Казаков Сергей Олегович. Основные формы социального партнерства. Основные формы социального партнерства в России и Германии сравнительноправовой анализ
 Скачать 344.71 Kb.
|
|
§ 2. Классификация основных форм социального партнерства России и Германии Международная организация труда выделяет три основные формы социального диалога – обмен информацией, коллективные переговоры и консультации, однако допускает применение в национальных правовых системах собственных подходов к классификации форм социального подхода45. В статье 27 Трудового кодекса РФ указаны 4 формы социального партнерства. Получение работниками от работодателя информации в российском федеральном законодательстве в отличие от подхода МОТ рассматривается как форма участия работников в управлении организацией, а обмен информацией на всех уровнях социального партнерства в рамках процедуры коллективных переговоров рассматривается как элемент данной формы социального партнерства. Эта классификация форм социального партнерства является основной, она закреплена не только в ТК РФ, но и во многих законах субъектов РФ о социальном партнерстве. Однако в науке трудового права были разработаны и иные классификации. С.Ю. Чуча разделяет формы социального партнерства на 2 группы – регулятивные и охранительные. По его мнению, формы социального партнерства образуют единый механизм социального партнерства, поэтому участие представителей работников и работодателей в разрешении трудовых споров образует охранительную часть социального партнерства, а 3 остальные формы, указанные в статье 27 ТК РФ – регулятивную46. Указанная классификация является одной из наиболее удачных, её также используют М.В. Лушникова и А.М. Лушников. 45 Национальный трехсторонний социальный диалог. Руководство МОТ по эффективному управлению / Группа технической поддержки по вопросам достойного труда и Бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии. – Москва: МОТ, 2014. С. 40 -44. 46 Чуча С.Ю. Становление и перспективы социального партнерства в Российской Федерации. – М. «Вердикт-1М», 2001. С. 47. 29 С.Ю. Головина предложила свою оригинальную классификацию форм социального партнерства, но в связи с тем, что формой она называет социальное партнерство в целом, вместо термина «формы социального партнерства» (в том смысле, в каком мы используем их применительно к действующему законодательству о социальном партнерстве) она использовала другое понятие – «элементы социального партнерства». Она указывает следующие элементы механизма социального партнерства (формы социального партнерства): 1) согласование между партнерами на высшем уровне распределения доходов и социально-экономической политики в целом; 2) переговорный характер процесса урегулирования возникающих между сторонами противоречий и разногласий; 3) участие наемных работников в управлении предприятиями; 4) снижение уровня и смягчение остроты социальных конфликтов посредством формальных методов примирения сторон47. Второй элемент по своему содержанию близок к такой форме социального партнерства как коллективные переговоры, третий и четвертый элементы также имеют аналоги в статье 27 ТК РФ, но первый из указанных элементов не получил легального закрепления в трудовом законодательстве. В рамках первого элемента С.Ю. Головина фактически объединила две различные формы социального партнерства – участие в распределении доходов и согласование между партнерами социально-экономической политики, при этом в качестве связующего звена для этих форм выступил уровень социального партнерства. Проблема состоит в том, что решение вопроса об участии работников в распределении доходов на федеральном уровне практически невозможно, так как, во-первых, такая форма социального партнерства возможна лишь в некоторых отраслях экономики, а во-вторых, даже в социальных государствах с развитой системой социального партнерства участие работников в прибыли как форма социального партнерства осуществляется только на локальном уровне, а конкретные способы этого участия зависят от экономических возможностей организации. Попытка введения обязательного участия в прибыли работников на федеральном уровне могло бы негативно сказаться на экономическом состоянии многих организаций и целых отраслей экономики. Что касается второй части первого элемента, а именно согласования между партнерами социально-экономической политики, то в современной российской системе социального 47 Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права: дис. ... д-ра. юрид. наук: 12.00.05 /Головина Светлана Юрьевна, – Екатеринбург, 1998. С. 249 – 250. 30 партнерства она реализуется на федеральном уровне в двух формах – проведение коллективных переговоров по заключению генеральных и федеральных отраслевых соглашений, а также в форме взаимных консультаций по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. В статье 11 Модельного закона о социальном партнерстве СНГ указаны 9 форм социального партнерства: 1) коллективные переговоры; 2) заключение коллективных договоров, соглашений, принятия иных актов; 3) взаимные консультации по вопросам проведения социально-экономической политики, политики в области трудовых отношений; 4) участие представителей работников в управлении организацией; 5) участие представителей сторон социального партнерства в подготовке и проведении мероприятий по обеспечению охраны труда и осуществлению контроля за соблюдением национального законодательства о труде; 6) участие представителей работодателей и работников в управлении государственным социальным страхованием; 7) проведение мониторинга по важнейшим направлениям социально-экономической политики; 8) участие представителей сторон в правотворчестве; 9) участие представителей сторон в досудебном разрешении трудовых споров48. Первым отличием данной классификации от той, что закреплена в ТК РФ, является разграничение коллективных переговоров и заключение коллективных договоров, соглашений как различных форм социального партнерства. Эта позиция представляется спорной, так как коллективные переговоры и заключение договоров и соглашений – две стадии единого процесса, неразрывно связанные друг с другом. Второе отличие – наличие форм социального партнерства, которые не упоминаются в статье 27 ТК РФ. Однако это не означает, что данные формы социального партнерства в России отсутствуют. К примеру, в Модельном законе СНГ предусмотрена такая форма социального партнерства как участие представителей сторон социального партнерства в подготовке и проведении мероприятий по обеспечению охраны труда и осуществлению контроля за соблюдением национального законодательства о труде. Согласно статье 218 ТК 48 Модельный закон о социальном партнерстве СНГ (Принят в г. Санкт-Петербурге 16.11.2006 Постановлением 27-14 на 27-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ). Ст. 11. 31 РФ комитеты и комиссии по охране труда состоят из представителей работодателя и представителей выборного органа первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников. При этом важно, что представительство работников и работодателей в комитетах и комиссиях по охране труда должно осуществляться на паритетной основе. Таким образом, эта форма социального партнерства в России существует, поэтому её следовало бы закрепить в статье 27 ТК РФ. Вторая часть пятой формы социального партнерства, указанной в статье 11 Модельного закона о социальном партнерстве СНГ, – контроль за соблюдением национального законодательства о труде. Статьёй 370 Трудового кодекса РФ предусмотрено право профессиональных союзов осуществлять контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и за выполнением условий коллективных договоров и соглашений, но в российской науке трудового права контрольно-надзорную функцию профсоюзов традиционно не принято рассматривать как форму социального партнерства. Включение проведения мониторинга по важнейшим направлениям социально-экономической политики в перечень форм социального партнерства не вполне оправданно, так как стороны могут самостоятельно осуществлять этот мониторинг без взаимодействия друг с другом, но даже наличие взаимодействия в этой сфере в лучшем случае может расцениваться как одна из предпосылок осуществления социального партнерства, но не как самостоятельная форма социального партнерства. Шестая форма социального партнерства, закрепленная в статье 11 Модельного закона о социальном партнерстве СНГ, – участие представителей работодателей и работников в управлении государственным социальным страхованием. В ТК РФ эта форма социального партнерства не указана, хотя российское законодательство содержит ряд норм, относящихся к этой форме социального партнерства. Так, ещё в Указе Президента РФ от 07.08.1992 № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» предусматривалось, что управление Фондом социального страхования Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации при участии общероссийских объединений профсоюзов49. Состав Правления Фонда социального страхования был уточнен в Постановлении Правительства РФ от 12 февраля 1994 № 101 «О Фонде социального страхования Российской 49 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 10.08.1992, № 6. 32 Федерации», в пункте 22 этого Постановления предусматривалось, что в него входят 35 человек, из которых 8 представляют общероссийские объединения профсоюзов и еще 8 представляют общероссийские объединения работодателей. Таким образом, если до вступления в силу этого Постановления Правительства РФ, существовал перекос в сторону объединений профсоюзов, то после его издания удалось добиться баланса между сторонами социального партнерства, что в большей степени соответствует принципам социального партнерства. Стороны социального партнерства участвуют в управлении и иными внебюджетными социальными фондами. Например, в состав правления Федерального фонда обязательного медицинского страхования могут входить представители общероссийских объединений работодателей, общероссийских объединений профсоюзов и иных общественных объединений. При этом прямо указывается, что при наличии представителей общероссийских объединений работодателей и общероссийских объединений профсоюзов они должны быть представлены на паритетных началах50. В пункте 6 статьи 13 Федерального закона от 16 июля 1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» предусмотрено право профсоюзов и их социальных партнеров на паритетное представительство в органах управления фондов конкретных видов обязательного социального страхования. Право профсоюзов на участие в управлении государственными фондами социального страхования предусмотрено также пунктом 3 ст. 15 ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 № 10-ФЗ. На локальном уровне работники также вправе осуществлять контроль за правильным начислением и своевременной выплатой пособий по социальному страхованию. Для этой цели в соответствии с пунктом 11 Постановления Правительства РФ от 12 февраля 1994 № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» в организациях создаются комиссии по социальному страхованию, состоящие из представителей администрации и профсоюзов (трудового коллектива), или избираются уполномоченные по социальному страхованию. Одним из главных достоинств перечня форм социального партнерства, указанного в Модельном законе о социальном партнерстве СНГ, является то, что в нем указано право сторон применять иные формы социального взаимодействия, т.е. этот перечень остается 50 Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 N 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования». Пункт 19. 33 открытым. Было бы целесообразно закрепить аналогичную норму в Трудовом кодексе РФ, чтобы расширить сферу использования социального партнерства и стимулировать субъекты РФ к разработке собственных форм социального партнерства, не предусмотренных непосредственно в ТК РФ, так как в последние годы наблюдается тенденция к унификации форм социального партнерства. В одних законах субъектов РФ дублируются формы социального партнерства, указанные в статье 27 Трудового кодекса РФ, а в других – перечень форм вообще отсутствует. До вступления в силу ТК РФ субъекты РФ использовали различные подходы к выделению форм социального партнерства. Нередко законы субъектов РФ предусматривали формы социального партнерства, отсутствующие в федеральном трудовом законодательстве. Так, например, Закон Ленинградской области «О социальном партнерстве в Ленинградской области», который был принят в период действия КЗоТ РФ 1971 г. и сохранил силу до настоящего времени, предусматривает следующие формы социального партнерства: 1) коллективные переговоры по заключению коллективных договоров и соглашений; 2) консультации; 3) совместная работа субъектов; 4) контроль за выполнением договоренностей; 5) урегулирование коллективных трудовых споров; 6) участие работников в органах управления организаций; 7) другие формы51. Как и в Модельном законе о социальном партнерстве СНГ, в Законе Ленинградской области от 22.09.1998 № 34-оз контроль за выполнением договоренностей рассматривается как самостоятельная форма социального партнерства. В качестве одной из форм социального партнерства указана совместная работа субъектов, но, к сожалению, определение и содержание этой формы в законе отсутствуют, поэтому выделение этой формы нецелесообразно. Перечень форм социального партнерства, представленный в Законе Ленинградской области от 22.09.1998 № 34-оз, является открытым. Наряду с рассмотренными существуют и иные формы, не указанные в статье 27 ТК РФ. В качестве самостоятельной формы социального партнерства следует рассматривать участие работодателей и их объединений, профессиональных союзов и иных представительных органов работников в содействии занятости населения. 51 Закон Ленинградской области от 22.09.1998 № 34-оз «О социальном партнерстве в Ленинградской области». 34 В соответствии со статьей 21 Закона РФ от 19 апреля 1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» профессиональные союзы и иные представительные органы работников имеют право принимать участие в разработке государственной политики в области содействия занятости населения, а также содействовать обеспечению социальных гарантий работников в вопросах организации занятости, приема на работу (службу), увольнения, предоставления льгот и компенсаций. Субъекты социального партнерства участвуют в деятельности координационных комитетов содействия занятости, которые де-факто являются органами социального партнерства, формируемыми на основе принципа трипартизма из представителей объединений профессиональных союзов, иных представительных органов работников, работодателей, органов службы занятости и других заинтересованных государственных органов, общественных объединений, представляющих интересы граждан. Основной функцией этих органов является выработка согласованных решений по определению и осуществлению политики занятости населения. При анализе этой статьи возникает вопрос, почему не указана возможность создания координационных комитетов содействия занятости населения на региональном уровне, а предусмотрено право их создания лишь на федеральном и территориальном уровнях (в терминологии российского трудового законодательства территориальный уровень социального партнерства – это уровень муниципального образования)? Для устранения этого дефекта юридической техники в эту статью следует добавить слово «региональном» после слова «федеральном». Отметим, что деятельность комитетов содействия занятости населения на уровне субъекта РФ стала бы более продуктивной, чем деятельность территориальных комитетов. С учетом того, что статья 27 Трудового кодекса РФ содержит лишь некоторые из форм социального партнерства, существующие в Российской Федерации, следует внести изменения в эту статью и изложить её в следующей редакции: «Социальное партнерство осуществляется в формах: коллективных переговоров по подготовке проектов коллективных договоров, соглашений и заключению коллективных договоров, соглашений; взаимных консультаций (переговоров) по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав 35 работников и совершенствования трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; участия работников, их представителей в управлении организацией; участия представителей работников и работодателей в разрешении трудовых споров; участия работодателей и их объединений, профессиональных союзов и иных представительных органов работников в содействии занятости населения; участия представителей работников и представителей работодателей в управлении государственными внебюджетными фондами; совместных действий работодателя, представителей работодателя, работников и представителей работников по обеспечению требований охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Социальное партнерство может осуществляться и в иных формах». Перейдём к рассмотрению основных форм социального партнерства ФРГ. На основе анализа законодательства ФРГ можно выделить 5 основных форм социального партнерства Германии: 1) коллективные переговоры по заключению тарифных договоров и производственных соглашений; 2) участие работников и их представителей в управлении предприятием; 3) участие работников и их представителей в управлении юридическим лицом; 4) участие представителей работников и работодателей в разрешении трудовых споров; 5) взаимные консультации по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и совершенствования трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Структура трудового права ФРГ такова, что коллективные переговоры по заключению тарифных договоров и коллективные переговоры по заключению производственных соглашений регулируются разными законами и их процедуры различаются. Процедура проведения коллективных переговоров по заключению тарифных договоров регулируется Законом о тарифных договорах 1949 г. (Tarifvertragsgesetz)52, а процедура проведения 52 Tarifvertragsgesetz 09.04.1949. Tarifvertragsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. August 1969 (BGBl. I S. 1323), das durch Artikel 5 des Gesetzes vom 11. August 2014 (BGBl. I S. 1348) geändert worden ist. // URL: http://www.gesetze-im-internet.de/tvg/BJNR700550949.html. 36 коллективных переговоров по заключению производственных соглашений – Законом об уставе предприятия 1972 г53. В связи с этим представляется закономерно, что в немецкой юридической литературе право тарифных договоров (Tarifvertragsrecht) выделяется в качестве самостоятельной формы социального партнерства или даже отдельного правового института подотрасли коллективного трудового права, а правовое регулирование производственных соглашений (Betriebsvereinbarung) рассматривается как составная часть участия работников в управлении. Данной позиции придерживаются У. Тэшке-Бэрле54, В. Дэублер55, Р. Крамер, Франк Петр56 и др. Х. Кюстерс, напротив, рассматривает коллективные переговоры по заключению тарифных договоров и производственных соглашений как единую форму социального партнерства 57. К сожалению, немецкие исследователи редко приводят аргументацию своих позиций к структурированию форм и институтов социального партнерства (коллективного трудового права), но логика обоих подходов понятна. В обосновании первой позиции можно привести следующие критерии разграничения коллективных переговоров по заключению тарифных договоров и коллективных переговоров по заключению производственных соглашений: 1) субъектный критерий (на коллективных переговорах по заключению тарифных договоров работников представляют профсоюзы и их объединения, а на коллективных переговорах по заключению производственных соглашений – производственные советы); 2) различные уровни социального партнерства (производственные соглашения заключаются на уровне предприятия, а тарифные договоры – на иных уровнях социального партнерства); 3) различные процедуры проведения коллективных переговоров. 53 Betriebsverfassungsgesetz. Ausfertigungsdatum: 15.01.1972. In der Fassung der Bekanntmachung vom 25. September 2001 (BGBl. I S. 2518), das zuletzt durch Artikel 3 Absatz 4 des Gesetzes vom 20. April 2013 (BGBl. I S. 868) geändert worden ist", § 2 // Ein Service des Bundesministeriums der Justiz in Zusammenarbeit mit der juris GmbH // URL: https://www.juris.de/jportal/portal/page/homerl.psml?cmsuri=%2Fjuris%2Fde%2Fkostenfreieinhalte%2Finfokostenfreieinhalte.jsp&fcstate=5&showdoccase=1&doc.part=X&doc.id=BJNR000130972#BJNR000130972. 54 Ute Teschke-Bährle. Arbeitsrecht. Schnell erfasst. Springer-Verlag Berlin Heider 2006. 55 Tarifvertagsrecht / Wolfgang Däubler. ß 3, grundlegend überlarb. Aufl. – Baden-Baden: Nomos Verl.- Ges., 1993. 56 Ralph Kramer, Frank K. Peter Arbeitsrecht. Grundkurs für Wirtschaftswissenschaftler / Gabler Verlag / Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, 2010 57 Horst Küsters. Social partnership: basic aspects of labour relations in Germany / Friedrich-Ebert-Stiftung / Globale Gewerkschaftspolitik. Bonn, 2007. S. 140. 37 Второй подход основывается на том, что приведенные различия не носят принципиального характера, а способы взаимодействия субъектов социального партнерства в ходе проведения коллективных переговоров по заключению тарифных договоров и коллективных переговоров по заключению производственных соглашений достаточно схожи. Система социального партнерства ФРГ сочетает элементы бипартизама и трипартизма, но, в отличие от российской, бипартизм в ней преобладает: это различие проявляется особенно заметно применительно к коллективным переговорам. В российской системе социального партнерства коллективные переговоры на уровнях выше локального нередко проводятся на трёхсторонней основе с участием представителей государственных органов или органов местного самоуправления. В Германии в соответствии с принципом тарифной автономии на всех уровнях социального партнерства коллективные переговоры проводятся представителями сторон социального партнерства без участия государственных органов (за исключением случаев, когда государственный орган выступает в качестве работодателя или его представителя). Основным законом, регулирующим участие работников в управлении предприятием, является Закон об уставе предприятия 1972 г. (Betriebsverfassungsgesetz)58. П. Пульте, который придерживается широкого подхода к пониманию сферы участия работников в управлении предприятием, разделяет права работников на участие в управлении предприятием на две группы: 1) права в сфере участия работников в управлении предприятием, предусмотренные Законом об уставе предприятия 1972 г.; 2) права в сфере участия работников в управлении предприятием, регулируемые иными законами59. К первой группе относятся право на участие в организации охраны труда и контроль производственного совета за осуществлением мероприятий по охране труда, право на участие в регулировании рабочего времени и времени отдыха на предприятии, участие в решении кадровых вопросов и т.д. 58 Betriebsverfassungsgesetz. Ausfertigungsdatum: 15.01.1972. In der Fassung der Bekanntmachung vom 25. September 2001 (BGBl. I S. 2518), das zuletzt durch Artikel 3 Absatz 4 des Gesetzes vom 20. April 2013 (BGBl. I S. 868) geändert worden ist", § 2 // Ein Service des Bundesministeriums der Justiz in Zusammenarbeit mit der juris GmbH // // URL: https://www.juris.de/jportal/portal/page/homerl.psml?cmsuri=%2Fjuris%2Fde%2Fkostenfreieinhalte%2Finfokostenfreieinhalte.jsp&fcstate=5&showdoccase=1&doc.part=X&doc.id=BJNR000130972#BJNR000130972. 59 Beteilungsrechte außerhalb der Betriebsverfassung / Pulte Peter. – Köln: Bund – Verl., 1997. 38 Ко второй группе относятся следующие формы участия работников в управлении предприятием: 1) участие работников в решении вопросов, связанных с заёмным трудом; 2) участие производственных советов в правовом регулировании отношений между работодателями и работниками, создающими изобретения для предприятия; 3) учёт мнения (Stellungnahme) производственного совета при решении вопросов, связанных с трудоустройством и стимулированием занятости; 4) выбор работниками системы социального страхования; 5) выбор работниками системы пенсионного страхования; 6) участие производственных советов в процедуре банкротства; 7) иные вопросы. Если исходить из узкого подхода понимания участия работников в управлении предприятием, то участие работников и их представителей в решении этих вопросов следует рассматривать как отдельные формы социального партнерства. Но широкий подход представляется предпочтительнее, так как, основываясь на понимании форм социального партнерства как способов взаимодействия субъектов социального партнерства, можно прийти к выводу, что способы участия работников в решении собственно управленческих вопросов и регулировании трудовых отношений те же, что и способы участия работников в решении вопросов, относящихся к сфере социального обеспечения. Высокая степень участия работников в управлении юридическим лицом – важнейшая черта социального партнерства Германии. При этом основной формой участия работников в управлении юридического лица является включение представителей работников в состав органов управления юридических лиц. В России такая форма социального партнерства как включение представителей работников в органы управления юридического лица не указана ни в статье 27 ТК РФ как самостоятельная форма социального партнерства, ни в статье 53 Трудового кодекса РФ как одна из основных форм участия работников в управлении организацией. Часть 3 статьи 16 Федерального закона от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусматривает, что «профсоюзы по уполномочию работников вправе иметь своих представителей в коллегиальных органах управления организацией». К числу основных форм социального партнерства Германии относится также участие представителей работников и работодателей в разрешении трудовых споров. Правовая 39 система Германии предусматривает наличие внесудебных, досудебных и судебных способов разрешения трудовых споров. Наряду с основными формами социального партнерства в Германии существуют и иные формы, в том числе: 1) совместное осуществление работодателем и производственным советом мероприятий по охране труда60; 2) содействие обеспечению занятости61; 3) помощь работнику при оформлении заявки на изобретение, участие в определении размера подобающего вознаграждения работнику-изобретателю62; 4) участие представителей работников в выборе системы социального страхования работников63. |