Глава 3 Законодательные пробелы и пути их совершенствования в отношении вынужденных переселенцев в Российской Федерации
3.1. Пробелы законодательного регулирования социально-правовой защиты вынужденных переселенцев
Анализ современных тенденций миграционных процессов свидетельствует о том, что Российская Федерация проходит этап снижения активности вынужденной миграции. Полностью согласна с мнением Е. С. Шуршаловой, что снижение активности вынужденной миграции, а также развитие миграционного законодательства в части, касающейся порядка пребывания и осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства в Российской Федерации, привело к определенному нивелированию и ассимиляции проблем вынужденных переселенцев в проблемах трудовых мигрантов1.
С каждым годом число граждан желающих въехать в нашу страну и легализовать здесь свои права становится все меньше. Данная статистика коснулась и числа вынужденных переселенцев.
Несмотря на многочисленные льготы, беспошлинный ввоз личных вещей, «подъемные», пособия, компенсацию проезда к месту проживания и так далее, желающих переехать в Российскую Федерацию на постоянное проживание больше не становится.
По данным Росстата на период с 2018 по 2020 год общее количество переселенцев составило 28603 человека, это почти в 25 раз меньше в сравнении только лишь с 1995 годом (702451 человек). Рекордное число переселенцев в период с 1995 по 2020 год было зафиксировано в 1997 году и составило 1 миллион 147 тысяч 354 человека2.
Снижение миграционного прироста связано преимущественно со сложной ситуацией в экономике страны: экономическим кризисом и падением курса рубля. Но так же для этого имеется ряд других причин. Попробуем разобраться с чем может быть связана эта тенденция.
Общее число граждан Российской Федерации, получивших статус вынужденного переселенца к началу 1999 года составляло 4 миллиона 759 тысяч 361 человек3. В основном эти данные составляли граждане таких государств как Азербайджан, Грузия, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан и Россия.
Начиная с 2003 года, численность вынужденных переселенцев быстро снижалась, сократившись к началу 2020 года до 5323 человек.
Социально-политическая обстановка в России 21 века значительно стабилизировалась, в сравнении с началом 90-х гг, и сокращение ежегодного количества регистрируемых вынужденных переселенцев являлось объективным процессом. Военно-политическая ситуация в стране и на ее рубежах хоть и продолжала быть обостренной, но уже не носила столь агрессивный и затяжной характер. Вооруженные конфликты перешли в фазу деэскалации.
Еще одной причиной обвальной статистики послужило отсутствие со стороны государства возможностей по оказанию эффективной помощи. К перечню проблем, которые лежали преимущественно в социально-экономической сфере, можно отнести следующие: отсутствие жилья, работы, адекватного медицинского обеспечения и социального обслуживания. Гражданам приходилось в течение долгого времени ожидать положенных выплат. Поэтому дальнейшая политика государства была нацелена на снижение количества всех мигрантов, в том числе и вынужденных переселенцев.
Таким образом, для осуществления достойной социально-правовой защиты конкретно вынужденных переселенцев, а не трудовых мигрантов у России в настоящий момент просто нет средств, несмотря на то, что многие страны имеют гораздо меньшую территорию по сравнению с Российской Федерацией, но при том обладают гораздо большими ресурсами для обеспечения социально-правовой защиты вынужденных мигрантов.
А. Ибадов, заместитель директора Приморского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации неоднократно затрагивал данную проблему. На открытом заседании совета Ассамблеи народов Приморья было заявлено: «…Взять, например, такую развитую страну, как Канада. Там, в случае необходимости, готовы принять 3 миллиона лишившихся крова людей, и не просто принять, но и накормить, дать место для проживания, хотя бы временного. Россия же не готова принять и 100 000 человек – у нас просто нет ресурсов для этого. А ведь наши соседи – такие густонаселенные страны, как Китай и Индия, которым в случае масштабных катастроф может понадобиться помощь»1.
Высокие темпы снятия с учета на фоне тяжелого положения значительной части вынужденных мигрантов открыто свидетельствуют о стремлении властей как можно быстрее освободиться от бремени социальной защиты самой незащищенной категории граждан вынужденных мигрантов. Фактически это означает отказ государства от своих обязательств перед вынужденными мигрантами.
Помимо совершенствования законодательного регулирования социальной защиты беженцев, нуждается в дальнейшем совершенствовании и законодательное регулирование вопросов социально-правовой защиты вынужденных переселенцев. Основные вопросы социально-правовой защиты этой категории мигрантов определены Законом РФ от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О вынужденных переселенцах», а также принятыми в его развитие нормативными правовыми актами.
Исходя из конституционных положений (ст. 2, 17, 18, ч.1 и ч.2 ст. 55 Конституции РФ), вынужденные переселенцы российским законодательством и Конституционным Судом РФ рассматриваются в качестве особой категории граждан, нуждающихся в повышенной правовой и социальной защите со стороны государства.
Статьей 1 Закона «О вынужденных переселенцах» установлено, что государством осуществляется социально-правовая защита граждан РФ, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении них и членов их семей насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
В соответствии с Законом «О вынужденных переселенцах», вынужденные переселенцы, являющиеся в большинстве своем гражданами
Российской Федерации, обладают конкретным перечнем прав и свобод, которые им гарантированы. Среди закреплённых прав следует выделить прежде всего право на достойный уровень жизни, обеспечение питанием, жильем и другие права, которые необходимы для выживания. Каждый вынужденный переселенец, прежде всего, ищет кров, возможность обеспечить себя жильем, питанием, одеждой и другими жизненно необходимыми вещами. При этом с учетом экстремальных условий, переселенцы должны обладать дополнительной системой гарантий, которая даст им доступ ко всем основным конституционным и иным правам и обеспечит им достойное человеческое существование.
Действие Закона «О вынужденных переселенцах» распространяется в основном на граждан РФ, вынужденных покинуть место своего постоянного проживания.
Однако согласно ст.1 Закона, иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории РФ и вынужденные сменить место жительства по указанным в определении причинам, также могут получить статус вынужденного переселенца.
Такое положение создает двойственную ситуацию, поскольку иностранные граждане или лица без гражданства, несмотря на их постоянное проживание, на территории Российской Федерации, могут в связи с указанными причинами подпадать и под действие Закона «О беженцах».
В законодательстве нет ответа на вопрос, за кем должен оставаться выбор признания указанных лиц беженцами или вынужденными переселенцами - за должностными лицами миграционных служб, или за самими иностранными гражданами или лицами без гражданства, подпадающими в данном случае под защиту российского законодательства, направленного, прежде всего на защиту российских граждан.
В целом же, говоря об особенностях правового статуса вынужденного переселенца, стоит отметить, что государство имеет неизмеримо больше обязанностей по защите своего гражданина, который был вынужден переехать из одного региона страны в другой или из другого государства (например, из стран бывших республик СССР), чем перед иностранным гражданином. При этом вынужденные переселенцы являются одной из наиболее нуждающихся категорий граждан в определенных мерах социальной защиты. Поэтому предоставление им защиты, оказание помощи и поддержки должно быть основано на принципе приоритетности соблюдения прав вынужденных переселенцев перед иностранными гражданами, в том числе перед беженцами.
Е. Кириллова справедливо отмечает, что проблемы вынужденных мигрантов, на сегодняшний день уже находящихся на территории Российской Федерации, либо уже переселившихся в новый регион далеко не решены. Многие из них не имеют жилья, работы и не могут узаконить свое пребывание (получить постоянную регистрацию по месту жительства). Несмотря на это, вынужденные переселенцы часто не настаивают на продлении статуса, так как он не способствует улучшению их положения1.
Высокие темпы снятия с учета на фоне тяжелого положения значительной части вынужденных мигрантов красноречиво свидетельствуют о стремлении властей как можно быстрее сбросить с себя бремя социальной защиты самой незащищенной категории граждан - вынужденных мигрантов. Фактически это означает отказ государства от своих обязательств перед вынужденными мигрантами2.
Е.С. Шуршалова отмечает, что все же в некоторых субъектах Российской Федерации интересы беженцев и вынужденных переселенцев, а также защита их прав, предусмотрены комплексными концепциями и программами демографического развития субъектов Федерации, которые направлены на привлечение трудовых ресурсов и их эффективное использование, социально-экономическую и культурную адаптацию беженцев и вынужденных переселенцев. Однако автор считает, что это в основном временные меры.
Отсутствие на федеральном уровне современной концепции осуществления социально-правовой защиты вынужденных мигрантов, в число которых входят и вынужденные переселенцы, а также недостаточная финансовая самостоятельность некоторых субъектов Федерации приводит к тому, что на местах до сих пор отсутствуют нормативно-правовые акты, предусматривающие оказание содействия, помощи и поддержки вынужденным переселенцам.
Не стоит забывать и о тех лицах, которые, уже имея статус вынужденного переселенца, изъявили желание снова вернуться в регион своего прежнего проживания. При возвращении лиц, перемещенных внутри страны, государство должно уважать индивидуальное право и желание заинтересованного лица, должна быть обеспечена полная безопасность при оставлении района нового поселения и при возвращении в место прежнего проживания. Никто не может вернуть вынужденного переселенца против его воли на территорию, которую он покинул по обстоятельствам, предусмотренным п.1 ст.1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах», а также никто не может переселить вынужденного переселенца без его согласия в другой населенный пункт (п.1 ст.8). А перечень предлагаемых для местожительства населенных пунктов носит рекомендательный характер. Статья 13 Закона предписывает органам власти взаимодействовать с общественными организациями, защищающими права вынужденных переселенцев.
Однако, как отмечает Н. А. Воронина, в перенаселенных и трудоизбыточных городах и селах Северного Кавказа высокий уровень конфликтогенности установок местных властей в отношении многих категорий вынужденных мигрантов осложняют отношения властей с правозащитными организациями и зачастую власти на местах создают такую ситуацию, что переселенец не имея возможности оставаться на своем новом месте, вынужден снова его покидать1.
Должна быть обеспечена физическая безопасность, включая защиту от вооруженного конфликта, из-за которого человек был вынужден покинуть место жительства. Необходимо обеспечить доступ к земле, возможность работать и возможность самостоятельно обеспечить себя средствами существования. Вынужденные переселенцы должны иметь полную информацию о положении в месте, откуда они уезжали, чтобы принять решение на основе такой информации. Видится целесообразным оказание скорейшего содействия и помощи в возвращении таких лиц, если поступает просьба об этом, и со стороны не только правительственных организаций, но и международных организаций, таких как УВКБ ООН и МОМ.
Даже имеющееся законодательство, регулирующее социально- правовую защиту вынужденных переселенцев, хотя и соответствует международным нормам и Руководящим принципам, но подрывается правоприменительной практикой на местах. Это особенно характерно для региона Северного Кавказа, где существуют ограничения на выбор жительства, регламентированы населенные пункты, в которых разрешено поселение вынужденных переселенцев, как, например, в Краснодарском крае, Северной Осетии, Ставропольском крае, а в отдельных регионах не разрешено277. Особая категория вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации, это лица, бежавшие из зоны вооруженного конфликта в Чеченской Республике в 90х - начале 2000-х годов.
В реальной жизни нередко наблюдается избирательное действие Закона РФ «О вынужденных переселенцах».
С. А. Ганушкина в статье указывает, что массовые нарушения общественного порядка во время первой чеченской войны рассматривались как отдельный определяющий признак, и люди, бежавшие из Чечни в первую волну военных действий, получали этот статус. Бегущим же от второй волны поясняли, что антитеррористическая операция не является дискриминационной и только русская часть населения может ссылаться на то, что на территории Чечни они подвергаются дискриминации со стороны чеченцев. Ибо действия федеральных сил по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики признаны Конституционным Судом РФ соответствующими Конституции РФ.
Таким образом, на жителей Чеченской Республики, покинувших места постоянного проживания в связи с проведением контртеррористической операции, практически не распространяется действие Закона РФ «О вынужденных переселенцах». Им не только отказали в предоставлении статуса вынужденного переселенца, но отказали даже в регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем1. Не имея статуса вынужденного переселенца, граждане государства на территории своей страны остались фактически один на один со своими проблемами. Вынужденно покинувшие свои дома, они зачастую оставались без жилья, питания и средств к существованию. Практически единственной поддержкой для них оставалась гуманитарная помощь.
Показательна ситуация, сложившаяся и с оказанием помощи лицам, пострадавшим во время конфликта в Республике Дагестан. В соответствии с действующим законодательством жители республики, вынужденно покинувшие зону конфликта, но не покинувшие территорию Дагестана не могут рассчитывать на признание их вынужденными переселенцами, так как отсутствует целый ряд оснований для приобретения искомого статуса, в частности пересечение административной границы субъекта РФ. Получается, что они бежали от вооруженного конфликта, вынужденно оставив свои поселения и дома, переместившись в ту часть республики, где не велись боевые действия, но ни статуса вынужденного переселенца, ни компенсации за утерянное жилье, оставленные вещи не получили.
Вынужденный переселенец вправе обжаловать решения и действия (бездействие) органов власти в вышестоящий орган или в суд (п. 2 ст. 8.). Однако не многие решают воспользоваться этим правом, так как для них это сложный, длительный и экономически затратный процесс. Находясь в сложной жизненной ситуации, имея множество бытовых проблем, люди стремятся как можно быстрее нормализовать свою жизнь, найти жилье, работу.
Как и Федеральный закон «О беженцах», Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» не содержит конкретных положений об ответственности должностных лиц за нарушение положений Закона. Статья 15 гласит: «Лица, виновные в нарушении данного Закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ».
Вместе с тем это положение ничем не подкреплено и отсутствует в соответствующих нормах других федеральных законов. Кроме того, в Законе «О вынужденных переселенцах» не предусмотрены механизмы контроля за деятельностью ответственных должностных лиц органов государственной власти наделенных полномочиями по осуществлению социально-правовой защиты вынужденных переселенцев. Нет в нем положений, устанавливающих обязанность и закрепляющих процесс информирования лиц об имеющихся у них правах. Отсутствуют нормы о публичной отчетности органов и должностных лиц миграционных служб.
Одной из самых важных проблем социально-правовой защиты вынужденных переселенцев остается обеспечение их жильем. А.С. Феронов отмечает, что правовое регулирование предоставления и пользования жилыми помещениями фондов временного поселения вынужденных переселенцев имеет сравнительно небольшой срок1.
Первым нормативным актом, предусматривающим формирование в ряде субъектов РФ пунктов для приема и временного размещения вынужденных переселенцев, являлось Постановление Правительства РФ от 03 марта 1992 г. № 135 «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам2» (ныне утратило силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 16 марта 2000 № 231 «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам беженцев»3).
Изменение законодательства и развитие отношений по социальной защите вынужденных переселенцев, обусловило и постепенное улучшение регулирования отношений по предоставлению жилых помещений указанным лицам. Введение в действие Жилищного кодекса РФ282 и федеральных законов, устанавливающих порядок предоставления жилья вынужденным переселенцам, по мнению В.А. Меркулова способствовало реализации права на жилище, закрепленного в ст.40 Конституции РФ. Но и сегодня действующее законодательство содержит нормы, не позволяющие в полной мере реализовать конституционное право.
В соответствии с подпунктом 2 п. 1 ст. 6 ФЗ «О вынужденных переселенцах», вынужденный переселенец имеет право получить направление на проживание в центре временного размещения либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев. При этом, в соответствии с действующим по настоящее время Постановлением Правительства от 08 ноября 2000 № 845 «Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» (п.13), жилые помещения для временного поселения предоставляются семьям вынужденных переселенцев в следующих случаях:
а) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории Российской Федерации;
б) если ни один из членов семьи не имеет жилого помещения, предоставленного по договору найма;
в) если ни один из членов семьи не имеет жилого помещения на праве собственности.
При этом в Постановлении не уточняется, где должны находиться те жилые помещения, обладая которыми вынужденные переселенцы утрачивают право на получение временного жилья на новом месте. А ведь зачастую люди вынуждены буквально бежать, просто оставляя не только дома и квартиры, но и вещи и документы. Не выписавшись из жилого помещения, предоставленного по договору социального найма или не продав то, которое находится в собственности у кого-то из членов семьи в месте выселения, вынужденные переселенцы не могут получить даже временное жилье на новом месте. Эту коллизию можно было бы исправить, уточнив, что жилые помещения для временного поселения предоставляются, если ни один из членов семьи вынужденного переселенца не имеет жилого помещения, предоставленного по договору найма, или не владеет на праве собственности в любом субъекте Российской Федерации, кроме места вынужденного выезда.
Но и это с трудом полученное временное жилье не решает жилищных проблем семьи вынужденного мигранта.
В соответствии с Постановлением Правительства от 26 января 2006 № 42 «Об утверждении правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений»1, жилое помещение фонда для временного поселения вынужденных переселенцев предоставляется из расчета не менее 6 кв. метров жилой площади на 1 человека (п. 10), то есть по нормам общежитий. Но в отличие, например, от студентов или временных рабочих, эта категория мигрантов поселяется в таком жилье на неопределенный срок (при условии продления своего статуса) и другого жилья не имеет. Вынужденные переселенцы, нуждающиеся в улучшении жилищных условий (постоянном жилье), могут встать на учет в органах местного самоуправления по месту жительства вынужденных переселенцев в соответствии с жилищным законодательством независимо от срока их проживания в данной местности (п.37 Постановлением Правительства от 08 ноября 2000 № 845).
Исключение так называемого «ценза оседлости» для данной категории граждан является несомненным положительной тенденцией развития законодательства в данной сфере. Но реализовать право на улучшение жилищных условий оказывается на деле сложнее, чем получить временное жилье. Согласно указанному выше Постановлению, учет осуществляется путем ведения единого списка граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий (в постоянном жилье). Вынужденные переселенцы, состоящие в едином списке и относящиеся к категории граждан, имеющих право на первоочередное или внеочередное предоставление жилых помещений, одновременно включаются в отдельные списки первоочередников или внеочередников.
Таким образом, они вынуждены неопределенно долгое время с семьями проживать в общежитиях. Зачастую это временное жилье и становиться постоянным.
В ст.3 того же Постановления Правительства РФ от 08 ноября 2000 № 845 указывается, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий предоставляют вынужденным переселенцам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездные субсидии на строительство (приобретение) жилья в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 937 «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья»1.
Однако указанное Постановление, как видится, не оправдало надежды законодателей по эффективному решению жилищной проблемы, вследствие чего утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 21 марта 2006 № 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище»»2.
С 2006 года такая мера как предоставление субсидий вынужденным переселенцам на улучшение жилищных условий заменена выдачей сертификатов. Право на получение социальной выплаты, удостоверенной сертификатом, в рамках программы имеют, в том числе и граждане, признанные в установленном порядке вынужденными переселенцами и включенные территориальным органом Федеральной миграционной службы в сводные списки вынужденных переселенцев, состоящих в органах местного самоуправления на учете в качестве нуждающихся в получении жилых помещений (п.п. ж п. 5 указанного Постановления Правительства).
Но проблемы с жильем усложняются и экономическим фактором. При переселении на новое место жительства, даже при направлении федеральным органом исполнительной власти на территории, так называемого, приоритетного заселения, вынужденные переселенцы испытывают и экономические трудности. Процесс переселения, обустройства на новом месте и поиск работы занимает довольно длительное время и сопряжен как с моральными, психологическими, так и с материальными затратами.
В ст.4 Закона РФ «О вынужденных переселенцах» закреплено право лица, получившего свидетельство о регистрации ходатайства о признан его вынужденным переселенцем, получить единовременное денежное пособие на каждого члена семьи в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 16 июня 1997 № 724 «О размерах единовременного денежного пособия и Порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» определяет размер единовременного денежного пособия в сумме 100 рублей на каждого члена семьи, не достигших возраста 18-летия и малоимущим лицам из указанного числа 150 рублей1.
В то же время, согласно Постановлению Правительства РФ от 27 марта 2013 № 270 «О порядке осуществления выплаты пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей», соотечественникам, переселяющимся на территорию Российской Федерации из иностранного государства, выплачивается пособие на обустройство на новом месте жительства в двукратной величине прожиточного минимума 2.
В отличие от добровольно переселяющихся, вынужденные переселенцы, исходя из законодательно закрепленного в ст.1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах» определения, покидают места своего постоянного проживания в условиях реально существующей угрозы жизни и здоровью. В этих обстоятельствах они часто не имеют средств не только на обустройство, но и на жизненно необходимые вещи – питание, одежду, лекарства.
Право на получение денежного пособия¸ как мера социальной защиты отдельных категорий населения, находящихся в трудной жизненной ситуации, содержится во многих нормативно-правовых актах. Но отсутствует механизм реализации данного права в объемах необходимых и достаточных для того, чтобы являться действительной помощью вынужденным переселенцам.
По справедливому мнению Л. В. Андриченко, В. О. Елеонского, Т. Я. Хабриевой положения федерального законодательства, касающиеся российских граждан, вынужденно оставивших место жительства и переехавших в связи с этим в другой субъект Российской Федерации, требуют принципиального уточнения. Все это свидетельствует о необходимости выработки законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов для вынужденных мигрантов и создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установление соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.
Необходимо изменить принципиальный подход к формам реализации мер социальной защиты беженцев, определяя их с учетом всех факторов: экономических, социальных, культурных, географических и национальных. Это одновременно позволит решить и многие проблемы в перенаселенных и трудоизбыточных регионах. Вопросы трудоустройства и формирования фонда жилья для лиц, ходатайствующих о получении статуса беженца или признанных таковыми, может быть решена путем предоставления дополнительных экономических и социальных гарантий при переезде в малозаселенные и трудодефицитные районы. Размер единовременного денежного пособия должен быть поставлен в зависимость от установленного прожиточного минимума.
|
Скачать 222.15 Kb.