Прокурорский надзор за исполнение законодательства о противодействии террористической деятельности. Магистерская диссертация. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии террористической деятельности
 Скачать 168.65 Kb.
|
§2. Совершенствование организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии терроризмуОрганизация работы должностных лиц органов прокуратуру по ведению надзора за соблюдением законов о противодействии террористической деятельности является сложной и многокомпонентной системой, которая направлена на обеспечение слаженности деятельности уполномоченных на проведение надзорных мероприятий сотрудников прокуратуры, а также на достижение ими целей и задач по выявлению и пресечению нарушений антитеррористического законодательства, а также привлечению правонарушителей к различным видам юридической ответственности. С.В. Борисов высказал мнение, что важнейшими элементами организации деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов о противодействии экстремизму, а также его крайней формы – терроризма входят: информационно-аналитическая деятельность, прогнозирование и планирование, расстановка кадров, а также верное распределение обязанностей между должностными лицами органов прокуратуры, научно-методическое, а также материально – техническое обеспечение деятельности органов прокуратуры1. В соответствии с приказом генерального прокурора от 23 октября 1998 г. № 207-ш «Об образовании информационно-аналитического центра Генеральной прокуратуры Российской Федерации», для того, что бы обеспечить генерального прокурора Российско й Федерации аналитической информацией для принятия верных решений и мер, которые направлены на предупреждение, пресечение и профилактику совершения преступлений и иных правонарушений, необходимо образовать информационно-аналитический центр2. Т.А. Ашурбеков критикует данный нормативно-правовой акт. Он считает, что единый центр не должен заменять аналитические отделы или группы отраслевых подразделений. Советник генерального прокурора. А. Мыцыков также высказался против создания единого информационно-аналитического центра, так как по его мнению сотрудникам данного структурного подразделения прокуратуры будет очень сложно работать с данными по разным направлениям прокурорского надзора. Исходя из работы Т.А. Ашурбекова можно сделать вывод, что необходимо в управлении по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму создать отдел, выполняющий информационно-аналитические функции1. И.М. Ибрагимов высказал мнение, что для правильного построения информационно-аналитической работы в органах прокуратуры необходимо верно организовать деятельность межведомственных рабочих групп. Необходимость их деятельности обусловлена не только разработкой и проведением совместных мероприятий, но и для информационного взаимодействия. В межведомственных рабочих группах как правило участвует широкий круг должностных лиц различных государственных органов, в том числе правоохранительных и контролирующих. Полученная информация от представителей различных правоохранительных органов о количестве, а также видах и наиболее распространенных составах преступлений и других правонарушений террористического характера, а также их причинах и условиях может существенно помочь сотрудникам органов прокуратуры. И.М. Ибрагимов, на основе прохождения практики в органах прокуратуры, а также общения с прокурорами сделал неутешительный вывод о том, что межведомственные совещания или вообще не проводятся или ведутся со слишком длительными перерывами между заседаниями уже созданных межведомственных рабочих групп. Отрицательным последствием небрежного отношения к проведению межведомственных совещаний является то, что прокуратура теряет возможность полноценно курировать взаимодействие правоохранительных и других государственных органов, в задачи которых входит борьба с проявлениями такого общественно – опасного явления, как терроризм, а также не осуществляет систематический сбор информации о состоянии законности в сфере противодействия терроризму. Нарушается такой основополагающий принцип ведения информационно – аналитической работы, как систематичность получаемой информации и своевременность ее получения2. К.И. Амирбеков считает, что для успешного ведения информационно-аналитической деятельности в прокуратуре, сотрудники ее осуществляющие должны соблюдать требования, которые повышают ее эффективность. К таким требованиям К.И. Амирбеков отнес: 1) непрерывность, которая представляет собой систематическое накопление, а также учет информации; 2) обязательное участие в информационно – аналитической работе всех должностных лиц органов прокуратуры, которые выявляют нарушение законов, регламентирующих предупреждение и пресечение террористической деятельности; 3) использование в информационно –аналитической работе комплекса различных источников данных о состоянии законности в сфере противодействия террористической деятельности; 4) обратная связь, при которой результаты информационно – аналитической работы должностных лиц органов прокуратуры о состоянии законности в сфере противодействия терроризму, а также о количестве, наиболее распространенных составах, причинах и условиях правонарушений террористического характера, а также о способах их сокрытия будут использоваться для совершенствования надзорной деятельности сотрудников органов прокуратуры. Также К.И. Амирбеков на основе своего практического опыта ведения информационно – аналитической работы в прокуратуре выделил принципы, принципы, на которых она должна строится: 1) принцип оперативности информации, который представляет собой использование разработанных специально для органов прокуратуры методов, таких как применение технических средств и программ для собирания, систематизации и анализа данных о совершении противоправных деяниях, посягающих на общественные отношения, связанные с противодействием терроризму; 2) принцип своевременности получения информации, который заключается в неукоснительном соблюдением сроков ее предоставления, которые устанавливаются в планах работы прокуратуры, а также решениях оперативных и координационных совещаний, заданиями и поручениями. Которые были направлены вышестоящими прокуратурами; 3) принцип полноты информации, сходя из которого в информации о состоянии законности должны содержаться сведения, которые необходимы для ведения информационно – аналитической работы; 4) принцип достоверности информации, который представляет собой соответствие ее фактической ситуации, которая характеризует состояние законности и количественно-качественные показатели преступлений и других правонарушений, объектом которых выступают отношения, связанные с противодействием терроризму. Для того, чтобы реализовать этот принцип, прокурорский работник при ведении документации должен указывать источник из которого он узнал о нарушения законодательства, время получения данных, место, а также форму ее получения(на приеме граждан, во время судебного заседания, при межведомственном совещании,), краткое содержание информации, место совершения нарушения законодательства, регулирующего противодействие террористической деятельности1; О.С. Капинус считает, что сотрудники органов прокуратуры должны четко понимать перечень объектов, информацией о которых они должны обладать для успешного ведения надзор за исполнением законов о противодействии террористической деятельности. К числу таких объектов автор отнесла: состояние террористической преступности, ее динамика и прогнозы развития, состояние законности в социально-экономической сфере, так как некоторые социально-экономические процессы, возникающие в результате противоправных действия являются причинами и условиями проявлениям экстремизма. а также его наиболее радикальной формы – терроризма, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, соблюдение требований антитеррористического законодательства при принятии нормативных актов, соблюдение законов в уголовно-процессуальной деятельности по делам по преступлениям террористического характера, законность в сфере гражданского процесса, связанных с запретом деятельности организаций. ведущих экстремистскую и террористическую деятельность, исполнение законов органами и должностными лицами, уполномоченными на проведение оперативно-розыскной деятельности по делам о террористических преступлениях, соблюдение требований законодательства Российской Федерации при регистрации и разрешении сообщений о совершенных преступления террористического характера1. Л.В. Лисовенкова считает, что для совершенствования информационно – аналитической работы прокуратуры необходимо активно включать информационные технологии в деятельность сотрудников органов прокуратуры. Активное использование информационных систем может решить следующие задачи: 1) расширение возможностей для анализа состояния законности правопорядка в различных сферах, в том числе и в сфере противодействия террористической деятельности; 2) увеличение скорости получения и анализа данных о совершении преступлений и других правонарушений террористического характера, а также их причин и условий; 3) создание баз данных, а также пользования ими; Наиболее распространенной в органах прокуратуры на 2016 г. справочно – правовыми системами является «Гарант»2. Т.М. Кебеков высказал мнение, что для получения прокуратурой информации о нормативно – правовых актах, которые нарушают вышестоящее законодательство, необходима информационная система, которая содержит не только федеральные и региональные нормативно-правовые акты, но и нормативно-правовые акты, которые исходят от органов местного самоуправления. К сожаления в нормативно-правовых актах, которые исходят от органов местного самоуправления нередко содержатся нормы, которые противоречат вышестоящему законодательству, в том числе, и правовым актам, регулирующим общественные отношения в сфере противодействия террористической деятельности. Данная система также должна проводить анализ соответствия нормативно – правовых актов актам более высокой юридической силы. Программный продукт с таким функционалом уже разработан. Программа «Кодекс», содержащая в себе федеральные, региональные нормативно – правовые акты также имеет функцию «юридический анализ», способную выявлять акты органов местного самоуправления, противоречащие вышестоящему законодательству. Данный программный продукт успешно используется прокуратурой Псковской области, однако нет нормативно – правового акта, который закреплял обязательность оснащения данной программой всех прокуратур. Данный программный продукт смог бы упростить работу сотрудникам прокуратуры по выявлению нормативно-правовых актов, которые противоречат вышестоящему законодательству, регулирующем противодействие террористической деятельности1. Безусловно, система «Кодекс» с функцией юридического анализа является более совершенным программным продуктом чем «Гарант», у которого данная функция отсутствует. Т.А. Раскина высказала мнение, что к сожалению, при ведении информационно – аналитической деятельности должностными лицами органов прокуратуры крайне редко используются такие методы, как: инверсия, метод экспертной оценки, морфологического анализа. Метод морфологического анализа заключается в выделении из единого целого составных частей по принципу их функциональной значимости роли, а также влияние на состояние законности в сфере противодействия террористической деятельности. Метод экспертных оценок заключается в использовании при ведении анализа данных о преступлениях и иных правонарушениях террористического характера знаний, а также опыта практической деятельности ученых или практиков в определенной сфере деятельности для оценки состояния, выявления причин и условий правонарушений. При использовании метода экспертных оценок такой сфере прокурорской деятельности, как надзор за исполнением законов о противодействии терроризму целесообразно привлечение специалистов в области социологии, а также политологии и религиоведения, то есть людей хорошо знающих общие закономерности развития политических и религиозных идей и организаций. Известно, что именно наиболее радикальные приверженцы политических и религиозных идеологий являются субъектами совершений преступлений или иных правонарушений террористического характера. Также целесообразно привлечение специалистов в области психологии для лучшего понимания должностными лицами органов прокуратуры деятельности вербовщиков и пропагандистов террористических преступных группировок. Важно отметить, что к прогнозу эксперта при ведении аналитической деятельности сотрудники прокуратуры не должны относиться как к абсолютной истине, понимать его вероятностный характер, и, только с таким условием использовать в своей деятельности1. Б.А. Адамов высказал мнение, что при планировании проведения проверок, уполномоченные на проведение проверочных мероприятий должностные лица органов прокуратуры, в том числе и те, которые осуществляют надзор за соблюдением законов о противодействии террористической деятельности должны руководствоваться системой оценки рисков. Система оценки рисков – это новый подход к планированию прокурорских проверок, сущность которого состоит в том, чтобы выявить те государственные органы, а также коммерческие или некоммерческие юридические лица, которые по характеру своей деятельности наиболее предрасположены к совершению правонарушений. Система оценки рисков – это особый процесс составления планов прокурорских проверок на основе специальных критериев предрасположенности к противоправной деятельности поднадзорных объектов. Данный процесс включает в себя 2 этапа, один из которых является подготовительным, а другой – собственно определение рисков. На подготовительном этапе должностное лицо органа прокуратуры изучает источники информации с использованием определенных критериев, с помощью которых и производится планирование. Информация, изучаемая прокурором должна быть за годовой период. На втором этапе поднадзорные объекты должны распределяться и анализироваться для выявления наиболее склонных к нарушениям законов, а также определения порядка поведения прокурорских проверок поднадзорных объектов. К критериям следует отнести: вид деятельности поднадзорного объекта, отношение населения к нему, наличие причин и условий совершения правонарушений, факты совершения правонарушений. При использовании данной системы планирования не возникнет ситуация, при которой силы и ресурсы прокуратуры не будут использованы на выявление правонарушений террористического характера которые характеризуются очень высоким уровнем общественной опасности в том числе и преступления, а будут направлены на выявление незначительных нарушений требований антитеррористической защищенности, на тех объектах, где отсутствуют причины и условия для совершения серьезных правонарушений1. И.Л. Зиновьев считает, что подготовка к планированию прокурорских проверок должна включать в себя такие действия, как уяснение должностным лицом органа прокуратуры целей и задач по противодействию террористической деятельности, которые исходят от вышестоящих органов прокуратуры. К ним относятся нормативно – правовые акты генерального прокурора такие, как приказ Генерального прокурора России от 21.03.2018 № 156 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности», а также иные приказы. распоряжения и инструкции, которые регулируют данную сферу деятельности, совместные приказы генерального прокурора и руководителей других правоохранительных органов, решения антитеррористических комиссий. Важными компонентами первого этапа также являются: изучение статистики преступлений и других правонарушений террористического характера на поднадзорной территории, постановка задачи перед работниками прокуратуры на разработку плана, определение мероприятий, которые необходимо включить в план. Собственно планирование должно включать в себя сбор полной и объективной информации о состоянии законности и наиболее распространенных преступлениях и других правонарушениях террористического характера, анализ информации статистики нарушений антитеррористического законодательства для выявления проблем, а также прогнозировании их развития, подготовку проекта плана, обсуждение проекта плана, а также организацию его исполнения1. Р.В. Журбин и И.С. Курышев выявили важную проблему в организации планирования в органах прокуратуры. Они считают, что отказ большого числа должностных лиц органов прокуратуры от составления индивидуальных оперативных планов серьезно снижает результативность их труда. Использование планов – графиков позволяет должностным лицам органов прокуратуры планировать выполнение возложенных на них руководящими должностными лицами обязанностей на определенный промежуток времени. Наиболее оптимальным является составления индивидуального плана – графика на месяц. В индивидуальном плане –графике должны быть зафиксированы все предстоящие работы, такие, как: проведение проверок, прием населения, участие в координационных совещаниях. При использовании индивидуальных планов – графиков для руководящих должностных лиц открывается возможность осуществлять мониторинг нагрузки на каждого работника, распределять ее более равномерно, учитывая их индивидуальные особенности, а также облегчает контроль исполнения поручений1. Р.В. Жубрин и О.В. Сазанова высказали мнение, что при составлении планов проверочных и других мероприятий в сфере противодействия террористической деятельности должностные лица органов прокуратуры обязаны принимать во внимание стратегические документы в сфере национальной безопасности. К таким нормативным актам относятся: Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.2009), Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года. Органы прокуратуры обязаны участвовать в качестве исполнителей нормативно – правовых актов стратегического планирования, исходя из этого, они обязаны указывать в своих планах мероприятия, которые направлены на их исполнение2. Е.Р. Ергашев высказал мнение, что распределение обязанностей по ведению проверочных мероприятий руководителем прокуратуры нижнего звена должно осуществляться максимально равномерно. За каждым сотрудником должен закрепляться круг обязанностей, которые должны объясняться предельно понятно, вся работа должностного лица органа прокуратуры должна входить в круг его обязанностей. Все задания должен давать только прокурор – руководитель в письменной форме. На документах, исходящих от прокурора – руководителя, в которых содержатся задания для должностных лиц органов прокуратуры, должна быть наложена резолюция. В документе обязательно должна содержаться информация о сроке, который дается на выполнения работы, а также лицо, ответственное за ее выполнение. К сожалению в прокуратурах нижнего звена прокурорской системы неверно построено распределение обязанностей. Руководители прокуратур нижнего звена позволяют себе поверхностное изучение поступившей корреспонденции, и, перекладывают работу по распределению обязанностей на своих заместителей. Заместители, после получения указаний о проведении определенных мероприятий от прокурора – руководителя могут переложить обязанности на подчиненных им оперативных работников органов прокуратуры. Негативным результатом такой системы распределения обязанностей является то, что серьезно снижается эффективность деятельности прокуратуры. Руководители не выполняют обязанности по анализу состояния законности в сфере противодействия террористической деятельности, а также в иных сферах общественной жизни. Должностные лица органов прокуратуры, которые являются оперативными работниками, получают дополнительные обязанности, что отрицательно сказывается на их деятельности по проведению прокурорских проверок исполнения законодательства, регулирующего противодействие терроризму. Не менее серьезной проблемой в организации работы прокуратур первичного звена по противодействию террористической деятельности является отсутствие выверенной системы оценки результативности выполнения работы должностным лицом органов прокуратуры. Результаты деятельности оперативных работников органов прокуратуры, а также целых прокуратур могут трактоваться руководящими должностными лицами по – своему. На практике не редки случаи, когда факт увеличения числа выявленных правонарушений террористического может разными руководящими работниками органов прокуратуры восприниматься как положительно, так и отрицательно. В случае, если руководящие должностные лица восприняли факт повышения числа выявленных правонарушений террористического характера, этом случае руководители поощряют должностных лиц органов прокуратуры за повышение активности. Руководители могут воспринимать повышение числа выявленных правонарушений отрицательно, обвиняя должностных лиц органов прокуратуры в легкомысленном отношении к деятельности, которая направлена на предупреждение и профилактику совершения правонарушений. Подобное отношение к оценке выполнения обязанностей сотрудников органов прокуратуры не допустимо, так как это препятствует активности сотрудников органов прокуратуры1. В управлении по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму создать отдел, выполняющий информационно-аналитические функции, так как единый информационно-аналитический центр при генеральной прокуратуре осуществляет информационно-аналитическую работу не достаточно качественно. Для повышения эффективности информационно-аналитической деятельности в такой сфере прокурорской деятельности, как прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии целесообразно использовать метод экспертных оценок. Метод экспертных оценок заключается в использовании при ведении анализа данных о преступлениях и иных правонарушениях террористического характера знаний, а также опыта практической деятельности ученых или практиков в определенной сфере деятельности для оценки состояния, выявления причин и условий правонарушений. При использовании метода экспертных оценок такой сфере прокурорской деятельности, как надзор за исполнением законов о противодействии терроризму целесообразно привлечение специалистов в области социологии, а также политологии и религиоведения, то есть людей хорошо знающих общие закономерности развития политических и религиозных идей и организаций. Известно, что именно наиболее радикальные приверженцы политических и религиозных идеологий являются субъектами совершений преступлений или иных правонарушений террористического характера. Также целесообразно привлечение специалистов в области психологии для лучшего понимания должностными лицами органов прокуратуры деятельности вербовщиков и пропагандистов террористических преступных группировок. Для совершенствования информационно-аналитической работы, а также правокоррекционной деятельности прокуратуры необходимо оснастить справочно-правовой системой «Кодекс» с функцией «Юридический анализ» |