Гос. управл.. Общая характеристика учебной дисциплины Государственное управление, ее место в системе научного знания
 Скачать 434.33 Kb.
|
|
Общая характеристика учебной дисциплины «Государственное управление», ее место в системе научного знания. Государство как форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей проявило себя как универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет. Развитие государства и общества вызвало появление такой науки как управление, а также государственное управление. На Западе в теории ГУ выделено государственное администрирование, («public administration»), которое в большей мере носит управленческий характер и имеет и другое название – административно-государственное управление. Сам термин «гос. администрирование» характеризует как научную дисциплину, так и обширнейшую область практической деятельности, занимающуюся всеми вопросами гос. управления. Его можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле – он означает профессиональную деятельность гос. чиновников. В широком смысле – «public administration» включает всю систему административных институтов, подчиненных друг другу снизу доверху, каждый из которых выполняет свой, строго ограниченный круг функций. С теоретической точки зрения административно-государственное управление базируется на общих концепциях научного управления и специфических для этой области знаниях (например, теории государственной бюрократии). Оно рассматривает вопросы организации, теорию и методологию (научные подходы, принципы государственного управления, его цели, задачи, функции, протекающие в системе государственного управления процессы, методы управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, обеспечивается достижение целей и задач развития страны), процесс принятия управленческих решений и технологии управления. Предмет ГУ – изучение научных теорий, наиболее общих принципов, методов и средств при реализации властно-управленческих полномочий государства, его регулирующих и служебных функций как в отношении общества в целом, так и отдельных протекающих в нём процессов и явлений; изучение природы организации гос. управления, научных подходов и закономерностей построения и функционирования организационной структуры в целом и ее важнейших системообразующих элементов – органов государственного управления, а также изучение их сущности, компетенции, полномочий, задач и функций на всех иерархических уровнях управления. При изучении ГУ используются различные методы: • диалектико-материалистический метод. С его помощью отражается тот реальный исторический путь, по которому проходило и проходит развитие гос. управления, его организационной структуры; • метод сравнительного анализа; • системный подход, суть которого состоит в том, что любое явление можно рассматривать как систему взаимосвязанных и взаимозависимых элементов; • институциональный подход позволяет показать участие гос. институтов, органов и учреждений в разработке и реализации управленческих решений.; • социологический и статистический подходы позволяют получить количественные и качественные оценки функционирования гос. органов, учреждений. Разнонаправленность ГУ определяет междисциплинарный характер этой области научных знаний и практической деятельности. Изучением ГУ, его организационной структуры и отдельных элементов занимаются различные науки – теория государства и права, государственное управление, эк теория, философия, политология, социология и другие. Каждая из наук имеет свою особую область, свой объект и предмет изучения. В комплексе они обеспечивают целостное представление о государстве, его устройстве, роли в жизни общества и в решении проблем социально-экономического и политического развития, его задачах, функциях и т.д. Управление, его характерные признаки. В широком смысле слова управление — это процесс перевода системы из одного состояния в другое посредством целенаправленного воздействия на кого-либо (что-либо) с целью изменения (сохранения) его состояния, поведения или действия, осуществляемого в рамках определенной системы отношений, именуемых системой управления. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, цель которого — упорядочение соответствующей структуры и обеспечение эффективного ее функционирования в полном соответствии с закономерностями существования и развития данной системы. В самом общем понимании управление - это всевозможные формы и методы воздействия на объект с целью достижения желаемого результата. Слова "управление" и пришедшее из английского "менеджмент" являются синонимами, если говорят об управлении организацией. Еще одно английское слово, переводимое как "управление" - "administration", которое употребляется, если речь идет о формальных, единых для всех членов организации правилах поведения и взаимодействия при выполнении ими своей работы, без учета индивидуальности сотрудников. Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей. Оно является одной из труднейших и ответственнейших сфер их интеллектуальной и практической деятельности, которое связано с реализацией интересов и потребностей человека. Упр парадигма: процесс формирования и современные тенденции. В более общем виде, парадигма это то, как мы видим других людей, события, ситуации, будущее. Процесс формирования парадигмы - это движение мысли, образ объекта или действия на основе, прежде всего, индивидуального опыта, затем учет и использование группового знания и опыта и далее - экспертиза модели (проекта) парадигмы с учётом принципов и законов управления и, при необходимости, - её коррекция. Любая система управления имеет иерархическую составляющую и потому несколько уровней управления. Соответственно складываются общая и частная управленческие парадигмы. Их содержание отражает как общее (на уровне общества), особенное (отраслевой и региональный уровни), так и конкретное (на уровне отдельных трудовых организаций). Парадигма управления - это продукт видения и мышления, совокупность представлений об объекте, процессах, явлениях в системе управления и вовне, это образ желаемого будущего, набор системообразующих идей и социальных ценностей, это сценарий возможных событий, обстоятельств и последствий. Управленческая парадигма отражает степень профессионализма субъекта управления и включает познавательный, аналитический, ценностный, творческий и организационно-волевой компоненты. В связи с этим отметим некоторые современные тенденции развития управления. В их числе: усиление социальной ориентации систем управления на потребителя; усиление внимания к технологии управленческого труда, основе его совершенствования и оптимизации; профессионализация управленческого труда; переход от непосредственного воздействия на человека к формированию микросреды, в которой люди реализуют себя как личности; умение осознавать социальную значимость и полезность управленческого труда, расширение на практике "сервисного управления" - интеллектуального обслуживания аппаратом управления коллективного труда, жизнедеятельности трудовых организаций; интернационализации теории и передовой практики управления. ГУ: понятие, сущность, специфика. ГУ – это целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей. Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.Природу и специфику ГУ определяет следующее: субъект управления – гос-во, как "мозговой центр" дает "импульсы - приказы"; ГУ – это способ реализации гос власти. Законы и иные решения, правила установленные гос властью, являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой гос-ва; специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре внимания гу лежат решения общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества; комплексный характер методов и средств государственного воздействия. Используются не только правовые, политические, экономические методы, но и методы принуждения, например, с помощью правоохранительных гос органов. Природа гу вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где гос аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление гос политики через систему административных учреждений. В широком смысле гу - осуществление гос власти: принятие политико-гос решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правопорядка. В узком смысле – административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов ГУ, направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе. Эволюция науки ГУ, ее основные этапы. Впервые термин "государственно-административное управление" был использован в программе Республиканской партии США в 1986 г., однако первые работы по гу появились еще в глубокой древности. Уже с тех времен известны работы философов Китая, Греции, Рима, Египта. Теория гу развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований. Эволюция науки гу позволяет выделить три этапа: Этапы:I этап – конец XIX века – 1920 год; II этап – 1920–1950 годы; III этап – 1950–1990 годы; IV этап – 1990 год – по н.в. Первый этап был обозначен появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера. Определенную роль здесь сыграло развитие инженерных наук, отдельные идеи которых были перенесены и использованы в управлении. Характерные черты этапа: Гу как самостоятельное научное направление; использование идей инженерных наук в управлении; отделение государственно-административного управления от сферы политики; использование научного подхода к подбору, обучению и расстановке кадров; использование методов наблюдения временных изменений, анализа в управленческой деятельности; отв-ть за результаты труда. Второй этап х-ся первыми самостоятельными шагами в развитии теории ГУ. В этот период были разработаны принципы управления, выделены функции управления, были использованы достижения социологии и психологии в управлении, что позволило рассматривать коллективы, организации и учреждения как отдельные соц. системы. Объектами изучения стали человеческие отношения, поведение людей в организации, межличностные отношения и т. д. На этом этапе в теории ГУ достаточно удачно стали использовать отдельные положения научного менеджмента. Развитию и распространению этого нового направления в науке теории ГУ способствовало введение курса теории административно-государственного управления в учебные программы ВУЗов США, а также обоснование практической значимости проводимых научных исследований по данному направлению. Развитие теории ГУ в этот период нашло отражение в работах представителей различных школ науки управления – классической или административной (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси), «школы человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфи). Третий этап начался в 50-е годы ХХ века и получил название периода «критической самооценки». В этот период стали разрабатываться новые подходы к гос. упр.: поведенческий или бихевиоральный, основанный на достижениях социальной психологии и социологии (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон); системный(Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс), обосновывающий взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов, подсистем и всей системы государственного управления с внешней средой, т. е. обществом, что позволяло рассматривать их как единое целое; ситуационный, центральной идеей которого является анализ ситуации, позволяющий выявить обстоятельства и причины, обусловившие складывающуюся конкретную ситуацию в определенный промежуток времени. В рамках этого подхода особую значимость приобретает «ситуационное мышление», позволяющее отслеживать появление новой ситуации и лучше понять, какие приемы и методы будут в большей мере способствовать достижению поставленных целей в конкретной ситуации. Современный этап (начиная с конца ХХ столетия) развития науки государственного управления ориентирован на проблемы стратегического управления, демократизацию и социальную направленность ГУ, использование достижений научно-технического прогресса и положительного международного опыта в ГУ. Основные положения и специфические особенности «классической научной школы» и «школы человеческих отношений» Наиболее известными направлениями в теории гос. управления были «классическая школа» (Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси) и «школа человеческих отношений» (иногда ее называют неоклассической) (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), которая возникла в ответ на недостатки классической школы. Одним из основоположников классического направления в науке считается Л. Уайт, опиравшийся на работы Ф. Тейлора, Д. Муни и Л. Гилбретов занимавшихся организацией управления в бизнесе. В своей фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного управления» (1926) он утверждал, что: ГУ представляет собой единый однородный процесс, независимо от того на каком уровне оно происходит: городском, штатном или федеральном; изучение ГУ должно начинаться, прежде всего, с основ менеджмента, а не с основ права; ГУ – это искусство, поэтому большое значение придается превращению его в научную дисциплину; ГУ – это наиболее важная задача, стоящая перед государственным аппаратом. ГУ, по его мнению, это «руководство людьми и определение материальных ресурсов для достижения целей, стоящих перед государством». Оптимизация использования средств в гос. управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративных дух (гармонию персонала). По мнению Л. Уайта ученые должны изучать административные институты с целью оптимизации их функционирования и развития. Главное – это иерархия организации, а государственное управление – это универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, главные из которых – планирование и организация. Наиболее известными представителями американской школы человеческих отношений являлись Мери Паркер Фоллет, Абрахам Маслоу, Элтон Мэйо и др. Главный вывод, содержащийся в их работах, заключался в том, что фактором оптимизации функционирования системы государственного управления является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к трудовой деятельности. Первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц» была М.П. Фоллет. В своей работе «Отдача распоряжений», она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда. Поэтому важно изменить модель поведения людей. Исследования, проведенные Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. В своем труде «Теория мотивации человека», он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Направления развития теории государственного управления во 2-ой половине 20 в. В этот период в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. Главное внимание уделялось изучению взаимозависимостей, взаимосвязей ролей в гос. управлении. Возникли такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системный и ситуационный подход к научным исследованиям теории и практики гос. управления. Представители бихевиористского направления (Г. Саймон, Д. Макгрегор, Ф. Герцберг, Д. Томпсон, Д. Истон), утверждали, что, гос. управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их внимания было изучение поведения индивидов как избирателей. В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в гос. управлении. Так, Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д. Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в гос. управлении. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через гос. институты или, напротив, предъявляют требования к последним». Д. Спингер, не отвергая идей бихевиоризма полностью, предложил обратить внимание на изучение самих гос. институтов. В этот период в исследовании проблем государственного управления получают широкое распространение структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (Р. Мертон, Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс, В. Томпсон). Их представители обратили основное внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления. Применение теории систем к гос. управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно взаимодействуют с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений в теории гос. управления. Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес важный вклад в развитие гос. администрирования. В популяризации теории гос. управления большую роль играет ООН. Начиная с 1967 г. под эгидой этой организации регулярно проводятся международные совещания экспертов по различным проблемам государственно-административного управления. Кроме этого, в рамках ПРООН сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, проводятся сравнительные исследования методов гос. администрирования, создается всемирный банк данных о механизме гос. управления, осуществляется подготовка справочников и пособий по теории гос. управления. ООН придает большое значение работе по обмену опытом между странами, разработке мероприятий регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей государств, разрабатывают модели современных реформ в области гос. администрирования, предлагают программы обучения и переподготовки персонала. Ведется также разработка категориального аппарата и методологии государственного управления в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно констатировать, что теория гос. управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины. |