Прогнозирование Парсаданов. Программа Культура России
 Скачать 2.29 Mb.
|
|
Этап ретроспективного анализа: цель и основные задачи На данном этапе проводятся прогнозно-аналитические расчеты. Специфика этого этапа, в отличие от этапа текущего анализа, в том, что все аналитические расчеты по своей методике, подходу направлены на разработку прогнозов, а сам анализ называется ретроспективным, так как используются данные за ряд прошедших лет. Целью ретроспективного анализа является подготовка (сбор, обработка и систематизация) информации о развитии СЭС и ее подсистем, о существующих тенденциях в социальных, экономических, политических и других процессах развития национальной и мировой экономики для создания достоверных, научно обоснованных прогнозов развития СЭС. О с н о в н ы е з а д а ч и, решаемые на этом этапе, следующие:
• установление степени достижения целей развития и насыщения рынка потребительских товаров и услуг в предпрогнозном периоде; • выявление основных тенденций развития СЭС в предпрогнозном периоде, включая и разработку трендовых моделей на основе временных рядов; • анализ действенности, проводимой за прошлые годы, включая и месяцы того года, в котором проводится анализ, государственной политики по всему ее спектру, включая демографическую, экологическую, внешнеполитическую, оборонную и т.д. до финансово-кредитной и ценовой политики; выявление неиспользованных резервов и ресурсов, а также определение потенциальных ресурсов; • выявление и анализ отраслевой структуры СЭС, динамики структурных сдвигов. Здесь необходимо выявить, насколько правильно в прошлом была определена рациональная отраслевая структура СЭС и насколько на момент анализа она соответствует изменившейся конъюнктуре национального и мирового рынка, развитию науки и технологии;
В результате ретроспективного анализа может оказаться, что прогнозируемые в прошлом макроэкономические показатели развития СЭС были необоснованно завышены или занижены, установленные ра- нее темпы роста производства вступили в противоречие с требованиями экологии, неоправданно занижены инвестиции в социальную сферу, науку. Особо важное значение имеет анализ структуры СЭС, так как ее совершенствование является одной из основных функцией государственного управления. Этап формирования комплекса макроэкономических прогнозов Комплекс макроэкономических прогнозов СЭС можно разделить на две части — базовые прогнозы и социально-экономические прогнозы. Базовые прогнозы, безусловно, имея свои цели и задачи, служат как бы базой для разработки социально-экономических прогнозов. В свою очередь базовые прогнозы по своему отношению к социально-экономическим прогнозам можно подразделить на два блока. П е р в ы й (р е с у р с н ы й) блок базовых прогнозов предоставляет социально-экономическим прогнозам информацию по возможным значениям и дальнейшим изменениям ресурсной базы страны. Поэтому к первому блоку относятся: демографический прогноз, в том числе прогноз трудовых ресурсов; прогноз природных ресурсов; зоологический прогноз; прогноз научно-технического процесса. В т о р о й б л о к (ф о н о в ы й) базовых прогнозов определяет внешние по отношению к социально-экономическому развитию факторы, которые влияют на параметры социально-экономического развития страны. Поэтому ко второму блоку относятся: экологический прогноз; внешнеэкономический прогноз; внешнеполитический прогноз; военно-стратегический прогноз; внутриполитический прогноз. Необходимо отметить условность включения внешнеэкономического прогноза в этот блок, так как внешнеэкономическая деятельность государства и других хозяйствующих субъектов можно отнести к блоку «экономические прогнозы». В структурном виде данное деление можно представить схемой, приведенной на рис.1.4. В социально-экономических прогнозах основными являются прогнозы: экономического роста; совокупного спроса; отраслевой структуры СЭС; уровня инфляции; развития межотраслевых комплексов; занятости населения; уровня жизни населения; жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и быта. Комплекс макроэкономических прогнозов СЭС  Базовые прогнозы Социально-экономические прогнозы     Располагаемые ресурсы Внешние факторы              Рис. 1.4. Структурное представление комплекса прогнозов Особое положение занимает прогноз занятости населения, который является частью демографического прогноза, при этом его показатели входят в прогноз уровня жизни и являются связующим звеном между экономическими и социальными прогнозами. Особый интерес как в практическом, так и в теоретическом плане играет функциональная и информационная связь между этими двумя блоками. В целом общепризнано, что первоочередными целями развития человеческого общества, отдельной страны должны быть цели гармонического развития человека, личности. Это предполагает охрану здоровья человека, продление активной части его жизни, всестороннее и качественное образование, участие в культурной жизни, выявление и использование всех его способностей. Все это в свою очередь предполагает развитие отраслей социальной сферы — культуры и искусства, образования, здравоохранения, физкультуры и спорта. Поскольку эти отрасли непроизводственные, то для их развития необходимы ресурсы, которые создаются в сфере производства (в экономической системе). Поэтому социальная сфера как бы первична по отношению к экономической, она выдвигает требования к экономике по развитию своих отраслей во имя блага человека как цели развития, и в то же время социальная сфера, ее состояние зависит от развития экономики, где человек является фактором производства. Кроме того, для развития производства, а затем и социальной сферы необходимо развитие науки и техники.
На этапе прогнозирования разрабатывается комплекс прогнозов в вариантной постановке. Варианты прогнозов могут отличаться:
Например, прогнозные макроэкономические оценки Министерства экономики России на 1995—1997 гг. рассчитывались в двух вариантах. Прогноз по первому варианту основывался на предположении возможности успешной реализации мер в сфере кредитно-денежного регулирования, благоприятной внутриполитической и внешнеэкономической ситуации и снижения инфляции до уровня 15—20% в год. Второй вариант прогноза допускал усиление влияния факторов, препятствующих достижению финансовой стабилизации, более высокий уровень инфляционных ожиданий, следствием чего предполагались и большие по сравнению с первым вариантом темпы роста цен. Уровень инфляции по второму варианту к концу трехлетнего периода снижался лишь до 40% в год. При составлении Министерством экономики РФ прогноза развития страны на 1997 г. был реализован вариантный подход. Основная мысль оптимистического варианта сводилась к предположению, что все задуманные проекты по реформированию экономики, в особенности бюджетно-налоговой системы, будут претворены в жизнь. Другой (пессимистический) вариант прогноза Минэкономики был рассчитан на частичную реализацию задуманных правительством мероприятий по реформированию экономики, сохранение комплекса негативных факторов развития СЭС страны. Приведем еще один пример. Прогноз на 1996—1997 гг., разработанный в Институте народнохозяйственного прогнозирования, был разработан в трех вариантах. «Жесткий сценарий» (вариант 1) определен параметрами среднесрочного прогноза Минэкономики и проектом основных направлений денежно-кредитной политики Центрального банка России. Экстраполяционный сценарий прогноза (вариант 2) предполагал, что в 1996—1997 гг. будут действовать тенденции монетарной политики первого полугодия 1995 г., в частности темпы роста кредитов сохранятся на уровне 6% каждые два квартала. Третий сценарий (вариант 3) предполагал активную финансово-кредитную политику и стабилизацию занятости населения. На основе различных вариантов прогнозов развития СЭС формируются концепция и основные направления развития экономики страны. Если этапы ретроспективного анализа и прогнозирования носят сугубо научный характер, то этап выработки концепции, политики государственных органов носит преимущественно политический характер, и выбранный вариант развития СЭС страны не обязательно бывает рациональным по чисто экономическим критериям ввиду того, что государственным органам необходимо учитывать социальные, политические, экологические и другие критерии. Этап разработки концепции и основных направлений развития страны Основным блоком на этапе выработки социально-экономической политики является блок «структурно-инновационная политика». Базовыми блоками для него являются: демографическая политика, социальная, политика занятости, экологическая, внешнеэкономическая и оборонная политики. Кроме оборонной политики, которая выражается в военной доктрине, все блоки формируются в режиме итерации (повто-. рения). Структурно-инновационная политика формирует, в свою очередь, политику в области профессионально-технической подготовки и профессиональной ориентации, а также антимонопольную политику. Достаточно самостоятельным и крупным блоком является региональная политика. Для России на современном этапе ее развития важное значение имеют политика выживания и политика стабилизации. Далее, в режиме итерации, на базе структурно-инновационной и региональной политик, а для РФ — еще и политики выживания и стабилизации, вырабатывается долговременная финансово-кредитная политика, которая должна быть отражена в Бюджетном, Налоговом и Кредитном кодексах и, естественно, в намеченном курсе. Все вышеназванные блоки государственной политики формируют блок инвестиционной политики. Многие мероприятия политики стабилизации и выживания совпадают по своей направленности с мероприятиями структурно-инновационной политики. К ним относятся:
К политике выживания следует отнести и обеспечение необходимого уровня обороноспособности страны (оборонная достаточность), определяемого военной доктриной. Для упрощения развития СЭС см. рис. 1.5. Рис. 1.5. структурное представление концепции развития СЭС Региональная политика        Антимонопольная политика  Политика в области профтехподготовки и профориентации   Оборонная политика Внешэкономическая политика  Экологическая политика Политика занятости Социальная политика Демографическая политика Однако многие мероприятия стратегии выживания и стабилизации противоречат структурно-инновационной политике. Рассмотрим их подробнее. 1. Поддержка «затухающих» производств в связи с необходимостью выпуска изделий, товаров, морально устаревших с точки зрения мировой конъюнктуры, но производство которых невозможно ликвидировать в связи с потребностью (спросом) в них, невозможностью или нецелесообразностью покупки (импорта) этих изделий и товаров  за рубежом. В основном, это детали, полуфабрикаты, комплектующие, производство которых было налажено в прошлом в странах СЭВ и СССР.
Таким образом, государственное планирование может стать процессом общественного обсуждения путей развития экономики и общества в целом. Представляется целесообразным обратиться к опыту Японии и создать при всех ведомствах сеть консультативных советов, в состав которых входят представители государственных органов, предпринимателей, профсоюзов, ученых (желательно под председательством представителей крупных государственных и частных корпораций). Такие советы позволят прийти к согласию всех заинтересованных сторон не только по государственным планам и прогнозам, но и по другим важным направлениям государственного управления. По мере накопления в силу объективных причин (изменение условий производства и обмена, выход на мировой рынок) отклонений от предусмотренных планом заданий консультативные советы должны определять ту критическую массу изменений, когда необходим пересмотр основных плановых показателей и, следовательно, прогнозных документов. Структурно-инновационная политика государства и ее влияние на обеспечение национальной безопасности Национальная экономика России в настоящий период переживает период реформирования, который характерен не только положительными сдвигами, но и наличием огромного количества проблем, возникающих во всех сферах социально-экономической системы. Одной из основных проблем может стать национальная безопасность, которая зависит и от внешней, и от внутренней политики государства. Россия дореформенного периода принадлежала к группе стран с высоким инновационным потенциалом и только закрытость экономики, милитаризация промышленности и закрытость информации о научных достижениях мешали эффективному развитию ее экономики и социальной сферы. Поскольку научно-технический и промышленный потенциал определяет как состояние экономики, так и возможности ее развития в будущем, то без его своевременного обновления и наращивания невозможно возобновление основных фондов базовых отраслей и поддержание необходимого уровня обороноспособности страны. Для сохранения и развития научно-технического и промышленного потенциала, обеспечивающего стратегические интересы и независимость России, требуется уточнить приоритеты государственной структурно-инновационной политики в научно-технической и промышленной сферах, согласовать их с задачами обеспечения экономической безопасности страны. Активизация разработки и реализации государственных программ по приоритетным направлениям фундаментальных исследований обеспечивают создание благоприятного инновационного климата в экономике при использовании различных форм государственного стимулирования. Применительно к рассматриваемому вопросу в составе системы организационно-экономических и правовых мер должны быть следующие элементы:
Возмещение ущербов, связанных с превышением пороговыхзначений по тем или иным показателям безопасности, обусловливает необходимость создания так называемых компенсационных ресурсов, которые могут быть использованы в экстремальных ситуациях. Количественные параметры, или пороговые значения, в настоящее время официально не приняты, однако предварительная проработка некоторых из них уже осуществлена. Пороговые значения группируются в соответствии с национальными интересами страны по областям экономики:
Большую роль в группе пороговых значений имеют индикаторы, характеризующие структуру производства и долю импорта во внутреннем производстве. В частности, проработаны некоторые пороговые значения в этих областях: доля в промышленном производстве обрабатывающей промышленности должна быть не менее 70%, машиностроения — 20%, доля импорта во внутреннем потреблении населения около 30% и т. д. Фактическое состояние этих индикаторов значительно вышло за пределы пороговых значений (об этом подробнее будет сказано при изучении системы индикаторов). Однако для понимания данного вопроса необходимо рассмотреть некоторые достаточно важные показатели развития. Например, на 2000 г. доля в промышленном производстве обрабатывающей промышленности составляла около 50%. В 2000—2001 гг. наметилась весьма слабая тенденция к росту в отраслях обрабатывающей промышленности и машиностроения, однако до 2005 г. прогнозируются настолько низкие темпы этого увеличения, что они не выведут страну из опасной зоны. Пороговое значение доли новых видов промышленной продукции в общем объеме ее производства составляет примерно 6%, фактически она не превышает 2—2,5%. В систему пороговых значений индикаторов экономической безопасности применительно к инновационной деятельности входит повышение доли инвестиций в ВВП как минимум до 25—30%. В целях создания условий для развития научно-исследовательской и экспериментальной базы необходимо предусмотреть 5% квоту в федеральной инвестиционной программе, а на поддержание научно-технического комплекса необходимо выделять не менее 1% от ВВП Активизация инновационной деятельности требует, с одной стороны, государственного управления и координации действий всех его структур, а с другой — интеграции всех структур, заинтересованных в реализации инноваций, привлечении инвестиций, создании условий, способствующих инновационному процессу и внедрению достижений науки и техники в экономику страны. Следует обратить внимание на следующие факты. Во-первых, по данным международных организаций, Россия ежегодно только на «утечке мозгов» теряет от 100 до 200 млрд. долл. Во-вторых, вывоз капитала за рубеж, по данным тех же организаций, составляет ежегодно от 60 до 150 млрд. долл. В-третьих, по данным отдельных российских и зарубежных экспертов, снижение инновационной активности работников государственных и частных компаний, НИИ и других организаций ежегодно приводит к потерям от 50 до 100 млрд. долл. Таким образом, непродуманная и резко изменяющаяся политика государства в период проведения реформ в экономике нанесла совокупный ущерб, значительно превышающий общую задолженность России западным кредиторам. Этапы разработки федеральных целевых программ и государственного плана На основании прогнозов концепции и основных направлений развития СЭС разрабатываются федеральные целевые программы. Долгосрочные программы разрабатываются по наиболее важным социальным и военно-стратегическим задачам, а также по решению важнейших научно-производственных задач, имеющих к тому же межотраслевой характер. В программах конкретизируются и детализируются показатели долгосрочного прогноза, при этом степень детализации увеличивается по мере приближения к году — началу реализации программы. Конкретизируется и детализируется вся информация — задачи, мероприятия по их решению, исполнители, сроки, ресурсы (финансовые, материальные, человеческие). Если в стране принято разрабатывать долгосрочные и среднесрочные прогнозы одновременно, то данные среднесрочного прогноза используются для детальной проработки первых лет долгосрочной программы, если же нет, то, наоборот, проработки первых лет долгосрочного прогноза являются ориентиром для разработки среднесрочного прогноза. Но ввиду того что государственные программы могут разрабатываться в разное время, т. е. необязательно в канве последовательности этапов «цепочки» управления, могут возникать различные ситуации во «взаимоотношениях» прогнозов и программ. Наиболее часто встречающийся пример: разрабатываются прогнозы на 20 и 10 лет и на их основе концепция развития на 10 лет, кроме того, разрабатываются федеральные программы также на 10-летний период. Через 5 лет в стране вновь разрабатывается долгосрочный прогноз на 10 и 20 лет. Естественно, последние 5 лет 10-летних программ становятся первыми годами прогноза и их цели, и показатели конкретизируются и еще более детализируются на основании уже имеющегося среднесрочного прогноза. В прогнозе находят свое отражение основные показатели развития государственного сектора, отраслей СЭС и регионов. На основании среднесрочного прогноза разрабатывается среднесрочный государственный план, теория формирования которого будет рассмотрена ниже (см. гл. 6). Далее на основании среднесрочного плана разрабатываются среднесрочные федеральные целевые программы. Имеющиеся наработки позволяют разработать краткосрочный прогноз развития СЭС и на его основе краткосрочный государственный план социально-экономического развития страны. Еще раз отметим, что не во всех странах разрабатываются государственные планы (например, в США, Канаде), но государственный бюджет разрабатывается всеми странами. Это основной краткосрочный финансовый план государства. В некоторых странах, например Норвегии, в госбюджет включаются доходы и расходы не только государства, но и крупных корпораций. Таким образом формируется национальный бюджет и притом на целых три года. В условиях России правительство разрабатывает также единую программу развития СЭС, которая включает в себя черты концепции и основных направлений развития. При разработке такой программы, основанной на прогнозных данных, органы государственной власти исходят из необходимости решения хронических проблем и преодоления внешних и внутренних угроз, которые могут затормозить или остановить продвижение страны к социально-экономическому росту. Основными из них в условиях России являются:
В программе социально-экономического развития РФ должны быть отражены следующие моменты:
• социальная политика;
Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу. Анализ хода выполнения среднесрочной программы должен входить как составная часть ежегодного Послания Президента Федеральному Собранию России, в котором Президент оглашает первоочередные задачи на будущий год. Эти задачи и уточнения программы социально-экономического развития исходят из краткосрочного прогноза, разрабатываемого на предстоящий год. Краткосрочный (годовой) прогноз, формируемый ежегодно, является наиболее развернутым и детальным в системе прогнозных документов. Проект краткосрочного прогноза представляется Федеральным Правительством в Государственную Думу Российской Федерации одновременно с материалами, характеризующими итоги социально-экономического развития за прошедший период текущего года, проектом федерального государственного бюджета на предстоящий год, перечнем федеральных целевых программ, намеченных к финансированию, проектировками развития государственного сектора экономики, заданиями по объему поставок продукции для государственных нужд и другими документами. Этап разработки федерального бюджета Госбюджет должен носить в себе логику среднесрочного развития, которая, в свою очередь, основана на логике долгосрочного развития страны. В тех странах, где разрабатывается среднесрочный план и не разрабатывается краткосрочный (Франция, Япония, Италия, Норвегия), годовой госбюджет является главным инструментом реализации среднесрочного государственного плана. Это единственный финансовый план, утверждаемый главой государства и имеющий силу закона. Ввиду важности этого документа в системе управления остановимся на некоторых его особенностях. Важную роль (особенно для стран, где экономика находится в кризисном состоянии) играет «второй», или «инвестиционный», бюджет страны, в котором консолидированы государственные ресурсы исключительно инвестиционного назначения. Наличие такого бюджета позволяет покончить с обычной негативной практикой постоянного недофинансирования инвестиционной части федерального бюджета, обеспечить на основе значительного мультипликативного эффекта многократное увеличение масштабов вовлечения в хозяйственный оборот капиталов частных инвесторов для реализации эффективных проектов Как показывает опыт Японии, где с 1953 г. ежегодно разрабатывается автономная по отношению к государственному бюджету программа инвестиций и займов, «второй бюджет» страны является мощным инструментов экономичного роста и инвестирования производства. При этом реальное значение выделяемых из него займов (кредитов) заключается не только в них самих, но и в отмеченном мультипликативном эффекте. К тому же компании, инвестиционные проекты которых кредитуются из средств «второго бюджета», по сути, получают государственное одобрение своей деятельности, что резко повышает их кредитоспособность, расширяет возможности привлечения коммерческих кредитов. Идея «второго» (инвестиционного) бюджета страны уже получила в России некоторое развитие и воплощение в виде таких инструментов государственного инвестирования, как «бюджет развития», конкурсное размещение госинвестиций и связанные с ним механизмы предоставления гарантий. Для превращения (инвестиционного бюджета в реальный инструмент роста инвестиций и экономического подъема требуется в первую очередь именно его увязка со среднесрочным государственным планом, или с показателями наиболее рационального варианта прогноза развития СЭС. Последние два этапа текущего (оперативного) анализа и текущего (оперативного) регулирования предназначены для устранения выявленных недостатков в реализации государственного (национального) бюджета, государственных планов и программ, поставки информации в ретроспективную базу прогнозирования для обеспечения непрерывности прогнозно-аналитических расчетов. Вопросы для самоконтроля
6. Раскройте сущность и содержание государственных целевых программ. 7. Чем отличаются этапы ретроспективного и текущего анализа? |