прокурорский надзор. Прокурорский надзор. Прокурорский
 Скачать 3.77 Mb.
|
|
Положением о координации деятельности правоохранитель- ных органов по борьбе с преступностью», утвержденным Указом Президента РФ от 18.04.1996 г. № 567 (ред. от 31.12.2019 г.) «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью». К числу правоохранительных органов, координацию деятельности кото- рых в сфере борьбы с преступностью, относятся: ● органы внутренних дел; ● органы федеральной службы безопасности; ● войска национальной гвардии; ● органы уголовно-исполнительной системы; ● органы принудительного исполнения; ● таможенные органы; ● органы Следственного комитета. Данный перечень не является закрытым – при необходимости к участию в координационной деятельности могут привлекаться и другие правоохрани- тельные органы. При этом в основе ее осуществления лежат принципы равен- ства всех участников координационной деятельности при постановке вопро- сов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий, а также самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предо- ставленных ему законодательством полномочий при выполнении согласован- ных решений, рекомендаций и проведении мероприятий. Но и ответственность 68 за выполнение согласованных решений возлагается на руководителя каждого правоохранительного органа. Основными направлениями координационной деятельности являются: - совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследо- вания, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений; - выполнение федеральных и региональных программ борьбы с пре- ступностью; - разработку совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений; - подготовку и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту РФ, Федераль- ному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления; - обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности; - разработку предложений о совершенствовании правового регулирова- ния деятельности по борьбе с преступностью; - обобщение практики выполнения международных договоров Россий- ской Федерации и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выра- ботку соответствующих предложений; - изучение координационной деятельности правоохранительных орга- нов, распространение положительного опыта. Для обеспечения реализации функции координации деятельности пра- воохранительных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, преду- сматриваются следующие организационно-правовые формы: - проведение координационных совещаний руководителей правоохрани- тельных органов; - обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; - совместные выезды в регионы для проведения согласованных дей- ствий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; 69 - создание следственно-оперативных групп для расследования конкрет- ных преступлений; - проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресе- чения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; - взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; - оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; - издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; - выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информацион- ных изданий; - разработка и утверждение согласованных планов координационной де- ятельности. Выбор названных и иных форм координационной деятельности опреде- ляется ее участниками, исходя из конкретной обстановки с учётом реального состояния преступности. В о п р о с 2 Координационные совещания руководителей правоохранительных органов Наиболее значимое место в системе реализации полномочий прокуроров по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре- ступностью отводится праву на созыв координационных совещаний, в состав которых входят прокурор (как председатель совещания) и руководители соот- ветствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности (как члены совещания). Члены координационного совещания при обсуждении вопросов пользуются равными правами. На координационные совещания могут быть приглашены другие долж- ностные лица правоохранительных органов, руководители органов государ- 70 ственной власти и их подразделений, органов местного самоуправления, орга- нов военного управления, общественных объединений, научные и педагогиче- ские работники, представители средств массовой информации. Согласованное решение об их участии принимается членами координационного совещания. Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не ре- же одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координаци- онного совещания. Он же истребует информацию, необходимую для организа- ции координационной деятельности, организует рабочие группы из представи- телей правоохранительных органов, а также назначает из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, воз- главляющего секретариат координационного совещания, организует ведение стенограмм координационного совещания, подписывает протоколы координа- ционного совещания. Секретариат координационного совещания формируется из представи- телей всех правоохранительных органов. Он проводит текущую организацион- ную работу: ведет документацию координационного совещания с соблюдением требований секретного делопроизводства; извещает членов координационного совещания и приглашенных на него лиц о повестке дня совещания с приложе- нием проектов документов, подлежащих обсуждению, и других материалов; организует подготовку и внесение предложений правоохранительных органов по плану работы координационного совещания; формирует проекты планов ра- боты и представляет их на рассмотрение руководителям правоохранительных органов; анализирует ход выполнения планов и решений координационного со- вещания, о результатах информирует его председателя; выполняет иные пору- чения председателя координационного совещания. При этом предполагается использование результатов криминологических и других исследований с целью внесения коррективов в формы и методы надзора, а также координационной деятельности по борьбе с преступностью. В свою очередь члены координационного совещания: - вносят предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и спосо- бов решения; - вносят в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения; 71 - участвуют в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесен- ным на рассмотрение; определяют участников рабочих групп. Генеральный Прокурор РФ требует на координационных совещаниях рассматривать наиболее актуальные вопросы борьбы с преступностью, совер- шенствования правоохранительной деятельности, её правового регулирования, практики предупреждения, выявления и расследования преступлений. Непосредственно решение задач, возложенных на координационные со- вещания, осуществляется создаваемыми рабочими группами, которые готовят материалы и проекты документов по конкретным вопросам, вынесенным на рассмотрение координационного совещания, собирают и направляют необхо- димую в связи с этим информацию в различные государственные органы и осуществляют взаимодействие со средствами массовой информации. Особое внимание уделяется совершенствованию форм её реализации с учётом реального состояния преступности, исполнению поручений органов предварительного расследования и использование результатов оперативно- розыскной деятельности. Следует отметить, что в целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов, прокуратура осуществляет взаимо- действие с судами и органами юстиции. Оно может проводиться в таких согла- сованных формах как: взаимное информирование о состоянии преступности и судимости; использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; совмест- ная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью; проведе- ние совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специа- листов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов; направление совместных информационных писем, справок, обзоров. При этом председатели судов, руководители органов юстиции могут принимать участие в координационных совещаниях правоохранительных органов. 72 Тема 6 АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В о п р о с 1 Сущность и задачи антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Одним из важных направлений прокурорской деятельности является обеспечение исполнения антикоррупционного законодательства. Это касается не только выявления и привлечения к ответственности лиц, совершающих корруп- ционные правонарушения, но и создание условий препятствующих коррупцион- ным проявлениям. В этой связи значимая роль отводится предупреждению при- нятия нормативно-правовых актов путем выявления в них коррупциогенных факторов в целях их последующего устранения. Коррупциогенными факторами признаются такие положения норматив- ных правовых актов, которые устанавливают для правоприменителя необосно- ванно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного приме- нения исключений из общих правил, что в конечном итоге может привести к злоупотреблению должностными лицами своим служебным положением и со- вершению ими коррупционных действий. В соответствии ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ, среди органов, уполномоченных проводить такие экспертизы, указана и прокуратура, которая осуществляет антикоррупционную экспертизу норма- 73 тивных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся: 1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; 2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водно- го, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, зако- нодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего дея- тельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создавае- мых Российской Федерацией на основании федерального закона; 3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государ- ственные или муниципальные должности, должности государственной или му- ниципальной службы. Рассматриваемая функция закреплена в ст. 9.1 ФЗ «О прокуратуре РФ», которая предусматривает обязанность прокуроров в ходе осуществления своих полномочий проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и ор- ганизаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Проведение антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов органами прокуратуры осуществляется на постоянной основе, а результаты этой деятельности предусматривается анализировать и обобщать не реже одного раза в полугодие. В случаях выявления в нормативных правовых актах (проектах норма- тивных правовых актов) коррупциогенных факторов, прокурор направляет в ор- ган издавший этот акт, требование об изменении нормативного правового акта или в обращается в суд в порядке, предусмотренном гражданским и арбитраж- ным процессуальным законодательством. В требовании прокурора должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного пра- вового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Требование прокурора подлежит обязательному рассмотрению соответствую- щим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десяти- дневный срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается проку- рору, внесшему требование. 74 Руководители или представители органов прокуратуры должны лично участвовать при рассмотрении требований в заседаниях законодательных (пред- ставительных) органов государственной власти субъекта РФ, представительных органов местного самоуправления, иных органов государственной власти. При рассмотрении требований необходимо разъяснять негативные последствия прак- тики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупцио- генные факторы. В случае отклонения требований прокурора он должен использовать пра- во на обращение в суд в порядке предусмотренным процессуальным законода- тельством. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправле- ния или должностного лица противоречащим закону и недействующим (полно- стью или в части). Согласно ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе оспорить в ар- битражном суде нормативные и ненормативные правовые акты органов госу- дарственной власти России и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того необходимо отметить и взаимосвязь проведения антикор- рупционных экспертиз с таким направлением деятельности прокуратуры как надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов, издаваемых раз- личными органами и их должностными лицами. Так, при отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъек- тов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного са- моуправления, противоречащих федеральному законодательству, необходимо направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонения законов, муниципальных нормативных правовых актов, принятых соответствующими представительными органами. Такое требование предусмотрено приказом Ге- нерального Прокурора РФ от 2.11.2007 г., № 155 (ред. ред. от 20.02.2020 г.) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправле- ния». 75 Таким образом, комплексный подход в использовании прокурорами наряду со своими надзорными полномочиями также и возможностей антикор- рупционных экспертиз нормативных правовых актов в области противодействия коррупции с учетом приоритетности данного направления прокурорской дея- тельности позволяет обеспечить достижения максимально эффективных резуль- татов. В о п р о с 2 Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Реализация функции проведения антикоррупционной экспертизы норма- тивных правовых актов органами прокуратуры основана на утвержденной по- становлением Правительства РФ № 96 от 26.02.2010 г. (ред. от 10.07.2017 г.) методике. В свою очередь организационные вопросы этой деятельности преду- сматриваются приказом Генерального Прокурора РФ № 400 от 28.12.2009 г. (ред. от 13.03.2018 г.) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Согласно указанным документам для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового ак- та или положения проекта нормативного правового акта. Непосредственно экспертно-правовой оценке подвергается содержание конкретного акта на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов, то есть правовых норм, создающих условия и позволяющих должностным лицам злоупотребить своим служебным положением и совершить коррупционные действия. Такие факто- ры разделяют на два вида: 1) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пре- делы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил; 2) содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обремени- тельные требования к гражданам и организациям. 76 К числу коррупциогенных факторов первой группы, то есть касающиеся полномочий должностных лиц, относятся: а) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределен- ность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или ор- ганизации (их должностных лиц); б) определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное уста- новление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) дей- ствий в отношении граждан и организаций; в) выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц); г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкет- ных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгаю- щихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправле- ния или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт; д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции государственных органов, органов местного само- управления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – уста- новление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона; ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного само- управления или организациями (их должностными лицами) определенных дей- ствий либо одного из элементов такого порядка; з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление админи- стративного порядка предоставления права (блага); и) нормативные коллизии – противоречия, в том числе внутренние, меж- ду нормами, создающие для государственных органов, органов местного само- |