вынужденные переселенцы. Правовой статус вынужденных переселенцев в Российской Федерации Содержание
 Скачать 222.15 Kb.
|
Глава 1 Общая характеристика правового статуса вынужденных переселенцев в Российской ФедерацииКаждое государство имеет свою историю, свои национальные проблемы в силу социально-экономического и политико-правового положения. История государства — это история различного рода конфликтов, где центральное место занимает человек, его судьба, его жизнь. Развитие международного гуманитарного права как отрасли права способствовало теоретическому осмыслению проблем, связанных с конфликтами, а именно актуализировало поиск путей оптимального разрешения конфликтов и защиты прав и интересов прежде всего человека. Опыт многих стран показывает, что для успешного решения проблем миграции требуется прямая или косвенная помощь государства в обустройстве мигрантов. Одновременно такая помощь является важнейшим регулятором направлений объемов миграционных потоков. В России вследствие проходящего на протяжении столетий «разрастания» территории страны государственная миграционная политика всегда играла очень важную роль. До крестьянской реформы 1861 года регулирование миграции в России в основном ограничивалось административно - организационными мерами. Сама миграция осуществлялась в форме вольно-народного переселения, правительственной или помещичьей колонизации. При Екатерине II поощрялась иностранная колонизация российских земель. При этом миграционная (колонизационная) политика решала как политические, так и экономические задачи. Переселенческое движение регламентировалось рядом Высочайших Императорских Указов, а также специальными переселенческими законами. После отмены крепостного права потребовалось 20 лет, чтобы Правительство осознало необходимость регулирования переселенческого движения в России. В 1881 г., было утверждено Положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли»1, которое скорее сдерживало, чем способствовало переселению. Новый закон о переселении, утвержденный в 1889 году, вводил ряд льгот (по арендным платежам, исполнению воинской повинности, получению ссуд). Закон не был опубликован, и это отрицательно сказалось на переселенческом движении. В то время потребность в переселении была столь велика, что за ним не поспевало ни землеотводное дело, ни ссудная помощь. В корне изменить взгляд Правительства на переселенческое движение заставило строительство Сибирской железной дороги. В 1893 году был утвержден Комитет Сибирской железной дороги2, обеспечивающий регулирование переселения. Система предоставляемых льгот и пособий была расширена. Выдавались разнообразные ссуды: путевые, на хозяйственное устройство, на посев; осуществлялся безвозмездный отпуск лесоматериалов на возведение усадебных построек. Эта система льгот распространялась не только на регламентированные переселения, но и на вольных переселенцев. Размер предоставляемой помощи дифференцировался по территориям и осуществлялся в размере выявленной необходимости. Правительство активно занималось организационными проблемами: велась работа по улучшению перевозки переселенцев, подготовке участков для расселения. Закон 1904 года, в основу которого был положен принцип свободы переселения, обеспечивал получение содействия со стороны Правительства только для выходцев из определенных местностей, откуда переселение признавалось желательным, либо для направляющихся в район, определенный для переселения. Желающим воспользоваться государственным содействием в переселении устанавливалась обязательность ходачества (для выбора земельного участка). Было образовано специальное Переселенческое Управление, которому вменялось выполнение закона. Последующие изменения в регулировании правительством вопросов переселения расширили и уточнили систему государственных льгот. Например, размеры ссуд на обустройство устанавливались не в зависимости от нуждаемости переселенцев, а в соответствии с хозяйственной трудностью и государственной возможностью заселения того пли иного района. Были организованы склады продукции (сельскохозяйственной, лесной) для оказания помощи переселенцам, велись работы по расширению дорожной сети, по исследованию новых территорий. Главной задачей переселенческой политики тех лет становится «не выселение трудовых масс с Родины, а заселение окраин русскими людьми». Война 1914 года и последовавшие за ней революционные потрясения свели на нет наладившийся было в масштабах страны процесс организованного переселения: не стали предоставляться кредиты, были свернуты землеустроительные работы. С октября 1917 года, в отличие от переселенческой политики прежних лет (допускавшей свободное переселение из любых местностей и участие самого переселяющегося в расходах и риске переселения), закон о социализации земли все бремя регулирования переселения возлагал на государство, оставляя за переселяющимися только выполнение плана. Так была произведена «национализация» переселенческого процесса. Советская власть, в соответствии с циркуляром по Переселенческому Управлению от 6 марта 1918 года № 11, призывала советы к удержанию крестьян от переселений, к направлению их внимания на расселение внутри Европейской России (напомним, что в отдельные периоды восточные регионы страны были отрезаны Гражданской войной). С введением НЭП создались предпосылки для организации колонизационных мероприятий в новой трактовке. Ряд статей Земельного Кодекса, принятого в октябре 1922 года1, были посвящены вопросу об открытии планового переселения. Кодекс устанавливал возможность предоставления государственных льгот плановым и внеплановым переселенцам, которые с разрешения переселенческих организаций поселялись на колонизуемых землях. Народному комиссариату земледелия РСФСР, ведающему переселением в пределах Российской Федерации, поручалось провести мероприятия для организации Колонизационного фонда. Земплану было поручено включать в сметы средства на хозяйственное устройство переселенцев. Постановлением ЦИК и СНК Союза СССР от 10 сентября 1926 года «О льготах крестьянскому населению по землеустройству и переселению» 2, предусматривалось, что расходы по землеустройству беднейшей части крестьянского населения будут осуществляться за счет государства. Этим Постановлением вводились льготный переселенческий тариф, долгосрочный льготный кредит (до 8 лет) на землеустроительные работы, а также льготы переселенцам по обложению единым сельскохозяйственным налогом. Право пользования льготами предоставлялось только расселяющимся в соответствии с планами переселения и землеустройства, ежегодно устанавливаемыми декретом ВЦИК, и СНК РСФСР. Коллективизация внесла в переселенческий процесс важное нововведение: Советское правительство предоставляло ряд преимуществ членам переселенческих колхозов перед индивидуальными переселенцами. Со второй половины 1929 года льготное переселение крестьян-единоличников было отменено, государство принимало на свой бюджет только колхозное переселение. Надо отметить, что системы льгот, применяемые Советской властью, были достаточно дифференцированы. Например, для Дальнего Востока в 20-е годы размеры ссудной помощи дифференцировались в зависимости от отнесения территории края к «обжитой», «полуобжитой» и «необжитой». Впоследствии все осваиваемые местности страны были разделены на два пояса в зависимости от удаленности от центра страны и условий работы1. Курс на индустриализацию определил государственные предпочтения в материальном стимулировании работникам, по оргнабору направляемым в промышленность. Планирование районов вербовки рабочих для нужд строительства, промышленности и транспорта возлагалось на Наркомтруд СССР, а ответственность за привлечение рабочей силы - на хозяйственные органы предприятий. Послевоенное восстановление народного хозяйства, требовавшее концентрации усилий огромных масс трудящихся и эффективного использования рабочих рук, обусловило усиление организованных форм переселения, достигших в этот период своего пика. Формы организованного переселения включали: организованный набор рабочих, сельскохозяйственное переселение семей, общественные призывы молодежи, перевода работу в другую местность - переселения имели четко выраженный трудовой характер. Административные мероприятия регулирования миграционных процессов сопровождались мерами стимулирования. Они осуществлялись посредством системы льгот материального и нематериального характера. В послевоенный период, особенно в первые годы, льготы сыграли определенную роль в перераспределении населения в малообжитые районы, в районы активного промышленного освоения и восстановления разрушенного хозяйства. В то же время сила воздействия льгот на миграционные процессы не была постоянной, а менялась в зависимости от времени и места действия. Значительные льготы предоставлялись переселяющимся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Они регулировались многими нормативными актами, в числе которых Указ Президиума Верховного Совета СССР от К.) февраля 1960 года1, упорядочивающие и расширяющие систему льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним; Постановления Совета Министров СССР, устанавливающие порядок их применения. Жилищные льготы переселенцам устанавливались постановлениями Совета Министров СССР от 19 августа 1982 года «О жилищно-строительной кооперации» и от К) октября 1985 г. «О мерах по обеспечению работников предприятий, учреждений и организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, жилой площадью в других районах страны2». Приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 года № 23 была утверждена инструкция «О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами». Постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 30 мая 1989 года № 166/10-851регламентировал порядок исчисления непрерывного стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях2. В начале 1990-ых годов в Россию из стран Содружества хлынула миграционная волна. Она была вызвана коллапсом социально-экономической системы, распадом СССР, развитием межнациональных конфликтов в постсоветских странах и захватила – в течение прошедшего пятнадцатилетия – преимущественно русскоязычное население. Сюда ехали как те, кто в своё время жил в России, так и впервые решившие в ней остаться. Люди чувствовали угрозу своей безопасности в бывших республиках СССР, и их переезд был оправдан. Причиной такого миграционного потока был не только распад Союза – острые межнациональные конфликты в различных регионах самой России тоже привели к вынужденному переселению большого числа граждан внутри нее. Проблема внутри перемещенных лиц (далее – ВПЛ) в последние годы во всем мире превратилась в одну из наиболее острых политических и гуманитарных проблем. Перемещенные внутри страны лица – это лица или группы лиц, которых заставили или вынудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушения прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекали международно признанных государственных границ. Основным отличительным признаком внутренней миграции является тот факт, что ВПЛ – это, как правило, граждане данного государства. И в качестве таковых они должны обладать всеми правами и свободами, которые зафиксированы как в законодательстве данной страны, так и в основных международных документах, и прежде всего в Международных пактах о правах человека. Причем в силу чрезвычайных обстоятельств уровень правовой защищенности ВПЛ должен быть даже выше. На территории Российской Федерации (далее – РФ) – в Северокавказском регионе – долгое время сохранялась «питательная почва» для вынужденной внутренней миграции: об этом свидетельствовала напряженность в социальной сфере, межнациональных и межконфессиональных отношениях. В отличие от периода 1991-1996 гг. жертвам антитеррористических операций в Чеченской Республике (далее – ЧР) 1999 2000 гг. статус вынужденного переселенца практически не предоставлялся. Согласно официальной статистике, статус вынужденного переселенца до 1999 г. получили около 150 тыс. человек, а за время второй войны – лишь 12,5 тыс. По свидетельству руководителей территориальных органов миграционной службы, существовала установка не предоставлять статус вынужденного переселенца чеченцам1. Причина произошедшего скрылась в следующем: «Массовые нарушения общественного порядка» во время 1-ой чеченской войны рассматривались как отдельный определяющий признак, и люди, бежавшие из ЧР в 1-ую волну военных действий, получали этот статус. Бегущим от 2-ой волны давали пояснение, что антитеррористическая операция не является дискриминационной и только русская часть населения может ссылаться на то, что на территории ЧР они подвергаются дискриминации со стороны чеченцев. Поэтому действия федеральных сил по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики были признаны Конституционным Судом РФ соответствующими Конституции РФ. Имеется и другая причина. Люди не признавались вынужденными переселенцами только потому, что они не имели регистрации по месту жительства. Такие случаи встречались во всех регионах Северного Кавказа, когда территориальные органы миграционных служб отказывались принимать ходатайства о признании вынужденными переселенцами от граждан, не имеющих регистрации по месту жительства. Данную регистрацию многим гражданам удавалось получить через длительное время после приезда на новое место жительства, но срок обращения с ходатайством определенный Законом РФ «О вынужденных переселенцах»1, уже был пропущен. Тогда же миграционные службы отказывали гражданам в регистрации ходатайства в связи с пропуском срока обращения. Данные решения миграционных служб были обжалованы в суд. Например, в деле Цыплаковой С.А., рассмотренном Минераловодским районным судом Ставропольского края, заявитель, переселенка из Чечни, прибыла на постоянное место жительства в г. Минеральные Воды 28 января 1998 г. из-за военных действий в связи с реальной опасностью подвергнуться преследованию по признаку национальной принадлежности. По прибытии, 6 февраля 1998 г. она обратилась в Миграционную службу (далее – МС) региона Кавказских Минеральных Вод с просьбой признать ее вынужденной переселенкой. Сотрудник МС отказал в приеме документов в связи с отсутствием регистрации по месту жительства. В течение длительного времени Цыплакова С.А. не могла зарегистрироваться по месту жительства, получала неоднократные отказы от комиссии по прописке при Администрации г. Минеральные Воды. 30 января 1999 г. получила регистрацию по месту жительства после вступления в брак с жителем г. Минеральные Воды, а 18 февраля 2000 г. обратилась в МС с ходатайством. МС отказала в просьбе, аргументируя отказ тем, что Цыплакова С.А. обратилась с просьбой спустя 12 месяцев со дня выбытия из Чечни.2 Хотя вынужденным переселенцам из Чечни «второй волны» статус практически не предоставлялся, но наиболее масштабной категорией ВПЛ в России являются выходцы из ЧР. Общая численность граждан, временно покинувших места постоянного проживания на территории Чеченской Республики и находящихся в местах размещения на территории России, на конец 2001 г. составляла 422 тыс. человек. Из них основная часть – 225 тыс. человек – оставалась на территории Чечни, в Республике Ингушетии – 149 тыс., в Ставропольском крае – 6 тыс., в Дагестане – 4,6 тыс., в Северной Осетии – 2,4 тыс., остальные – 35 тыс. человек – в других субъектах Российской Федерации.1 В апреле 2002 г. находившиеся в Ингушетии ВПЛ оказались совершенно без всякой помощи; им не выдавали даже хлеб. Федеральное законодательство, соответствующее международным нормам и руководящим принципам, подрывается правоприменительной практикой на местах. Это особенно характерно для региона Северного Кавказа, где существуют ограничения на выбор жительства, регламентированы населенные пункты, в которых разрешено поселение вынужденных переселенцев, как, например, в Краснодарском крае, Северной Осетии, Ставропольском крае. Хотя федеральный закон такой регламентации не предусматривает. Административными указами в Ростовской области, Северной Осетии, Ставропольском крае вводится квотирование на пребывание на территории субъекта Федерации вынужденных переселенцев.2 Вместо заявительного порядка временного или постоянного пребывания на территории вводится разрешительный порядок. Это касается законодательства и подзаконных актов Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Краснодарского края, Ростовской области, Северной Осетии, Ставропольского края. Нередко административным путем устанавливаются сборы с вынужденных переселенцев, не предусмотренные федеральным законом. Исследователи также отмечают существование этнопротекционизма и выборочного протекционизма в отношении вынужденных переселенцев. Так, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Дагестане это протекционизм в отношении своей этничности, а на территории Ставропольского и Краснодарского краев наблюдается протекционизм в отношении русского населения.3 Помимо несовершенства законодательства и правоприменительной практики имеется еще один отрицательный момент, связанный с нехваткой средств: Россия не может материально гарантировать все те права, которые записаны в ее законах.1 «Особенно острая ситуация сложилась на территории Чеченской Республики, где по-прежнему имеют место серьезные и вызывающие тревогу нарушения прав человека, причем со стороны всех участников конфликта. Следует отметить, что грубейшие нарушения прав человека в Чечне (захват заложников, работорговля и пр.) начались еще более десяти лет назад и были направлены на вытеснение из Чеченской Республики русских и представителей других национальностей. Если в 1991 г. русские составляли 40% населения Чечни, то сегодня их численность едва достигает 3%».2 То есть фактически нарушения прав человека в ЧР началось в начале 1990-ых годов. К 2003 году численность граждан, временно покинувших места постоянного проживания на территории Чеченской Республики и находящихся в местах временного размещения на территории РФ, снижается и составляет около 260,2 тыс. человек. Положение ВПЛ, независимо от того, перемещены ли они внутри самой Чечни или за ее пределами, оставалось тяжелым, их права и прежде всего право на жизнь, на собственность, на свободу передвижения, право быть документированными и прочие права нарушались. В Республике Ингушетия находилось около 65 тыс. ВПЛ из Чечни. Из них более 26 тыс. проживали в частном секторе республики, в местах компактного проживания – более 21 тыс. человек, а 17 тыс. размещены в пяти лагерях для переселенцев палаточного типа. 3 Другую категорию ВПЛ составляют лица, перемещенные в связи с осетино-ингушским вооруженным конфликтом октября-ноября 1992 г., в результате которого часть ингушского населения, ранее проживавшая на территории Северной Осетии, вынуждена была покинуть республику и оказалась на территории соседней Республики Ингушетии. Таким образом, в Ингушетии есть две огромные проблемы: ВПЛ из Чечни и ВПЛ из Северной Осетии - граждане ингушской национальности. За 10 лет, прошедшие после конфликта, Спецпредставительство Президента РФ по разрешению осетино-ингушского конфликта и предшествовавшие ему федеральные структуры оказали государственную поддержку в возвращении в места прежнего постоянного проживания на территории Северной Осетии около 20,5 тыс. ингушских ВПЛ (около 3,7 тыс. ингушских семей), что составляет 50% ингушей, покинувших Северную Осетию в дни осетино-ингушского конфликта и подавших заявление на возвращение (около 41 тыс. человек). Однако фактическая численность вернувшегося в Северную Осетию ингушского населения значительно ниже официальной цифры в 20,5 тыс. человек и составляет порядка 12 тыс. человек.1 На начало июля 2002 г. в Республике Северной Осетии проживало немногим более 20 тыс. ингушей, в том числе 6,5 тыс. человек, не покинувших республику в дни вооруженного конфликта, 12 тыс. человек возвратившихся и 1,5 тыс. вынужденных переселенцев, находящихся в Центре временного проживания в поселке Майском.2 Осетинское население Пригородного района Северной Осетии, который в основном покинули ингуши, не готово было принять ингушское население. Порог этнического неприятия оставался очень высоким. Затрудняло процесс возвращения ингушей и отсутствие какой-либо работы по оздоровлению морально-психологического климата в Пригородном районе, а также отсутствие для них социальных гарантий в местах прежнего проживания. Из вернувшихся 12 тыс. ингушей были официально трудоустроены лишь около 800 человек.3 К ВПЛ следует также отнести и месхетинских турок (последствия межэтнических столкновений в Узбекистане и Киргизии), и армянских беженцев из Азербайджана (карабахский конфликт), перемещенных в свое время в пределах одной страны – бывшего Советского Союза. Тем не менее, этим категориям ВПЛ отказано даже в праве считаться и называться гражданами России. Им отказывают в регистрации брака, надлежащем оформлении свидетельств о рождении детей. Совершаемые турками-месхетинцами сделки по приобретению жилья не признаются и нарушаются многие другие права.1 В последнее десятилетие возвращаются к местам своего исконного проживания и представители ранее репрессированных народов Северного Кавказа.2 Всё вышесказанное говорит о необходимости постоянного совершенствования законодательства по вопросам ВПЛ и контроля за его исполнением, так как конституционные права данных лиц в рассмотренный период определённо ущемлялись. |