Глава_7. Политические институты

• Название: Политические институты
• Дата: 01.11.2021
• Размер: 0.67 Mb.
• Имя файла: Глава_7.doc
• Тип: Документы; #260457
• страница: 7 из 14

7.2.3.8. Природа современного российского государства

Статус социального государства официально закреплен в консти­туциях Германии, Испании, Франции и других государств, в т.ч. России. Конституция РФ (1993 г.) провозглашает, что «РФ — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7). Это, конечно, слишком общая цель, ключевым и самым сложным понятием которой является "достойная жизнь". Однако часть 2 ст. 7 дает некоторую расшифровку обязанностей государства. Из этого общего положения вытекают следующие конституционные обязанности российского государства:

• 
  охранять труд и здоровье лю­дей;
  
• 
  устанавливать минимальный гарантированный размер оплаты труда;
  
• 
  обеспечивать государственную поддержку семье, материнст­ву, отцовству и детству, инвалидам и пожилым гражданам;
  
• 
  разви­вать систему социальных служб;
  
• 
  устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
  

Такой перечень социальных обязанностей государства явно отстает от общепризнанных в конституционной теории и практике развитых стран. Однако введенный в Конституцию термин «социальная защита», хотя не обязательно связанный только с государственными мерами, предполагает возможность расширения этих обязанностей в будущем законодательстве. Представляется упущением отсутствие в конституционном тексте формулировки «социально ориентированная рыночная экономика», что было бы существенным дополнением и раскрывало содержание социального государства.

Реальная жизнь в России еще дальше отстоит от стандартов социального демократического государства, чем Основной закон страны. Причиной этого являются как объективные проблемы переходного состояния, так и в большей степени политика руководства страны и менталитет населения. Провозглашая Россию социальным государством, авторы Конституции воспринимали эту характеристику скорее как литературно-популистскую, чем социально-политическую. Это еще один парадокс новейшей истории России. Понятие «социальное государство» для нас такая же виртуальная реальность, как и понятие «коммунизм» для поколения 1960-х годов.

Как известно, исторические часы в России показывают «не европейское время». На протяжении веков в Российском государстве лишь иногда наличествовали элементы правовой государственности. Для страны (до момента основания Российской Федерации) была характерна цепь этапов государственного развития, основанного на собственно властных принципах, правовом нигилизме, господстве произвола, бесправности индивида и слабых, коррумпированных, выхолощенных правовых институтах. Требований прав и свобод на протяжении ряда десятилетий совсем не было слышно.

Советское государство было классическим неправовым государством, основанным на реализации исключительно властных принципов; было полной противоположностью «правового государства». Вместо разделения властей царила концентрация власти, формально - в Верховном Совете, реально - в руководстве партией и государством. Вместо подчинения исполнительной власти Конституции и законам бюрократия переиначивала по-своему всю иерархию норм так, что постановления и инструкции фактически оказывались важнее других видов правовых норм. Государственное управление осуществлялось не в соответствии с концепцией прав человека. Существовали лишь гражданские права, имевшие значение в зависимости от политической целесообразности и остававшиеся незащищенными в случае их конфликта с интересами партии и государства. Суды и судьи были содержательно и персонально зависимы от исполнительной власти, по определению «партийны» и практически подчинены указаниям сверху.

Непоследовательные экономические реформы, результатом которых стал многолетний период экономической депрессии, повлекли за собой резкое ухудшение условий жизни большинства населения, появление новых категорий граждан, нуждающихся в оперативной помощи. Расширение перечня и стремительный рост социальных рисков привели к краху советской системы соцобеспечения на новом этапе развития общества. Иного пути, кроме срочной трансформации механизмов защиты, переориентированной с государственного патернализма на личную ответственность граждан, с социального обеспечения на социальное страхование, просто не было. В итоге за период с 1991 по 2007 гг. сложилась противоречивая, эклектичная, сохраняющая старые механизмы и включающая новые элементы система государственной социальной защиты. Условно она подразделяется на три относительно самостоятельных блока:

• 
  социальное страхование, предназначенное, в первую очередь, для трудоспособного населения;
  
• 
  социальное обеспечение, призванное поддержать главным образом нетрудоспособных;
  
• 
  социальную помощь, оказываемую только малоимущим гражданам.
  

Были ли надежды на другой результат? Вряд ли. Ни Россия дореволюционная, ни Россия социалистическая не имели опыта функционирования эффективных систем в сфере социальной защиты, в частности института социального страхования.

Проблемой сегодняшней России является осуществление кардинальной смены одной крайней модели социального государства на другую, то есть резкий переход от максимально огосударствленной, перераспределительной социальной политики к полностью либерализованной, индивидуализированной социальной политике. Как результат на сегодняшний день можно констатировать резкое обострение противоречия между тенденцией к сокращению объемов непосредственной государственной социальной помощи и предельным увеличением спроса на нее со стороны населения в условиях практической неразвитости, слабости негосударственных институтов социальной поддержки и обеспечения. Неспадающая острота этого противоречия заставляет сегодняшних политиков задумываться над целесообразностью полной либерализации социальной политики в России и метаться между различными моделями социальной политики и механизмами их реализации при решении конкретных социальных проблем в режиме «пожарной помощи». 

На самом начальном этапе экономических реформ, в 1991-1992 гг., перед российским правительством стояла проблема выбора стратегии включения социальной политики в общую стратегию экономических преобразований на фоне того, что советское государство было максимально социально ориентировано. Большое влияние на осуществление этого выбора оказала принятая концепция реформ, которая изначально исходила из необходимости повышения эффективности функционирования хозяйственной системы путем перехода к рыночным отношениям в экономике. В результате был сделан выбор в пользу того, чтобы не рассматривать социальную сферу общества как приоритетную в плане преобразований и оптимизации, а социальную политику – как самостоятельное и существенное направление деятельности государства. В качестве критерия эффективности новой системы были выбраны только экономические показатели. Развитие же социальной сферы либо улучшение каких-то ее отдельных показателей (уровень доходов населения, допустимый уровень безработицы, состояние здоровья нации и т.п.) даже не называлось в качестве явной цели реформ ни в краткосрочной, ни в среднесрочной перспективах. 

С тактической и прагматической точки зрения выбор в пользу приоритетности экономической политики над социальной на начальном этапе реформ для российского государства был оправдан, так как в отличие от экономики, где в начале 1990-х гг. кризисные явления заявляли о себе со все большей остротой и очевидностью, в социальной сфере существовал достаточный запас прочности. Но время показало, что стратегически выбор был неверен, так как социальный запас прочности у общества оказался исчерпаемым, а социальная цена реформ – очень высокой. В конечном итоге сегодня стало ясно, что именно социальные последствия и издержки реформ оказались главным тормозом дальнейших экономических и политических преобразований в обществе. Расчет на то, что либерализация экономики приведет к кардинальному изменению отношения граждан к государству, заставит их не ждать помощи от государства, а использовать свои возможности для получения дополнительных доходов в новой институциализированной структуре их источников, оправдался лишь частично. 

Небольшой рост трудовой активности населения на начальном этапе реформ за счет возникновения новых сфер и видов деятельности и появления новых источников дохода не оказал существенного влияния на социальную ситуацию в стране в целом и не привел к предполагаемому росту уровня жизни в России. Введение новых «правил экономической игры» без осуществления дополнительных вложений в социальную сферу и без институциальных изменений в ней привело к тому, что уже к 1994 г. стало очевидным истощение социальных ресурсов в обществе. И те запасы прочности в социальной сфере, которые на начальном этапе экономических преобразований действовали как социальные амортизаторы, постепенно превратились в факторы, обостряющие социально-экономический кризис в России и тормозящие дальнейшие преобразования. Подход, основанный на голом экономическом прагматизме, отодвинул на задний план и социальный прогноз, и социальную экспертизу управленческих решений и действий в экономической сфере.

Предприятия среднего и мелкого бизнеса, также составляющие «живую ткань» гражданской жизни, либо поглощаются крупными, сращенными с государственным аппаратом финансово-промышленными группами, либо умирают под действием налогового и финансового прессинга государственной власти. В результате уничтожается сектор «второй экономики», а вместо главных принципов гражданской жизни (конкуренции, индивидуализации и сотрудничества) утверждается монополизм экономической и политической власти.

Только благодаря компенсирующему эффекту ряда институциальных нововведений (а в точнее, неинституциальных) – развитию «неформального сектора экономики», неучтенной занятости, неучтенному объему работ и услуг, осуществляемых населением, а также благодаря силе социальной инерции и психологической усталости общества, пока удается избегать открытого кризиса системы и острого социального взрыва.

Очевидное обострение социального кризиса в обществе и резкое снижение качества жизни населения России заставило правительство начать корректировку курса реформ, рассматривать социальную политику как существенное и приоритетное направление деятельности государства. Это связано с тем, что просчеты в социальной политике делают невозможным дальнейшее осуществление экономических реформ из-за общего снижения уровня человеческого потенциала в обществе вследствие деквалификации, люмпенизации, ухудшения здоровья, депопуляции населения, а также из-за значительного сужения социальной базы реформ и распространения антиреформаторских настроений.

Сегодня стало очевидным, что политика государства не может строиться только на экономической парадигме, при отсутствии социальных ценностей и показателей. Производительность труда, которая имеет решающее значение для экономического роста, в первую очередь зависит от уровня образования, квалификации, мотивации и состояния здоровья работников. Поэтому экономическому росту, социальной справедливости и политической стабильности в обществе прежде всего будет способствовать сохранение и развитие человеческого капитала и приспособление его к новым рыночным условиям. 

Показателем зрелости гражданского общества является не только наличие собственной структуры, но и массовость участия в его развитии населения. При этом формирующим стержнем гражданских отношений выступают персонифицированные отношения собственности («частная собственность»). Чем большее число людей втянуто в эти отношения и является собственниками, тем крепче и стабильнее гражданское общество, тем уже функциональное поле государства. Показателем этого является удельный вес «среднего класса» в социальной структуре (по оценкам экспертов, его доля должна составлять до 60% населения). В условиях современной России, при наличии огромной бюджетной сферы, когда единственным источником существования оказывается заработная плата, говорить о массовидности гражданских отношений пока не приходится (по некоторым оценкам, доля российского «среднего класса» составляет лишь 8 - 10% населения).

Реформирование общественных отношений в России сопровождалось острым противоречием: от отношений сверхэксплуатации, из-за которых пострадал социализм, надо было перейти к «нормальным» капиталистическим отношениям. Но качество труда в России и многие организационные моменты не позволили этого сделать. В результате реформы стали развиваться в значительной мере за счет снижения жизненного уровня большинства россиян. Получили развитие процессы «мультиэксплуатации», которые превратились в серьезную социальную проблему.

В этих условиях государство не может не брать на себя обязанностей по поддержанию прожиточного минимума хотя бы на физиологическом и социальном уровне. В то же время меры такого рода нельзя назвать адекватными понятию «социальное» государство. Дело в том, что оплата труда в современной России не в состоянии обеспечить работающих и членов их семей самым необходимым, поэтому в той или иной мере это приходится делать государству. Но это не социальная деятельность в чистом виде, а сохранение социальных функций тоталитарного государства, которое осуществляло эксплуатацию населения и в целях экономии выполняло многие социальные функции непосредственным образом.

Для нашего общества и государства остается открытым вопрос о том, какая именно модель развития человеческого капитала (модель социальной политики) будет использоваться и станет наиболее адекватной российским условиям. Но уже сегодня очевидна необходимость коренных изменений в обязанностях государства, предприятий и личности, необходимость активизации деятельности государства в социальной сфере и регулировании социальных процессов. 

Удастся ли гражданам России уже в среднесрочной перспективе создать прочный порядок, основанный на принципах демократии, рыночной экономики, прав человека и правового государства? Тема «Россия и правовое государство» очень актуальна. Но при этом следует избегать двух полярных утверждений: «превращение России в правовое государство не состоялось» или же «она уже правовое государство с «пока» остающимися небольшими недостатками».

Оба утверждения исходят из неверных представлений и масштабов прежде всего того, что правовое государство можно сначала ввести как пакет законов и лишь потом, в течение ряда лет, «выстроить» его. То, что это представление полностью противоречит историческому опыту Европы, не принимается во внимание или вытесняется по причине политической слепоты, нетерпения или же незнания. Именно поэтому неизбежны разочарования, которые приводят, как правило, к новым заблуждениям.

Перед Россией стоит трудная задача - привести оплату наемного труда, его качество и количество в соответствие с мировым рынком. Только тогда можно говорить о положительном результате реформирования, но до этого состояния России еще очень далеко. Государственная власть, какой бы она ни была, не сможет в ближайшее время гармонизировать процессы производства и потребления, поэтому в ближайшем будущем государство в России не может стать социальным.

§ 3. Устройство современного государства

Строение государства традиционно характеризуется через формы правле­ния и формы территориального (государственного) устройства. В них воплощается организация верховной власти, структура и по­рядок взаимоотношений высших государственных органов, должностных лиц и граждан.
К числу основных разновидностей политико-тер­риториального устройства относятся: унитарное государство, фе­деративное государство, территориальная (национально-террито­риальная и др.) автономия, административно-территориальное де­ление.

Конфедерация государств обычно не рассматривается как форма политико-территориального устройства; это союз госу­дарств, объединение международно-правового характера, хотя в нем бывают и элементы конституционно-правовых отношений. Такие элементы имеют в настоящее время также некоторые союзы и сообщества государств (Европейский союз).

Под формой государственного устройства понимается наци­онально-территориальная организация государства, а также взаи­моотношение центральных и региональных органов. Выделяют два основных вида формы государственного устройства: уни­тарный и федеративный и два неосновных — конфедерация и империя.