Глава_7. Политические институты

• Название: Политические институты
• Дата: 01.11.2021
• Размер: 0.67 Mb.
• Имя файла: Глава_7.doc
• Тип: Документы; #260457
• страница: 8 из 14

7.3.1. Формы правления

Форма правления в стране определяется порядком формирования вы­сших органов государственной власти (глава государства, парла­мент, правительство), а также распределением между ними властных полно­мочий и функций. Определяющим признаком формы правления является правовой статус главы государства (выборный и сменяе­мый в республике, наследственный — в монархическом государст­ве). Современным государствам присущи две формы правления: монархия и республика.

В современной литературе форма правления традиционно опре­деляется как характеристика структуры и взаимоотношений выс­ших органов государства. Нередко перечень этих органов ограни­чивают главой государства, парламентом и правительством. Такой подход в основном верен, так как делается акцент на органах, игра­ющих решающую роль в управлении государством. Однако если понимать государственное управление в широком смысле, то следует учесть и роль судебной власти, особое значение органов конституционного контроля.

В управлении государством также принимают участие местные органы государства (советы в СССР, назначенные представители государственной власти в других странах). Наконец, само управление предполагает не толь­ко прямые, но и обратные связи органов государства с населением. Таким образом, оценивая ту или иную форму правления, помимо структуры и взаимоотношений трех традиционных для определе­ния этого понятия органов, следует учитывать роль других органов государства. Ведь им, в соответствии с конституцией, также принадлежит государст­венная власть (например, Военный комитет развития на Мадагаскаре) или они осуществляют ее на прак­тике (армия в Индонезии в соответствии с концепцией о полити­ческой роли армии). Важны и формы прямых и обратных связей органов государственной власти с населением.

Форму правления нельзя отождествлять с управлением госу­дарством. Последнее — более широкое понятие. Кроме того, название существующей формы правления не всегда дает правильное представление о способе управления. Великобритания или Япония — монархии, но монарх фактически не обладает властными полномочиями и фактически не управляет государством. Форма правления — это способ организации структуры и взаимо­отношений всех органов государственной власти, а также их прямых и обратных связей с населением.

В развитых странах (Европа, Япония, а также Канада, Австра­лия и др., где британский монарх представлен генерал-губернато­ром) различия между монархией и республикой практически не имеют значения: по степени демократичности порядка управле­ния монархия Испании мало чем отличается от соседней республи­ки Португалии. В развивающихся странах различия между монар­хией и республикой могут иметь весьма существенное значение для демократизации политического строя. Монарх в этой группе стран обладает весьма реальными властными полномочиями, под­данство (гражданство) рассматривается как личная верность мо­нарху, он направляет работу парламента и даже распускает его на годы (Марокко), а то и на десятилетия (Иордания) и правит без него. Поэтому, например, в тех арабских странах, где существует монархия, их политический строй существенно отли­чается от республик, хотя во всех этих странах применяются, прав­да, в разной степени принципы шариата. В частности, Саудовская Аравия - абсолют­ная монархия, там запрещены все партии и нет парламента. А Египет - президентская республика, там суще­ствует многопартийность и активно действует парламент.

Хотя разделение государств на монархии и республики про­должает оставаться основным при классификациях форм правле­ния, иногда возникают смешанные, гибридные формы. В монар­хиях появляются отдельные республиканские черты (например, периодические выборы монарха раз в 5 лет в Малайзии или «кол­легиальная монархия» в ОАЭ), в республиках к власти приходят, по существу, монархические (пожизненные) президенты (до 1980-90-х гг. в Югославии, Уганде, Малави, Экваториальной Гвинее, Тунисе и др.). В некоторых случаях появляется и наследствен­ность: сын пожизненного президента Ким Ир Сена в КНДР еще до смерти последнего (1984 г.) был объявлен будущим руководи­телем правящей партии и государства. Наследственная передача власти (в рамках семьи Алиевых) произошла в Азербайджане.

7.3.1.1. Монархия

Монархии (от греч. monarchia – единовластие) представляют со­бой такую форму государственного устройства, источником и одно­временно высшим выражением власти в которой является одно лицо, получающее данные полномочия по наследству и потому не завися­щее от выбора населения. Монархия была господствующей формой правления на про­тяжении тысячелетий. В специфической форме она и сегодня сохраняется почти в трети стран мира (например, в Великобрита­нии, Швеции, Дании, Испании).

В современ­ном мире фактически существует три вида монархии: абсолютная (по внеш­ним признакам в связи с принятием конституции она становится полуабсолютной), дуалистическая и парламентарная.
7.3.1.1.1. Определение и сущность современной абсолютной монархии



Сегодня абсолютная монархия (с серьезными оговорками) существует только в восьми странах (Саудовская Аравия, Катар, Оман и др.). Для абсолютной монархии (неограниченной и самодержав­ной) характерно полное бесправие народа, отсутствие каких-либо представительных учреждений, сосредоточение всей государ­ственной власти без остатка в руках монарха. Ее государствен­ный режим именуется абсолютизмом. Сегодня абсолютная мо­нархия — это раритет (чрезвычайная редкость). Ее примерами с большими оговорками являются Саудовская Аравия, Оман, ОАЭ.

Абсолютный монарх не несет политической, уголовной, административной или иной юридической ответственности. Он может оставить пре­стол лишь в порядке отречения от него, хотя в некоторых странах в революционные эпохи применялась и уголовная ответствен­ность, и казнь королей (Великобритания, Франция). Абсолютная монархия в ее «чистом» виде характеризуется полновластием монарха, конституция и парламент отсутствуют. В настоящее время таких монархий уже нет: в последней из них, султанате Омане, в 1996 г. монарх даровал конституцию. Правда, нет конституции в королевстве Бутан, но там есть закон о Нацио­нальном собрании, и этот своеобразно формируемый парламент собирается на сессии, хотя выполняет на деле лишь совещатель­ные функции. Абсолютные монархии теперь «обшиты» конститу­ционной или парламентской оболочкой.

Но в действительности монарх в них вла­ствует безраздельно. В некоторых конституциях говорится, что вся власть исходит от монарха (а не от народа). Он имеет право абсолютного вето по отношению к актам своеобразных парламент­ских органов: их решения не вступают в силу без согласия монар­ха. Вместе с тем по форме в таких государствах есть признаки ограниченной монархии, хотя в некоторых странах действие конституций на де­сятилетия приостанавливается (Бахрейн) либо они отменяются монар­хом (Свазиленд), а парламенты на годы распускаются (Кувейт, где только и существует полностью выборный парламент). В некото­рых конституциях (Бахрейн, Кувейт) даже говорится об ответст­венности правительства перед парламентом (по традиции прави­тельство возглавляет сын, брат или другой близкий родственник монарха, но, как отмечалось, парламент имеет на деле совещатель­ный характер). К тому же, например в Брунее, в парламенте чис­ленно преобладают лица, являющиеся его членами по должности, т.е. назначенные монархом. Парламент по существу рассматрива­ется как особая форма мусульманского института «аш-шура» — со­вещания правителя с авторитетными людьми. Да и конституция, хотя документ называется таким образом, не является основным законом. Это лишь королевский низам, дарованный монархом. Подлинной же конституцией считаются две священные книги му­сульман — Коран и Сунна (особенно первая). Учитывая указанные обстоятельства, видимо, все же правильнее называть сохранив­шиеся монархии такого рода полуабсолютными.

Большинство из рассматриваемых монархий имеют теократи­ческие черты. В наиболее отчетливой форме они выражены в арабских монархиях (кроме Марокко), в султанате Бруней. Это — тео­кратические полуабсолютные по форме и абсолютные по существу монархии. К их числу принадлежит и королевство Бутан в Гималаях, хотя теократические черты в данном случае выражены сла­бее. Особую роль в полуабсолютной теократической монархии иг­рает семейный совет. Он, в частности, определяет преемника мо­нарха (это не обязательно старший сын), может заставить монарха отречься от престола. Связи органов государства с населением имеют своеобразный характер:

во-первых, они определяются ре­лигиозными догмами;

во-вторых, они персональны, основывают­ся на верности монарху и принадлежности к общине правоверных (умме);

в-третьих, они, по существу, односторонни; хотя сущест­вует маджилис (право любого «правоверного» члена уммы прийти на прием к монарху, что на практике не всегда осуществляется), эти связи имеют характер повиновения;

в-четвертых, такие связи осуществляются в значительной мере через авторитетных лиц в общине правоверных. Назначаемые местные органы государства состоят из членов королевской семьи (губернаторы) и других при­ближенных к монарху лиц. В связях с населением они выступают не столько как представители государства, сколько как олицетво­рение монаршего дома.
Полуабсолютно-теократическая форма обеспечивает очень высокую стабиль­ность государственного управления, которая поддерживается прежде всего религией. Смена правителя, даже если она осущест­влена путем семейного переворота (сын или брат свергают прави­теля), не влечет какой-либо дестабилизации в государстве, просто место одного монарха занимает другой. Прочная стабильность обеспечивается в дуалистической монархии, поскольку монарх по­жизненно занимает свой пост, готовит заранее себе сына-преемни­ка (это имеет место и в других формах монархии на Востоке), он назначает и смещает правительство. Смена партий в парламенте не влияет на стратегию и методы управления. Стабильность прави­тельства (министров) обеспечивается во всех формах президентских республик, ибо парламент не формирует его (это делает президент), а иногда парламента вовсе нет. Однако во всех этих случаях ответственность исполнительной власти перед парламентом имеет крайне неразвитый характер.
7.3.1.1.2. Разновидности конституционных монархий
Конституционная монархия делится на дуалисти­ческую (Иордания, Кувейт, Марокко), в которой монарх наделен преимущественно исполнительной властью и лишь частично — законодательной, и парламентскую, здесь монарх, хотя и счита­ется главой государства, но фактически обладает представитель­скими функциями и лишь частично исполнительскими, а иногда имеет также право вето на решения парламента, которым прак­тически не пользуется.

В дуалистической монархии (от латинского слова «два») зако­ны принимает только парламент, а управляет страной монарх через назначаемое им и ответственное только перед ним прави­тельство.

Появление такой формы правления в Европе связано с выступ­лениями широких слоев народа в XVIII—XIX вв. против абсолю­тизма, за ограничение прав монарха. Дуалистическая монархия стала воплощением компромисса между растущей буржуазией и еще сильным дворянством. По идее монарх должен был представ­лять интересы дворянства, а парламент — прежде всего интересы буржуазии и в определенной степени других слоев населения (Для участия в выборах в парламент существовали имущественный и иные цензы). Полномочия монарха были очень сильными: хотя он не мог издавать законы, но мог своими указами (декретами и др.) регулировать многие сферы жизни общества, такие указы не нуж­дались в одобрении парламента. Кроме того, король имел право вето (правда, отлагательного) по отношению к законам парламента (оно могло быть последним преодолено), право роспуска парламен­та (с назначением даты новых выборов).

Дуалистическая монархия существовала в Германии, Турции, Таиланде, Ливии, Непале, во многих других странах. Россия после 1905 г. тоже имела определенные черты дуалистической монар­хии. В настоящее время с точки зрения норм конституционного права в «чистом» виде такой формы практически нет (ближе всего с позиций права к ней стоят Бутан, Бруней и Тонга). Если судить по нормам конституции, дуалистическая монархия была упразднена в 1980 г. поправкой к конституции в Непале и в 1991 г. в Иордании. Конституции некоторых стран теперь предусматрива­ют смешанные формы дуалистической и парламентарной монар­хий с преобладанием элементов либо первой (Иордания до реформ 1990-х гг.), либо второй (Марокко). По нормам конституций это полудуалистические, полупарламентарные монархии.

На деле же, с точки зрения фактических отношений между органами госу­дарства, их прямых и обратных связей с населением, Иордания, Марокко, Непал (хотя его новая конституция 1990 г. предусматри­вает парламентарную монархию) являются в своей основе дуалис­тическими монархиями. Согласно ст. 51 конституции Иордании правительство ответственно перед парламентом (важнейший при­знак парламентарной, а не дуалистической республики), но все акты парламента (в том числе и вотум недоверия правительству) должны одобряться королем. Практически же в Иордании в течение почти трех десятилетий существовало беспарламентское прав­ление: парламент был распущен королем. Впоследствии он был собран из сохранившихся парламентариев, к ним были добавлены назначенные монархом, в 1989 г. состоялись выборы, но роль пар­ламента очень мала. В Марокко, в отличие от Иордании, вотум не­доверия правительству не нуждается в одобрении короля, но пра­вительство ответственно также и перед монархом. Такая двойная ответственность правительства все чаще практикуется в современных государствах, она используется и в полупрезидентской республике (ответственность перед парламентом и президентом). Если судить по этим признакам, то в Марокко существует смешанная форма монархии, но фактически она дуа­листическая, ибо все управление (в том числе вооруженными силами) концентрируется в руках короля, из двух видов ответственности правительства главный - перед королем, к тому же он имеет право роспуска парламента по своему усмотрению, чем поль­зовался неоднократно. Приблизительно так же обстоит дело в Не­пале и некоторых других государствах, где, по конституциям, мо­нархии являются преимущественно парламентарными.

В связях органов государства с населением персональный эле­мент при данной форме правления выражен слабее, чем в полуаб­солютно-теократической монархии, но идея монарха — отца нации еще присутствует. На местах назначенные монархом чинов­ники тоже внедряют эту идею. Однако при этой форме устанавли­вается новый вид связей — через представительный орган (парла­мент), в форме правления впервые возникают по существу не толь­ко прямые, но и обратные связи по поводу государственной власти. Парламентарная монархия, по тексту конституций, существует почти во всех монархических государствах Европы (кроме Мона­ко), в Японии, Малайзии, Таиланде, в тех государствах — членах британского Содружества (Австралия, Канада, Ямайка и др.), в которых британский монарх представлен генерал-губернатором. В парламентарной монархии правительство формируется парла­ментом (его формирует партия или коалиция партий, получившая большинство на выборах в нижнюю палату парламента или в одно­палатный парламент). Таким образом, страной правит партия или коалиция партий, имеющая большинство мандатов в парламенте. Правительство нуждается в доверии парламента. Если против до­верия голосует большинство парламентариев, оно обязано уйти в отставку (или глава государства по рекомендации правительства может распустить парламент с назначением даты новых выборов). Монарх царствует, но не правит. Часто монарх — лишь символ нации. Он издает акты о назначении министров или о роспуске парламента, но делает это он, выполняя волю парламента или пра­вительства. Монарх даже не имеет права вето по отношению к законам, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Япо­ния), или столетия не применяет его, в связи с чем сложилась обычно-правовая норма конституционного права о неприменении имеющегося права вето (Великобритания). Лишь в условиях, когда ни одной партии или коалиции партий не удается создать правительство, монарх может сам назначить премьер-министра (так бывало в Великобритании).

Во многих странах у монарха есть «королевская прерогати­ва» — полномочия, не производные от парламента, а принадлежа­щие ему вследствие королевского достоинства (например, прав войны и мира, управление коронными владениями и др.), но фак­тически он ею не пользуется. Эти полномочия осуществляет пар­ламент или правительство. В парламентарной монархии правит партия, имеющая большинство в парламенте (нижней палате).

Подавляющее большинство современных демократических монархий — парламентские монархии. Прави­тельство формируется в них парламентским большинством и под­отчетно не монарху, а парламенту. Парламентская монархия характеризуется тем, что монарх вы­полняет свои функции номинально. Даже если конституция наделя­ет его большими полномочиями (например, в Нидерландах, Дании), монарх, в силу конституционно-правового обычая, не может ими самостоятельно воспользоваться. Все исходящие от монарха акты нуждаются в официальном одобрении министров. Правитель­ство формально и фактически ответственно перед парламентом, ко­торому в соответствии с конституцией принадлежит формальное верховенство среди органов государства.

Данная система отношений между монархом, парламентом и правительством составляет содержание парламентарного госу­дарственного режима (парламентаризма). Но этот режим возможен лишь при условии, что в парламенте ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства и не может сформиро­вать однопартийное правительство. Там же, где существует двух­партийная или многопартийная система с одной доминирующей партией, ситуация иная. Правительство, которое состоит из ли­деров партии, располагающей большинством в парламенте, посредством своей партийной фракции полностью контролирует парла­мент. Такова система кабинета, или министериализм.

В качестве примера парламентарных монархий выступают все монархии Северной и Западной Европы. Следует отметить, что монархическая форма правления является очень устойчивой. Многие буржуазно-демократические революции име­ли лишь сравнительно короткий республиканский период и за­кончились реставрациями монархии. Форма республиканского строя вырабатывалась медленно, и очень часто ликвидация монар­хии приводила к установлению более жесткого (нередко и жестокого) политического режима по сравнению с тем, который был при мо­нархе. Кроме того, если в условиях абсолютной и дуалистической монархии можно вести речь о влиянии на государя, то в парла­ментарной может наблюдаться феномен влияния монарха на вет­ви государственной власти. Как правило, он обладает значитель­ным моральным авторитетом в стране. Это наглядно демонстри­руют королевские семьи Скандинавии, Великобритании, Испании.

Парламен­тарная монархия также имеет свои разновидности. В Малайзии существует «выборная монархия», в Таиланде большую роль в парламенте (особенно в сенате, пользующемся зна­чительными полномочиями) играют военные, они, по существу, управляют страной, используя в том числе имя монарха (милитарно-парламентарная монархия). В тех странах британского Содру­жества, где нет президентов, - это опосредованная парламентарная монархия, по существу возглавляемая генерал-губернатором как представителем монарха.

В связях органов государства с населением персональный эле­мент почти утрачивается, исчезает повиновение монарху. Он и его семья могут пользоваться уважением (как в Великобритании или Японии), но в данном случае государственные связи основываются только на традициях. Ведущая роль принадлежит предста­вительному органу — парламенту и деятельности его членов, в том числе в избирательных округах. Она получает ежедневное осве­щение в средствах массовой информации. Конституцией предусмотрена возможность подачи коллектив­ных и индивидуальных петиций в парламент. Принципиальное значение имеет работа правительства и премьер-министра и право оппозиции на критику деятельности правительства.

Процесс развития современного мира свидетельствует о сокра­щении числа монархий. После Второй мировой войны в ранее мо­нархических Албании, Болгарии, Венгрии, Греции, Румынии, Эфиопии провозглашены республики. Однако этот процесс разви­вается с зигзагами. Восстановлена монархия в Испании, Камбод­же, на несколько лет в 1970-х гг. империей стала Центрально-Афри­канская Республика, в 1990-х гг. исламским эмиратом объявлен Афганистан. В Албании и Бразилии в 1990-х гг. проводились рефе­рендумы о возможности восстановления монархии (результат был отрицательным), такой референдум был назначен и в Болгарии (отменен парламентом). Небольшие группы населения выступают за восстановление монархии в Румынии и в России.

Сторонники монархии достоинством данной формы правления считают прочность поста главы государства, который не зависит от политических перемен, и, следовательно, стабильность государст­венной власти. К числу достоинств относят также беспартийность монарха и, следовательно, теоретически его беспристрастность, который вследствие этого может быть подлинным арбитром в об­ществе. Эти доводы несостоятельны для развитых стран, где мо­нарх безвластен (хотя и может в определенных ситуациях исполь­зовать свои «спящие» прерогативы), и не отвечают условиям мно­гих развивающихся стран, где монарх властвует, а если он арбитр, то отнюдь не беспристрастный.

В развитых странах (Бельгии, Великобритании, Дании, Испа­нии, Японии и др.) сколько-нибудь заметного движения за ликви­дацию монархии и замену ее республикой не существует: монарх в значительной мере лишь почетная должность, он не влияет сколько-нибудь существенно на управление страной. В развиваю­щихся странах есть силы, стремящиеся к ликвидации монархии; их организации являются чаще всего тайными, подпольными. Во многих из этих стран такие организации создавались армейскими офицерами и привели к установлению республики (Египет, Ливия, Эфиопия и др.).
Современные парламентские монар­хии, отдавая дань политической тра­диции и поддерживая тем самым уважение граждан к государст­ву, фактически мало отличаются от республик — второй основ­ной формы правления.

7.3.1.2. Республика

Термин «республика» латинского происхождения и означает «общественное дело». В целом, это такая форма правления, при которой все высшие органы го­сударственной власти либо избираются, либо формируются об­щенациональным представительным учреждением (парла­мент).

Респуб­ликанская форма правления использовалась в древнем мире (демо­кратическая республика в Афинах и аристократическая — в Риме) и средние века (города-республики), но наиболее широкое распро­странение эта форма правления получила в Новое время. И в настоящее время подав­ляющее большинство государств мира имеют республиканскую форму правления.

В рамках республиканской формы правления принято различать президентскую, парламентскую республики и республику смешанного типа (полупрезидентскую), хотя история знает и многие дру­гие разновидности республик: рабовладельческую, аристократи­ческую, советскую, теократическую и др.