Прокурорский надзор за исполнение законодательства о противодействии террористической деятельности. Магистерская диссертация. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии террористической деятельности

• Название: Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии террористической деятельности
• Анкор: Прокурорский надзор за исполнение законодательства о противодействии террористической деятельности
• Дата: 07.12.2022
• Размер: 168.65 Kb.
• Имя файла: Магистерская диссертация.docx
• Тип: Закон; #832668
• страница: 6 из 10

§3. Пути повышения эффективности мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства о противодействии терроризму

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» выделяет такие акты прокурорского реагирования, как: протест прокурора, представление прокурора, постановление прокурора, предостережение о недопустимости нарушения закона. В соответствии с ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, должностное лицо органов прокуратуры в случае обнаружения им признаков совершения виновного, противоправного деяния, которое запрещено Уголовным кодексом Российской Федерации, должен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного кодекса¹. В Уголовном кодексе Российской Федерации присутствует ряд статей, объективной стороной которых является участие и содействие в террористической деятельности. К данным статьям можно отнести: 205.1, 205.2, 205.4 и другие². Закон РФ «О противодействии терроризму» предоставляет прокурору такую меру реагирования, как заявление в орган судебной власти о ликвидации террористической организации.

Ф.Ф. Галиев определяет протест как правовой акт, который представляет собой юридически обоснованное требование об отмене или устранении нарушений закона в незаконных актах органов, которое исходит от прокурора.

Ф.Ф. Галиев критикует ст.23 Закона о прокуратуре Российской Федерации, так как она не предусматривает обязанность органа либо должностного лица, акт которого, по мнению прокурора противоправен, в случае несогласия с протестом подробно изложить и обосновать свою позицию¹.

С.В. Филипенко высказал мнение, что статью 23 Закона Российской Федерации «О прокуратуре» необходимо усовершенствовать путем возложения на должностное лицо органа прокуратуры, которое вынесло протест, обязанности вносить в него предложения по устранению нарушений закона. При внесении данных поправок, прокурор сможет отменить часть акта, которая противоречит антитеррористическому законодательству, а после этого предложить нормы, не противоречащие вышестоящему антитеррористическому законодательству, которые регулируют правоотношения, затронутые в опротестованном акте. При этом сокращается время устранения нарушения законности.

К сожалению, на практике не редки случаи, при которых должностные лица органов прокуратуры, которые внесли протест, не указывают на необходимость оповещения о дне заседаний, проводимых в представительных органах. При личном участии в рассмотрении протеста, на заседаниях, проводимых в коллегиальных органах, прокурор получает возможность аргументировать свою точку зрения на противозаконный акт, а также непосредственно ответить на аргументы должностных лиц, которые не считают вынесенный ими правовой акт незаконным. При вынесении протеста на акт, вынесенный представительным органом, который противоречит вышестоящему законодательству, регулирующему противодействие террористической деятельности, прокурор должен указывать необходимость оповещения о дне заседаний, проводимых в данном органе. Необходимо в ст. 23 закрепить обязанность прокурора участвовать в заседаниях коллегиальных органов, на акты которых он вынес протест¹.

Исходя из содержания ст. 24 Закона Российской Федерации «О прокуратуре», представление прокурора – это акт прокурорского реагирования, который содержит требование об устранении нарушения антитеррористического законодательства, направленное в орган или должностному лицу, наделенными полномочиями по устранению совершенного правонарушения.

Ф.Ф. Галиев выявил несовершенство правового регулирования использования данного средства прокурорского реагирования. Данный автор считает неверной формулировку «безотлагательное рассмотрение», предусмотренной ст. 24 Закона «О прокуратуре». Использование в нормативно-правовом акте данного словосочетания создает возможность для должностных лиц, уполномоченных устранять правонарушение, задерживать с его рассмотрением. Данный автор считает, что в течении одного дня после получения представления прокурора должностное лицо, наделенное полномочиями по устранению правонарушения, обязано выслать прокурору ответ на представление, в котором содержатся меры и план действий по устранению допущенного нарушения законности.

Также данный автор критикует требование закона о том, что в течении месяца со дня внесения представления должны быть приняты меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации, а также причин и условий способствующих им. Некоторые правонарушения должны устраняться в сокращенный срок, так как они представляют серьезную общественную опасность. Законом прокурору должно быть предоставлено право требовать устранения нарушений законности в сокращенный срок². Это предложение особенно актуально в такой сфере прокурорского надзора, как надзор за соблюдением законов о противодействии террористической деятельности. При неисполнении должностными лицами производственных предприятий, различных учреждений, а также иных мест массового скопления людей требований по пожарной безопасности и антитеррористической защищенности не будет возможности предотвратить и минимизировать социально – опасные последствия террористических актов.

Е.Р. Ергашев выделяет такую особенность представления прокуроров, как возможность постановки вопроса о привлечении лица к дисциплинарной ответственности. В статье 24 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», регулирующей деятельность прокуроров по внесению представлений об устранении нарушений законодательства, а также устанавливающей права и обязанности должностных лиц, которым направлено данное представление, прямо не предусмотрена возможность прокурора ставить вопрос о привлечении работников, виновных в выявленных прокурором правонарушениях к дисциплинарным взысканиям. Органами судебной власти данные действия со стороны прокуроров противоправными не признаны. Важно отметить, что при постановке вопроса о привлечении работника к дисциплинарной ответственности, на должностное лицо, обладающее полномочиями по наложению дисциплинарной взысканий, обязанности по привлечению к дисциплинарной ответственности виновного работника не возлагается.

Е.Р. Ергашев считает, что необходимо дать прокурору право требовать от должностных лиц, обладающих полномочиями на наложение дисциплинарных взысканий привлекать работников, чьи деяния образуют состав нарушения законодательства привлекать к дисциплинарной ответственности. Данный исследователь считает, что прокурору должны быть предоставлены все меры по пресечению нарушений законности. У установленных в ходе проведения проверочных мероприятий лиц, чьи действия или бездействия являются противоправными, на данный момент имеется возможность избежать неблагоприятных последствий. С предоставлением прокурору право требовать привлечения виновного к дисциплинарной ответственности, данная возможность устраняется¹.

Р.М. Попов высказал другое мнение. Он считает, что императивное требование прокурора о привлечении работников к дисциплинарной ответственности недопустимо так как является вмешательством в оперативно – хозяйственную деятельность поднадзорного объекта, а также подменой руководителя поднадзорной организации².

В соответствии с приказом Генерального прокурора «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации», вмешательство в оперативно хозяйственную деятельность – это реагирование прокуроров на те нарушения, которые не носят характера нарушения закона³. На основе этой правовой нормы Е.Р. Ергашев оспаривает мнение Р.М. Попова, так как в случае, если прокурор потребует привлечь к дисциплинарной ответственности работника, чьи действия или бездействия привели к нарушению законов, то вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность не происходит. Не происходит также и подмена прокурором руководителя поднадзорного объекта, так как прокурор направляет руководителю требование о привлечении к дисциплинарной ответственности, также как требует от руководителя или иного должностного лица устранения нарушений закона. Также прокурор не должен требовать от должностного лица применения к работнику, совершившему действие, или бездействие, которое привело к нарушению закона применения конкретного вида дисциплинарного взыскания.

М.С. Братановская не поддерживает идею о допустимости требования прокурора в представлении о привлечении к дисциплинарной ответственности, тем не менее предлагает изменить правовое регулирование представления прокурора. Она считает, что прокурору необходимо дать возможность обязать должностное лицо, обладающее руководящими функциями на поднадзорном объекте провести служебную проверку, а также выслать ее результаты прокурорскому работнику¹.

Другой точки зрения придерживается Михайлов В.А. по мнению которого, давать право прокурору требовать от должностных лиц привлечения виновных работников к дисциплинарной ответственности противозаконно, так как привлечение к дисциплинарной ответственности ­– это прежде всего право, а не обязанность. На практике бывают случаи, когда прокуроры в своих представлениях требуют привлечения к дисциплинарной ответственности виновных работников. В.А. Михайлов считает, что норму регламентирующую порядок внесения представления, а также его рассмотрения необходимо изменить, конкретизировать. В статье 24 Федерального закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» необходимо указать на то, что прокурор имеет право рекомендовать уполномоченному должностному лицу рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности каких– либо работников, в результате действий или бездействий которых произошло нарушение законодательства Российской Федерации. Необходимо закрепить рекомендательный характер указания прокурора на привлечения работников к дисциплинарной ответственности².

Статьей 25 Федерального закона Российской Федерации предусмотрено право прокурора выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Е.Р. Ергашев высказал мнение, что правовое регулирование право прокурора возбуждать дело об административном правонарушении несовершенно. Статьей 25 Федерального закона Российской Федерации «О прокуратуре» предусмотрено право прокурора возбуждать дела об административных правонарушениях только должностных лиц, однако ст.28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регулирующая возбуждение дел об административных правонарушениях, не закрепляет правило, что прокурор может возбудить дело только в отношении должностных лиц. Для совершенствования работы прокуроров по вынесению постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, необходимо ликвидировать коллизию между нормами кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и закона «О прокуратуре». Необходимо закрепить в ст.28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях правило, в соответствии с которым прокурор имеет право возбуждать дела об административных правонарушениях только в отношении должностных лиц¹.

И.А. Серобаба считает, что в законе Российской Федерации «О прокуратуре» должно быть закреплено кроме постановления о возбуждении дела об административном правонарушении такое средство прокурорского реагирования, как постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Оно должно применяться прокурорами в тех случаях, если для установления всех обстоятельств дела необходимо провести административное расследование. Данное средство прокурорского реагирования уже предусмотрено статьей 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Необходимое его также закрепить и в законе о «О прокуратуре» При использовании данного средства реагирования по результатам проведения надзорных мероприятий, должностные лица органа прокуратуры обязаны иметь в виду его отличие от расследования по уголовному делу. Недопустимо возбуждать дела об административных правонарушениях исключительно описанием противоправного деяния, нарушающего нормы Кодекса Российской Федерации «Об административных правонарушениях» без определения виновного лица¹.

Важным средством прокурорского реагирования, предусмотренным ст.25.1 закона Российской Федерации «О прокуратуре» является предостережение о недопустимости нарушения закона. Особенностью данного средства прокурорского реагирования является то, что прокурор при наличии достаточных данных о готовящемся противоправном деянии, которое содержит признаки экстремизма, может применять его не только по отношению к должностным лицам, но и по отношению к руководителям общественных и религиозных объединений и иным лицам. Исходя из того, что, терроризм является наиболее опасной формой экстремизма, то можно утверждать, что данное средство прокурорского реагирования может применяться в отношении руководителей общественных и религиозных объединений и иных лиц. А.Д. Керимов, Е.В. Халипова и В.В. Красинский высказали мнение, что для повышения эффективности данного средства прокурорского реагирования в такой важной сфере, как противодействие террористической деятельности, необходимо внести в ст. 15 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 19.02.2018) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» новое основание для ограничения выезда за пределы Российской Федерации, а именно получение лицом предостережения о недопустимости нарушения закона, если оно вынесено на основании того, что ².

Е.Р. Ергашев критикует ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре», регулирующую деятельность прокуроров по вынесению предостережений о недопустимости нарушений закона. В данной правовой норме указано, что предостережение прокурор выносит при наличии сведений о готовящемся противоправном деянии. Готовить правонарушение – значит совершать определенные действия, которые направлены на достижение цели, которая противоречит законодательству Российской Федерации. Противоправные деяния могут быть не только в форме действий, но и бездействий, в случае, если лицо, которое несет на себе обязанность выполнить какие-либо действия, их не исполняет. Это вносит определенную неясность в прокурорскую деятельность. Необходимо закрепить такое основание вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона, как обнаружение должностным лицом органов прокуратуры признаков противоправного бездействия. Для того, чтобы побудить должностное лицо добросовестно выполнять свои обязанности, прокурор должен направлять ему предостережение о недопустимости нарушения закона¹.

С.А. Смищук высказал мнение, что для повышения эффективности профилактического воздействия предостережения прокурора о недопустимости нарушения закона необходимо при назначении меры ответственности виновному лицу учитывать невыполнение требований, которые изложены в предостережении прокурора в качестве отягчающих обстоятельств. Данный автор высказал мнение, что целесообразно дополнить ч.1 ст. 4.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, внеся в нее пункт: «совершение административного проступка должностным лицом, в отношении которого в течении года было внесено предостережение о недопустимости нарушения закона².

А.И. Гальченко критикует правовое регулирование использования должностными лицами органов прокуратуры такого средства прокурорского реагирования, применение которого допустимо в рамках ведения надзора за исполнением законов о противодействии террористической деятельности, как предостережение о недопустимости осуществления террористической деятельности. По мнению данного автора, в статье 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также в ст.6 Федерального закона «О противодействии экстремизму» не указываются точно субъекты, которым может быть вынесено данное предостережение. Статья 25.1 Федерального закона Российской Федерации «О прокуратуре» выделяет субъектов, которым может быть вынесено предостережение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. К ним данный нормативно – правовой акт отнес: руководителей общественных, а также религиозных объединений и иных лиц. Кто подразумевается под иными лицами не указано. Статья 6 Федерального закона Российской Федерации «О противодействии экстремистской деятельности» выделяет таких субъектов, которым может быть вынесено предостережение в письменной форме о недопустимости экстремистской деятельности, как руководители общественных или религиозных объединений либо руководители иной организации, а также другие лица. Кто подразумевается под другими соответствующими лицами не указано. А.И. Гальченко высказала мнение, что в качестве субъекта, которому может быть объявлено предостережение о недопустимости ведения экстремистской деятельности, должно выступать любое лицо, в деятельности которого присутствуют признаки нарушения законов, регулирующих противодействие экстремизму, а также его наиболее радикальной форме – терроризму¹.

В отношении юридических лиц, может быть принято такое средство прокурорского реагирования, как предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности в случае, если должностное лицо органов прокуратуры во время проведения проверочного мероприятия выявит факты оправдания терроризма или иной террористической или экстремистской деятельности, то прокурор выносит предупреждение юридическому лицу в порядке ст. 7 Закона о противодействии экстремистской деятельности. Важно выделить различия между предупреждением и предостережением о недопустимости ведения экстремистской деятельности. В.В. Меркурьев и С.В. Борисов считают, что различия между предупреждением и предостережением состоят в том, что основанием вынесения предупреждения является факт подготовки к совершению общественно – опасного деяния, содержащего признаки экстремизма, а также его наиболее опасной формы, – терроризма. Предостережение выносится руководителям общественных или религиозных объединений, а также иным соответствующим лицам, а предупреждение – юридическим лицам. В предостережении срок не устанавливается, а в предупреждении должен быть указан фиксированный срок устранения допущенных нарушений нормативно – правовых актов, регулирующих противодействие экстремизму и терроризму. Немаловажное средство прокурорского реагирования, которое необходимо использовать прокурорам в рамках осуществления надзора в сфере противодействия терроризму предусмотрено статьей 8 Федерального закона о противодействии экстремизму, а именно Предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности. Прокуроры должны пресекать распространение средствами массовой информации экстремистских материалов, так как во многих них присутствуют призывы к осуществлению террористической деятельности. Информационная продукция экстремистского содержания может побудить некоторых лиц, которые с ней ознакомились к совершению террористических актов и других правонарушений террористического характера¹.

Статьей 37 Уголовно – процессуального кодекса Российской Федерации прокурору предоставлено право после проведения проверочных мероприятий в случае обнаружения признаков уголовно-наказуемого деяния выносить мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного кодекса Российской Федерации.

Э.Р. Исламова и А.В. Чубыкин считают, что прокурор в случае обнаружения признаков уголовно – наказуемого деяния должен иметь право возбуждения уголовного дела. Данные авторы высказали мнение, что использование прокурором постановлений о направлении материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного кодекса Российской Федерации серьезно осложняет и замедляет процедуру возбуждения уголовного дела. В Истории прокуратуры уже имеется опыт предоставления должностным лицам органов прокуратуры возможности самостоятельно возбуждать уголовные дела. Эта возможность была предусмотрена уголовно – процессуальным кодексом Российской Советской Федеративной Социалистической республики 1960 г. Данными исследователями был выдвинут тезис о том, что отсутствие у прокурора возможности самостоятельно возбудить уголовное дело не соответствует ч.2 ст. 21 Уголовно – процессуального кодекса Российской Федерации, так как возбуждение уголовного дела – важнейшая мера по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, которые совершили деяния, за которые предусмотрена ответственность в уголовном кодексе Российской Федерации¹.

М.С. Колосович на основании опыта осуществления профессиональной деятельности в качестве следователя, а также опроса других сотрудников органов, наделенных полномочиями на ведения следственной деятельности, выявил проблему при вынесении должностными лицами органов прокуратуры мотивированных постановлений о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Нередко к сотрудникам следственных органов приходили «требования» прокурора о возбуждении уголовного дела. Данный акт является противозаконным, так как не предусмотрен ни законом о «прокуратуре», ни уголовно– процессуальным кодексом Российской Федерации¹.

С.Л. Басов высказал свое мнение относительно содержания такого акта прокурорского реагирования, как постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. По мнению данного исследователя, это постановление должно содержать: дату и место вынесения, фамилию, инициалы, должность и классный чин сотрудника органов прокуратуры, который вынес данное постановление. В постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении должны быть указаны сведения о лице, в действии или бездействии которого имеется состав административного правонарушения. К таким сведениям относятся: фамилия, имя и отчество лица, виновного в совершении административного проступка, дата и место рождения, род занятий правонарушителя, адрес. В постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении должны содержаться сведения о предыдущих фактах привлечения его к юридической ответственности за совершения противоправного деяния, запрещенного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, так как в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, повторное совершение лицом административного правонарушения является отягчающим обстоятельством. В постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении должна содержаться информация об имущественном положении правонарушителя, а также данные о лицах, находящихся на иждивении данного лица.

Отдельным вопросом, с которым не так часто, но все же приходится сталкиваться прокурорам – это составление протокола об административном правонарушении в отношении гражданина зарубежного государства. В паспортах иностранных государств часто не пишется отчество. Фамилию, имя и место жительства иностранного гражданина, виновного в совершении административного проступка необходимо вписывать в протокол и на русском и на иностранном языке (латиницей). Необходимо указывать владеет ли правонарушитель русским языком, а также информацию о представлении ему переводчика. Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать подпись должностного лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, В случае отказа лиц, в отношении которых было вынесено постановление о возбуждении дела оба административном правонарушении подписать постановление, об этом делается запись.

Существует и ряд особенностей, составления постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении юридического лица В данном документе прокурор должен указать: ИНН, классификацию в общероссийском классификаторе организаций, номер ЕГРЮЛ, полное и сокращенное наименование организации, фактический и юридический адреса, данные о счетах юридического лица, информация о руководителе, организационно-правовая форма юридического лица.

В постановлении о возбуждении административного правонарушения в отношении и должностных и юридических лиц должны содержаться данные о потерпевших и свидетелях. Место и время совершения административного правонарушения, а также его квалификация. Помимо этого, в постановлении об административном правонарушении должны содержаться объяснения должностного лица либо представителя юридического лица. В постановлении об административном правонарушении должностное лицо органов прокуратуры должно отобразить разъяснение прав лицу, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении. Кроме этого, необходимо указать: повод для возбуждения дела об административном правонарушении, смягчающие и отягчающие обстоятельства. В постановлении о возбуждении дела об админитсративном правонарушении должна содержаться информация о причинах и условиях, ему способствовавших. В случае совершения юридическим лицом административного правонарушения, должностное лицо органов прокуратуры обязано привлечь к административной ответственности и должностное лицо и юридической лицо¹.

Для повышения эффективности профилактического воздействия предостережения прокурора о недопустимости нарушения закона необходимо при назначении меры ответственности виновному лицу учитывать невыполнение требований, которые изложены в предостережении прокурора считать отягчающим обстоятельством. Целесообразно дополнить ч.1 ст. 4.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, внести в нее пункт: совершение административного проступка должностным лицом, в отношении которого в течении года было вынесено прокурором предостережение о недопустимости нарушения закона.

Необходимо закрепить такое основание вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона, как обнаружение должностным лицом органов прокуратуры признаков противоправного бездействия. Для того, чтобы побудить должностное лицо добросовестно выполнять свои обязанности, прокурор должен направлять ему предостережение о недопустимости нарушения закона.