос. управления, соответствующие структуры и механизмы государство обеспечивает реализацию своих целей и функций, формирует и закрепляет всеобщую волю. По сути, главное отличие государства от всех других форм социальной организации и состоит том, что оно выступает в качестве главного и единственного субъекта гос. власти, действие которой распространяется на всех граждан и на всю территорию, подпадающую под юрисдикцию данного государства. Из многих определений государства, которые встречаются в научной литературе можно выделить два. Первое характеризует государство в самом широком смысле: государство – высшая форма организации человеческих сообществ, политический союз людей, подчиненных единой верховой власти, форма организации, имеющая главную цель – выражение единой воли. В соответствии со вторым пониманием, государство – это политико-правовой институт, система особого типа социальных институтов, образующая организацию политической власти. В соответствии с этим определением государство является сложной общественно-политической системой, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления. Различные стороны государства могут стать основанием для определения государства различными авторами. Социолог понимают государство – как определенным образом организованное население, форму организации общества. Политолог определяет государство – как высший элемент политической системы общества, механизм власти. Правовед видит в государстве определенный нормативный порядок, организующий жизнедеятельность людей. Однако, несмотря на большое количество определений государства, для управленца наиболее важным является рассмотрение государства как субъекта управления. Для обеспечения своей разнонаправленной управленческой деятельности государство создает свой аппарат, который функционирует на профессиональной основе, имеет сложную структуру и рассматривается как совокупный профессиональный субъект управления. При этом для гос. управления принципиальное значение имеет состояние аппарата, иерархичность построения, качество персонала и другие характеризующие его параметры. Характеристика объекта ГУ, свойства и уровни управляемых объектов. Общество с точки зрения теории управления рассматривается как объект государственно-управляющего воздействия, т.е. управляемая система. Наряду с человеком объектами государственного управления признавали территорию и ее ресурсы, средства и орудия труда и другие вещественные элементы. |