шпора мелкая. Основы государственного и муниципального управления
 Скачать 0.65 Mb.
|
|
«ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ» | |||||||||||||||||||||||||
| 1. Муниципальное образование как социально-экономический комплекс. Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Отличительными признаками муниципального образования являются: – населенная территория; – осуществление на ней местного самоуправления; – обособленная муниципальная собственность; – местный бюджет; – выборные органы местного самоуправления. Компетенцию муниципальных образований составляют вопросы местного значения. Муниципальное образование (город, поселение, район) как социально-экономическая система является подсистемой региона и государства. В этих системах муниципальное образование выполняет множество различных функций: административную, производственную, транспортную, образовательную, культурную, научную и др. Для управления муниципальным образованием как социально-экономической системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть ее основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носит субъективный характер. Например, территориальная структуризация города на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т. д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку городской территории. Функциональная же структуризация (по функциям или по целям) помогает построить «дерево целей» системы управления городом. В материально-вещественной структуре города можно выделить следующие главные подсистемы: территория; население; градообразующая сфера; градообслуживающая сфера, или городское хозяйство; социальная сфера. Муниципальное образование как социально-экономическая система может быть определена через параметры объекта и субъекта управления. Объект управления (место проживания) характеризуется населением, инфраструктурой и территорией, поскольку именно они оказывают существенное влияние на формирование интересов совместного проживания. На муниципальном уровне можно с достаточной степенью условности выделить следующие интересы совместного проживания: 1) совместное использование ресурсов для производственной и любой хозяйственной деятельности; 2) совместное пользование социальной инфраструктурой; 3) регулирование общественной жизни муниципального образования (общественный порядок, национальные отношения и др.). Цель и методы деятельности субъекта управления муниципальным образованием определяют его характеристики. Главная характеристика субъекта управления муниципальным образованием - объем его компетенции. Прежде всего, это те задачи, которые государство возложило на органы местного самоуправления. Осуществляя управленческую деятельность в муниципальном образовании, органы местного самоуправления призваны выявлять тенденции экономических процессов на подведомственной территории, определять приоритеты, ресурсные средства и формулировать экономическую стратегию развития местного сообщества. Особое значение приобретают укрепление муниципальной собственности, постепенное восстановление работоспособности объектов местного хозяйства. Ведь нельзя потребить то, что не произведено. Только собственник может быть заинтересованной опорой местного производства, активным участником решения местных проблем. Не случайно один из системных принципов Европейской хартии о местном самоуправлении - достаточность материальных, финансовых и других ресурсов местного самоуправления. Практически все органы местного самоуправления сейчас имеют в своем составе подразделения по экономическому и социальному развитию. Их основная цель - способствовать распространению на своей территории предпринимательства, росту производства товаров и услуг, созданию рабочих мест. В большинстве регионов страны созданы центры поддержки малого предпринимательства, образованы общественные фонды, осуществляется адресная материальная и финансовая помощь малым предприятиям. | 2. Определение понятия муниципального хозяйства. Структура муниципального хозяйства. (1в) Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на реализацию коллективных (общественных) интересов его населения. Рассмотрим структуру муниципального хозяйства и приведем классификацию связей, которые возникают внутри муниципального хозяйства между его элементами. Методика, предложенная для определения понятия «муниципальное хозяйство», базируется на том, что: 1) муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования; 2) деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов; 3) поскольку деятельность осуществляют разнородные по природе субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность, - органы местного самоуправления. Исходя из вышесказанного, основной признак, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, - роль и место данного элемента в реализации общественных интересов. С этой точки зрения можно выделить следующие элементы: муниципальные предприятия, деятельность которых полностью подчинена интересам населения муниципального образования; иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований; органы местного самоуправления. Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения. Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию - регулируют деятельность двух предыдущих элементов в интересах населения муниципального образования.11 Данная классификация позволяет определить роль и место каждого элемента в решении вопросов местного значения, цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учесть их особенности. Из этой классификации можно сделать предварительный вывод, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они реализуют населению товары и услуги, а прибыль, полученная в результате их деятельности, также является собственностью данного местного сообщества. Следовательно, иметь хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгодно для муниципального хозяйства. Однако это лишь теоретическая модель, поскольку подобное состояние муниципальных предприятий - плод длительной и сложной работы. Так, в дореволюционной России потребовалось почти 50 лет реформ для того, чтобы хозяйственная деятельность муниципалитетов стала давать до 50% доходной части их бюджетов. Кроме того, для муниципальных предприятий, производящих социальные услуги, не свойственна ориентация на получение прибыли, ведь это означает зарабатывание средств для бюджета на слабообеспеченных категориях населения города. Если муниципальные предприятия производят конкурентоспособную продукцию и высоко прибыльны, то они могут и должны быть выгодно проданы частным предпринимателям, поскольку требуют постоянной заботы о сохранении конкурентных позиций бизнеса и инвестирования в его развитие, что не соответствует целям муниципального управления. Таким образом, в структуре муниципального хозяйства должны доминировать организации, предприятия и учреждения, которые производят социально значимые услуги и продукцию. Деятельность этих предприятий нуждается в координации, чем на практике и занимаются органы местного самоуправления. (2в) Муниципальное хозяйство - это хозяйственные системы, характеризующие потенциальные возможности в пределах МО, которые обеспечивают его жизнедеятельность. К муниципальному хозяйству относятся предприятия материального и нематериального производства. Иными словами, муниципальное хозяйство отражает отраслевую структуру потенциальных возможностей МО, существующих в определенных границах, а права государства при осуществлении хозяйственной деятельности определяются формами собственности. Структура муниципального хозяйства состоит из следующих элементов: -органы МСУ, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на территории МО, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения МО; -предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Органы МСУ определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию; -предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Органы МСУ имеют право координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории МО, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность. Муниципальные предприятия все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения. На развитие муниципального хозяйства оказывают влияние множество факторов и их необходимо учитывать при разработке стратегии развития муниципального образования, это: - территориальная общность производства; - единство системы населенных пунктов; - единство системы социальной инфраструктуры; - население и его режим воспроизводства, плотность, удельный вес трудоспособного населения, система расселения, уровень урбанизации, миграция, возрастно-половой состав и другие параметры, определяющие потенциал трудовых ресурсов, демографическую нагрузку; - комплексность экологического и экономико-социального развития; - общность природопользования и охрана окружающей среды. Изучение этих факторов позволяет определить реальные возможности муниципальных образований. | ||||||||||||||||||||||||
| 3. Ресурсы, необходимые для развития муниципального хозяйства. Развитие муниципального хозяйства, как и любая деятельность, должно опираться на определенные ресурсы, соответствующие виду и объемам задач, стоящих перед муниципальным образованием. Под ресурсами муниципального хозяйства понимают совокупность возможностей по развитию хозяйственной деятельности в интересах населения. Поскольку ресурсы муниципального хозяйства обусловлены возможностями местного самоуправления в целом, то для ответа на вопрос об их составе необходимо определить, какие ресурсы формируют основы местного самоуправления. Большинство исследователей выделяют следующие основы местного самоуправления: правовую, или законодательную (полномочия, предметы ведения и гарантии прав местного самоуправления); финансовую (комплекс финансовых ресурсов, проявляющийся наиболее ярко в бюджетном процессе); экономическую (ресурсы, связанные с участием муниципальных образований в хозяйственной деятельности; ключевую роль здесь играет управление муниципальной собственностью); управленческую (структурно-организационные, информационные и кадровые ресурсы). Кроме того, на наш взгляд, необходимо назвать также социальную основу, включающую в себя комплекс трудовых ресурсов территории, социально-трудовую активность населения, деятельность некоммерческих организаций и их ресурсы. Применительно к хозяйственным отношениям (муниципальному хозяйству в том числе) под ресурсами, как правило, понимают материальные и нематериальные ресурсы территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. В состав материальных ресурсов входят природные ресурсы (земля, недра и др.), производственный потенциал, производственные мощности, инфраструктура данной территории, финансовые ресурсы, инвестиции, вкладываемые в регион. Несмотря на исключительную важность материальных ресурсов для ведения хозяйственной деятельности, последняя невозможна без основного ресурса - кадрового потенциала территории. Важность этого ресурса можно проиллюстрировать на примере послевоенного развития Японии, которая сумела достичь огромных успехов в хозяйственном развитии, не обладая сколько-нибудь серьезными природными ресурсами. Опыт Японии свидетельствует также и о том, что в современном обществе не только профессиональная подготовка кадров, но и обладание современными технологиями - важный нематериальный ресурс деятельности. Не менее значимым нематериальным ресурсом, без которого невозможна никакая хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которыми в соответствии с законом наделен хозяйствующий субъект, - другими словами, определенный правовой ресурс. Как без наличия у работников определенных практических навыков и знания технологий нельзя реализовать возможности материальных ресурсов, так и без правового ресурса невозможно осуществлять хозяйственную деятельность. Различные виды муниципальных образований будут обладать разным набором ресурсов. В значительной степени это определяется тем перечнем прав и полномочий, которые законодательство предоставляет муниципальному образованию. Более того, поскольку территория муниципального образования - часть более крупной территориальной единицы, то, например, ресурсы, расположенные внутри границ городского или сельского муниципального образования, могут являться ресурсами различных уровней власти либо частных хозяйств, существующих на данной территории.17 Принадлежность ресурсов также определяется законом. Именно закон отделяет ресурсы муниципального образования от иных видов ресурсов, расположенных на территории муниципального образования. Следовательно, под ресурсами муниципального хозяйства понимают совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено законом к муниципальной компетенции. При этом объем и качество ресурсов муниципального хозяйства должны: 1) соответствовать объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования; 2) обеспечивать комплексное и эффективное решение социально-экономических задач; 3) способствовать комплексному и эффективному использованию ресурсов. Так, например, если за местным самоуправлением закреплена задача предоставлять населению коммунальные услуги, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и т. д.), должен быть отнесен к ведению органов местного самоуправления. Исходя из этого же принципа должен решаться и вопрос о наделении органов местного самоуправления муниципальной собственностью. | |||||||||||||||||||||||||
| «ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ» | |||||||||||||||||||||||||
| 1. Установление абсолютизма в России при Петре Великом. Систему власти, созданную Петром I, принято называть абсолютизмом. Абсолютизм — это неограниченная власть монарха. В России становление (утверждение) абсолютизма связано с именем Петра I. В 1721 г. сенат присвоил ему титул императора, что означало усиление власти самого царя, он стал монархом самодержавным и неограниченным, и Россия стала именоваться империей. Пётр сосредоточил в своих руках всю полноту власти, отстранив от участия в государственных делах и патриарха (главу Русской Православной церкви), и Боярскую думу, которые могли, так или иначе, противодействовать единовластию царя. Во времена его правления абсолютная монархия впервые получила законодательное оформление. Абсолютная монархия не могла обойтись без укрепления экономического могущества страны. Развитие государства не мыслилось без промышленного прогресса, строительства мануфактур, развития горнозаводского дела. Пётр поощрял предпринимательство и торговлю, те отрасли сельского хозяйства, которые обеспечивали сырьём промышленность, армию и флот. По заданию императора учёные и сановники занимались картографией, поисками и описанием месторождений полезных ископаемых, изучали водные богатства империи. Власть была инициатором открытия учебных заведений, Академии наук, музеев и библиотек. Появились новые для России учреждения социальной помощи: инвалидные дома, госпитали для «зазорных младенцев» (незаконнорождённых и подкидышей), военные госпитали, приюты для русских солдат, вернувшихся из плена, и для «немцев» (как тогда называли помимо самих немцев ещё и шведов, голландцев и некоторых других европейцев. В России была проведена реформа государственного аппарата – вместо Боярской думы учреждался Сенат, в состав которого входили девять сановников, ближайших Петру I. Сенат являлся законодательным органом, контролировал финансы страны и деятельность администрации. Во главе Сената стоял генерал-прокурор. Реформа государственного управления затронула и систему приказов они заменялись коллегиями, число которых достигало 12. Каждая коллегия ведала определенной отраслью управления: внешними сношениями управляла Коллегия иностранных дел, флотом Адмиралтейская, сбором доходов – Камер-коллегия, дворянским землевладением – Вотчинная и т.д. Городами ведал Главный магистрат. В этот период продолжалась борьба между верховной и светской властью и церковью. В 1721 г. была учреждена Духовная коллегия, или Синод, что свидетельствовало о полном подчинении церкви государству. В России упразднялась должность патриарха, наблюдение за церковью поручалось обер-прокурору Синода. Была реорганизована система местного управления, страна была разделена в 1708 г. на восемь губерний (Московскую, Петербургскую, Киевскую, Архангельскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую) во главе с губернаторами, в ведении которых находились войска. Поскольку территории губерний были огромны, их подразделили на 50 провинций. В свою очередь провинции делились на уезды. Эти меры свидетельствовали о создании в России единой административно-бюрократической системы управления – непременного атрибута абсолютистского государства. Реформы Петра I затронули армию и флот. В стране с 1705 г. введена рекрутская повинность, устанавливалась норма выставления солдата на пожизненную службу – с 20 крестьянских дворов один рекрут. Таким образом, армия создавалась с единым принципом комплектования, с единообразным вооружением и обмундированием. Вводились новые военные уставы. Были организованы офицерские училища. В армию поставлялись артиллерийские орудия, построено много кораблей. Так, к 1725 г. Балтийский флот имел более 30 линейных кораблей, 16 фрегатов и более 400 других судов. При Петре I русская армия и флот стали одними из сильнейших в Европе. Важным итогом и законодательным закреплением всей реформаторской деятельности Петра явился Табель о рангах (1722), представлявший собой закон о порядке государственной службы. Принятие этого закона означало разрыв с предшествующей патриархальной традицией управления, воплощенной в местничестве. Установив порядок чинопроизводства в военной и гражданской службе не по знатности, а по личным способностям и заслугам Табель о рангах способствовал консолидации дворянства и расширению его состава за счет преданных царю лиц из разных слоев населения. После петровских преобразований Россия вышла той Российской империей, которая, с некоторыми модификациями, просуществовала почти 200 лет. | |||||||||||||||||||||||||
| 2. Губернская реформа 1775 г. в царствование Екатерины II. 7 (18) ноября 1775 года был издан указ императрицы Екатерины II «Учреждения для управления губерний», в соответствии с которым в 1775—1785 гг. была проведена коренная реформа административно-территориального деления Российской империи. Реформа привела к разукрупнению губерний, их число было удвоено, через двадцать лет после ее начала число губерний достигло пятидесяти. Надо сказать, что при Екатерине губернии обычно назывались «наместничествами». Необходимость реформы была связана с необходимостью укрепить местную власть, создать четкую систему. Крестьянская война под предводительство Пугачева также показала необходимость укрепления власти на местах. Дворяне жаловались на слабость местных властей. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков. Основной целью деления было решение налоговых и полицейских дел. В основу деления был положен чисто количественный критерий — численность населения. На территории губернии проживало около трехсот-четырехсот тысяч душ, на территории уезда — около двадцати-тридцати тысяч душ. Старые территориальные органы ликвидировались. Упразднялись провинции, как территориальные единицы. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором. Он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, образования ведал приказ общественного призрения. Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации находился земский исправник (капитан-исправник), избираемый уездным дворянством, и коллегиальный орган управления — нижний земский суд (в котором кроме исправника действовали два заседателя). Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений. В городах была учреждена должность городничего. Руководство несколькими губерниями передавалось генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандующим на территории генерал-губернаторства, если там в данный момент отсутствовал монарх, мог вводить чрезвычайное положение, непосредственно обращаться с докладом к царю. Таким образом, губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и разукрупнила территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью при Екатерине II были проведены и другие реформы: создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система. Из негативных моментов можно отметить отсутствие экономического значения, рост бюрократического аппарата и сильный рост расходов на него. В целом расходы на содержание бюрократического аппарата за годы правления Екатерины II выросли в 5,6 раз (с 6,5 млн. руб. в 1762 г. до 36,5 млн. руб. в 1796 г.) — намного больше, чем, например, расходы на армию (в 2,6 раза). Это было больше, чем в любое другое царствование в течение XVIII—XIX столетий. Поэтому в дальнейшем систему губернского управления постоянно совершенствовалась. | |||||||||||||||||||||||||
| 3.Земская реформа1864 г. и городская реформа 1870 г. в царствование Александра II. | |||||||||||||||||||||||||