Казаков Сергей Олегович. Основные формы социального партнерства. Основные формы социального партнерства в России и Германии сравнительноправовой анализ
 Скачать 344.71 Kb.
|
|
§ 2. Взаимные консультации по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и совершенствования трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права Взаимные консультации по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и совершенствования трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (далее – взаимные консультации) – наименее развитая из основных форм социального партнерства, указанных в статье 27 ТК РФ. Обратимся к международно-правовому регулированию взаимных консультаций. Взаимным консультациям посвящены Конвенция № 144 Международной организации труда «О трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм199 и Рекомендация № 152 Международной организации труда «О процедуре трехсторонних консультаций для содействия применению международных трудовых норм и 198 Там же. С. 146. 199 Конвенция № 144 Международной организации труда «О трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм» Ст. 5 (Заключена в г. Женеве 21.06.1976) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II.- Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1795 - 1798. 131 национальным мероприятиям, касающимся деятельности Международной организации труда»200. В Декларации МОТ о социальной справедливости в целях справедливой глобализации, принятой Международной конференцией труда на 97-й сессии 10 июня 2008 года, Конвенция № 144 выделена как одна из важнейших с точки зрения принципов управления. В ноябре 2009 года Административный совет Международного бюро труда отнес её к числу приоритетных и принял шестилетний план действий, направленный на достижение широкой ратификации и эффективного применения на национальном уровне Конвенции № 144201. Ратификация данной Конвенции Россией стала важным этапом для развития взаимных консультаций как полноценной формы социального партнерства 202. Конвенция МОТ № 144 предусматривает, что ратифицировавшие её государства должны обеспечить эффективные консультации между представителями правительства, работодателей и работников по вопросам, которые относятся к деятельности МОТ, при этом каждой стране предоставляется возможность самостоятельно определять характер и форму проведения трехсторонних консультаций с условием, что эти процедуры должны быть установлены путем консультаций государства с представительными организациями. Согласно статье 3 данной Конвенции «представители работодателей и работников для целей осуществления процедур, предусмотренных настоящей Конвенцией, свободно выбираются своими представительными организациями, где такие организации существуют»203. Конвенция предполагает представительство работодателей и работников в органах, в которых проводятся консультации на равной основе. Понятие «равной основы» может трактоваться двояко: как равноправие представителей работников и представителей работодателей или как формирование органов, осуществляющих консультации на паритетной основе. Международное Бюро Труда разъяснило, что имеется в виду не равное количество 200 Рекомендация № 152 Международной организации труда «О процедуре трехсторонних консультаций для содействия применению международных трудовых норм и национальным мероприятиям, касающимся деятельности Международной организации труда» (Принята в г. Женеве 21.06.1976 на 61-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II.- Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1799 - 1801. 201 Содействие трехсторонним консультациям: ратификация и применение Конвенции № 144. Международное Бюро Труда. Департамент трудовых отношений (Dialogue), Департамент международных трудовых норм (Normes). Женева. 2012 г. URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---dialogue/documents/genericdocument/wcms_182760.pdf. 202 Федеральный закон от 4 октября 2014 г. № 281-ФЗ «О ратификации Конвенции о трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм (Конвенции № 144)» // Российская газета, № 6501. 203 Содействие трехсторонним консультациям: ратификация и применение Конвенции № 144. 132 представителей от работников и представителей работодателей, а равный учет позиций представителей сторон204. Порядок принятия решений в ходе трехсторонних консультаций отличается от порядка разработки проекта коллективных договоров и соглашений, так как окончательное решение при взаимных консультациях принимают органы государственной власти, Конвенция не предполагает обязательного достижения консенсуса государства с представителями работников и работодателей. Но это не умаляет значение взаимных консультаций, так как их проведение позволяет согласовывать социально-экономическую политику государства с интересами сторон социального партнерства. В статье 5 Конвенции МОТ № 144 указаны пять видов вопросов, которые являются предметами трехсторонних консультаций205, проводить которые следует не реже одного раза в год. Рекомендация МОТ № 152 расширяет предмет трехсторонних консультаций, включая в него ещё три группы вопросов206. Рекомендация МОТ № 152 «О процедуре трехсторонних консультаций для содействия применению международных трудовых норм и национальным мероприятиям, касающимся деятельности Международной организации труда» уточняет субъектный состав участников трехсторонних консультаций. В § 1 указывается, что термин «представительные организации» означает наиболее представительные организации работодателей и работников, пользующиеся правом на свободу объединения. Это означает, что государству следует проводить трехсторонние консультации с наиболее крыпными и влиятельными профсоюзами (объединениями профсоюзов) и объединениями работодателей. В Рекомендации МОТ № 152 государствам-членам МОТ предлагается самостоятельно разработать процедуры проведения трехсторонних консультаций, но в то же время указываются варианты осуществления взаимодействия государственных органов с представителями сторон социального партнерства. Первый вариант – создание специального комитета, в компетенцию которого будет входить рассмотрение вопросов, которые относятся 204 Там же. С. 6. 205 Конвенция № 144 Международной организации труда «О трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм» Ст. 5 (Заключена в г. Женеве 21.06.1976) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II.- Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1795 - 1798. 206 Рекомендация № 152 Международной организации труда «О процедуре трехсторонних консультаций для содействия применению международных трудовых норм и национальным мероприятиям, касающимся деятельности Международной организации труда» (Принята в г. Женеве 21.06.1976 на 61-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II.- Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1799 - 1801. 133 к деятельности МОТ, и выработка государственной политики по взаимодействию с Международной организацией труда. Второй вариант – наделение государственного органа, обладающего общей компетенцией в социально-экономической сфере, или государственного органа по труду полномочиями проводить трехсторонние консультации с профсоюзами и объединениями работодателей. Третий вариант заключается в распределении полномочий по осуществлению трехсторонних консультаций с объединениями работодателей и объединениями работников между двумя или несколькими государственными органами. И, наконец, последний из предложенных вариантов – осуществление переписки государственного органа с представителями сторон социального партнерства. Отметим, что этот вариант является наименее эффективным, поэтому такую процедуру трехсторонних консультаций следует проводить лишь при согласии на это всех сторон и в том случае, если осуществление трехсторонних консультаций в рамках иных процедур по каким-либо причинам затруднительно. В связи с тем, что Россия ратифицировала Конвенцию МОТ № 144 значительно позже, чем Германия, российское трудовое законодательство в отличие от немецкого ещё не приведено в соответствие с её положениями. Рекомендация МОТ № 152, предусматривающая еще более высокий уровень развития трехсторонних консультаций, тем более, не применяется. На национальном уровне в России отсутствует целостная система регулирования взаимных консультаций, поэтому многие теоретические и практические проблемы остаются нерешёнными. Прежде всего, необходимо определить, на каких уровнях социального партнерства осуществляются взаимные консультации по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Если исходить из широкого подхода к пониманию данной формы социального партнерства, то все формы участия работников в управлении организацией, указанные в ст. 53 ТК РФ, за исключением получения от работодателя информации по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы работников, и участия в разработке и принятии коллективных договоров, можно рассматривать как виды взаимных консультаций. Однако закрепление данного подхода в российском трудовом законодательстве де-факто означало бы отказ от признания участия работников в управлении организацией самостоятельной формой социального партнерства. С другой стороны, как отмечалось в предыдущей главе данного диссертационного исследования, в Германии, так же как и в России, все виды консультаций на локальном 134 уровне социального партнерства рассматриваются в качестве форм участия работников в управлении организацией, при этом консультации на иных уровнях относятся к самостоятельной форме социального партнерства. Представляется, что при совершенствовании российского правового регулирования взаимных консультаций следует исходить из данного подхода. Далее необходимо отграничить взаимные консультации от коллективных переговоров. В соответствии с Руководством МОТ по эффективному управлению национальным трехсторонним диалогом консультации могут приводить к взаимопониманию сторон и разработке ими деклараций, совместных заявлений, заключений или отчетов, но не предполагают подписания каких-либо соглашений, а целью трехсторонних переговоров является заключение соглашений, что требует принятия компромиссных решений207. Представляется, что этот критерий разграничения указанных форм социального партнерства целесообразно применять и к российской системе социального партнерства. Отдельные виды взаимных консультаций предусмотрены федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Согласно статье 4 Федерального закона от 01.05.1999 № 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» к полномочиям Российской трехсторонней комиссии (РТК) относится проведение с федеральными органами государственной власти консультаций по вопросам, которые связанны с разработкой и реализацией социально- экономической политики. РТК также осуществляет консультации по разработке проектов федеральных законов и иных нормативно-правовых актов федерального уровня, регулирующих социально-трудовые отношения. К взаимным консультациям можно также отнести участие РТК в подготовке проектов федеральных законов по согласованию с Правительством РФ и участие в предварительном рассмотрении законопроектов по согласованию с комитетами и комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации взаимные консультации проводятся региональными комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений, полномочия которых определяются законами субъектов РФ о социальном партнерстве и законами субъектов РФ о трехсторонних комиссиях. Так, в статье 4 Закона Московской области от 3 декабря 1999 г. № 82/99-ОЗ «О Московской областной трехсторонней комиссии по 207 Национальный трехсторонний социальный диалог. Руководство МОТ по эффективному управлению / Группа технической поддержки по вопросам достойного труда и Бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии. – Москва: МОТ, 2014. С. 40 – 44. 135 регулированию социально-трудовых отношений» к основным задачам этой трехсторонней комиссии отнесены следующие полномочия, которые можно рассматривать как виды (формы) взаимных консультаций: 1) «рассмотрение проектов законодательных актов, нормативных правовых и иных актов органов исполнительной власти Московской области в сфере труда и проведение консультаций и согласование интересов сторон при разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Московской области в сфере социально-трудовых отношений, государственных программ Московской области в сфере труда, занятости населения, миграции рабочей силы, социального обеспечения; 2) согласование позиций сторон по основным направлениям социальной политики; 3) организация взаимодействия с Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений, межрегиональными и региональными трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений, областными отраслевыми (межотраслевыми), территориальными, отраслевыми (межотраслевыми) территориальными комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений».208 Среди задач Трехсторонней комиссии Санкт-Петербурга по регулированию социально-трудовых отношений, перечисленных в статье 10 Закона Санкт-Петербурга «О социальном партнерстве в сфере труда в Санкт-Петербурге», также можно выделить задачи, которые относятся к сфере взаимных консультаций: 1) «проведение консультаций по вопросам, связанным с присоединением к трехстороннему соглашению Санкт-Петербурга, региональному соглашению о минимальной заработной плате в Санкт-Петербурге, отраслевым (межотраслевым) соглашениям; 2) проведение консультаций по вопросам, связанным с разработкой проектов законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов и иных актов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга в сфере труда; 208 Решение Московской областной Думы от 17 ноября 1999 г. № 28/74. 136 3) взаимодействие с Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений, органами социального партнерства субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с развитием социального партнерства и регулированием социально-трудовых отношений»209. Для реализации второй из указанных задач Трехсторонняя комиссия Санкт-Петербурга по регулированию социально-трудовых отношений проводит консультации с органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга по вопросам, которые связанны с разработкой и реализацией социально-экономической политики Санкт-Петербурга. Взаимные консультации проводятся трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений и на территориальном уровне социального партнерства. К примеру, в соответствии со статьей 5 Положения о районной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений Солнечногорского муниципального района Московской области к основным полномочиям этой комиссии относятся: проведение с органами местного самоуправления консультаций по вопросам, связанным с разработкой и реализацией программ социально-экономического развития на территории муниципального образования, и участие в заседаниях администрации муниципального образования при рассмотрении вопросов в сфере социально-трудовых отношений210. Вопросы, которые могут стать предметом взаимных консультаций по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, определяются не только нормативно-правовыми актами, но и соглашениями, заключаемыми на различных уровнях социального партнерства. К примеру, согласно пункту 7.1.9. стороны Отраслевого тарифного соглашения в электроэнергетике Российской Федерации на 2013 – 2015 годы (Общественное объединение - "Всероссийский Электропрофсоюз" и Общероссийское отраслевое объединение работодателей электроэнергетики) принимают участие в разработке и адаптации нормативных правовых актов в области регулирования социально-трудовых отношений в электроэнергетике, в т.ч. участвуют в разработке профессиональных стандартов211. В некоторых отраслевых соглашениях предусмотрена 209 Областной закон Ленинградской области от 22.09.1998 № 34-оз «О социальном партнерстве в Ленинградской области» // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области, вып. 6, 04.02.1999. Ст. 10. 210 Решение Совета депутатов Солнечногорского муниципального района МО от 28.04.2006 № 239/27. 211 Отраслевое тарифное соглашение в электроэнергетике Российской Федерации на 2013 - 2015 годы (утв. Общероссийским отраслевым объединением работодателей электроэнергетики, Общественным объединением 137 обязанность сторон проводить взаимные консультации в случае невыполнения или нарушения положений соглашений212. Таким образом, взаимные консультации проводятся на федеральном, региональном и территориальном уровнях социального партнерства трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений. В трудовом праве Германии взаимные консультации проводятся в различных формах, но наибольшее значение имеют три из них. Первая разновидность взаимных консультаций – трехсторонние консультации для содействия применению международных трудовых норм и национальным мероприятиям, касающимся деятельности МОТ. Проведение этих консультаций обусловлено ратификацией ФРГ Конвенции МОТ № 144 и применением Рекомендации МОТ № 152. Развитие второй формы взаимных консультаций в Германии связано с тем, что со второй половины 90-ых годов XX века в этой стране наблюдается тенденция постепенного усиления роли государства в социальном партнерстве. В 1996 году Председатель Правительства ФРГ Гельмут Коль, объединения немецких работодателей и профсоюзы создали Союз для защиты труда и гарантий. Основной задачей этой организации является обеспечение достижения компромисса между сторонами социального партнерства на федеральном и отраслевом уровнях при поддержке государства. Союз для защиты труда и гарантий принимает рекомендации, соглашения и резолюции, которые носят исключительно рекомендательный характер и не могут содержать обязательных для исполнения норм, но при этом не стоит недооценивать их значение. Акты Союза для защиты труда и гарантий учитываются Правительством ФРГ при разработке законопроектов, которые вносятся на рассмотрение Бундестага, а стороны социального партнерства основываются на положениях соглашений, резолюций и рекомендаций Союза при проведении коллективных переговоров по заключению тарифных договоров. Федеральное объединение немецких союзов работодателей (BDA), являющееся крупнейшим объединением работодателей Германии, на основании § 47 Совместного "Всероссийский Электропрофсоюз" 18.03.2013) (ред. от 28.02.2014) // Солидарность, № 16, 24.04 - 08.05.2013 (начало); Солидарность, № 17, 08 - 15.05.2013 (окончание). 212 Отраслевое соглашение по организациям нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства объектов нефтегазового комплекса Российской Федерации на 2014 - 2016 годы (утв. Профсоюзом работников нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства РФ, Наблюдательным советом Общероссийского объединения работодателей нефтяной и газовой промышленности 13.12.2013) // Солидарность, № 8, 26.02 - 05.03.2014. Пункт 14.4. 138 Регламента федеральных министерств (Gemeinsame Geschäftsordnungder Bundesministerien (GGO)213 и Регламента деятельности Бундестага (Deutscher Bundestag (GO-BT, GOBT, BTGO, GeschOBT))214 участвует в консультациях, в ходе которых обсуждаются и дорабатываются вносимые в Бундестаг законопроекты. В этих консультациях участвуют также представители профсоюзов. Правительство направляет запросы объединениям работодателей и профсоюзам по вопросам разрабатываемых законопроектов. Трехсторонние консультации по законопроектам проводятся также в рамках деятельности профильных комитетов Бундестага215. Итак, взаимные консультации – наименее развитая из основных форм социального партнерства как в России, так и в Германии. Российское правое регулирование взаимных консультаций нуждается в совершенствовании. Прежде всего, необходимо внести изменения в Трудовой кодекс РФ, предусматривающие включение в него самостоятельной главы 7.1, посвященной взаимным консультациям по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и совершенствования трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Было бы желательно, чтобы эта глава включала, как минимум, две статьи: 51.1. и 51.2. В статье 51.1. ТК РФ следует закрепить, что взаимные консультации проводятся Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений, региональными и территориальными трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений. Статью 51.2. целесообразно сформулировать следующим образом: «Взаимные консультации по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и совершенствования трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляются в следующих формах: 1) проведение Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений трехсторонних консультаций для содействия применению 213 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO), 30. August 2000 (GMBl. S. 526 (Nr. 28)), Inkrafttreten derletztenÄnderung 1. September 2011. 214 Geschaeftsordnung des Deutschen Bunderestages ((GO-BT, GOBT, BTGO, GeschOBT) 28 Januar 1952 (BGBI. II S.389), letzte Neufassungvom 2 Juli 1980 (BGBI. I S. 1237)). 215 Рожко Г.Б. Правовой статус объединений работодателей в сфере социального партнерства по законодательству России и зарубежных стран (сравнительно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.05 / Рожко Галина Борисовна. – М., 2014. С. 77. 139 международных трудовых норм; 2) проведение трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений консультаций по вопросам, связанным с разработкой проектов федеральных законов и иных федеральных нормативно-правовых актов, законов субъектов РФ и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения; 3) проведение трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений консультаций по вопросам обеспечения гарантий трудовых прав работников. 4) согласование позиций сторон по основным направлениям социальной политики; 5) взаимодействие трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений разных уровней социального партнерства между собой». 140 |