Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
ОТ АВТОРА Представленный учебник адресован разным группам читателей: студентам, изучающим теорию государственного управления как обя- зательную учебную дисциплину в вузах, депутатам, государственным и муниципальным служащим, ежедневно участвующим в выработке и реализации управленческих решений в своей практической деятель- ности, а также всем тем, кому небезразлично общественно-полити- ческое развитие России и регионов. Иначе говоря, он рассчитан пре- жде всего на тех, кто либо впервые соприкасается с государствен- ным управлением и проблематикой правовой организации деятель- ности государства, либо уже получил первичные базовые знания в указанных областях, но испытывает потребность обновить их, осве- жить в памяти основные положения теории и практики публичного управления. Труд целенаправленно носит в большей степени учебно-инфор- мационный характер. Это некий синтез классического учебника, мето- дического пособия и теоретико-прикладного курса государственного управления с освещением отдельных вопросов ряда релевантных отраслей публичного права России (прежде всего конституционного, административного и муниципального). Заинтересованный читатель может найти в нем изложенный в доступной форме материал по основам теории и практики государст- венного управления, истории развития системы публичного управле- ния в России, оценке системно-структурных взаимосвязей таких эле- ментов механизма государственного управления, как форма правле- ния, форма государственного устройства, общественно-политический строй, а также по ключевым аспектам формирования и практического воплощения базовых (статусообразующих) признаков институтов власти федерального, регионального и муниципального уровней. Особое внимание уделено вопросам применения современных форм и методов организации государственного управления на основе все более широкого внедрения новейших информационных техноло- гий, механизмов повышения степени непосредственного участия гра- ждан и общественных институтов в выработке и реализации управ- ленческих решений, оценке эффективности работы органов власти и их должностных лиц, формировании у государственных и муници- пальных служащих корректных поведенческих мотиваций и стереоти- пов профессионализма, укладывающихся в рамки конституционно 10 закрепленной аксиомы о признании человека, его прав и свобод выс- шей ценностью. За последние 20 лет система государственного управления в России претерпела кардинальные изменения на фоне не менее ди- намичного развития правовой системы. Обусловлено это в первую очередь изменением экономических и политических основ общест- венной жизни в начале 90-х гг. ХХ в. и, как следствие, появлением новых общественных отношений, предполагающих соответствующую организацию управленческой деятельности государства и ее право- вую регламентацию. Студенты и практические работники органов управления различ- ных уровней должны быть постоянно осведомлены о происходящих изменениях, что требует систематического обновления учебной и методической литературы, пересмотра ряда традиционных подходов к структуре и содержанию учебных материалов, прежде всего по во- просам государственного управления. Данная сфера общественной жизни является ключевой в системе социальных связей и призвана обеспечивать в обществе стабиль- ность и правовой порядок, однако потенциал системы государствен- ного управления зачастую раскрывается только при условии компе- тентного применения в управленческой деятельности всего комплек- са социальных регуляторов — права, морально-нравственных ориен- тиров, общегуманистической идеологии. Именно поэтому представленный учебник по содержанию и фор- ме выходит за пределы сугубо отраслевой проблематики публичного управления. Он содержит ответы на основные вопросы в области политологии, философии права и государства, социологии, научной организации труда. Книга призвана индивидуализировать процесс обучения с учетом способностей и интересов различных аудиторий читателей, содействовать приобщению граждан к изучению основ публичного права и управления, стимулировать самообразование государственных и муниципальных служащих. Немаловажно при осмыслении основ государственного управле- ния в России и понимание процессов, происходящих в мире. Речь в первую очередь идет о таком явлении, как глобализация. Объектив- ные процессы политического сближения разных государств выдвига- ют на повестку дня ключевые вопросы использования в новых усло- виях стандартизированных и общепризнанных подходов к обеспече- нию основных прав и свобод личности вне зависимости от пола, ра- сы, национальности и других черт статуса индивида. Кроме того, согласованные управленческие решения, вырабаты- ваемые и реализуемые на межгосударственном уровне, давно уже стали нормой при осуществлении странами внутригосударственной политики в таких критически значимых в глобальных масштабах сфе- рах, как экология, информационная безопасность и коммуникации, 11 транспорт, энергетика и ряд других. Системное восприятие процес- сов, происходящих в этой связи на наднациональном уровне и во внутригосударственной среде, позволяет открывать новые грани в интерпретации и практическом применении давно известных и апро- бированных форм и методов государственного управления. Наконец, очевидно и то, что современная модель публичного уп- равления в любом государстве является отражением всех без исклю- чения конституционных ценностей, глубинных представлений о соци- альной справедливости и о соотношении личности, общества и госу- дарства. В нормативно закрепляемой модели государственного управ- ления фиксируются важнейшие результаты цивилизационного разви- тия общества, определяется вектор его дальнейшей трансформации. Следовательно, необходимо постоянно повышать уровень знаний в области теории и практики государственного управления. Для более удобного восприятия учебного материала в книге по- мещен словарь основных терминов и понятий, который, надеемся, будет востребован читателем. Разработка учебных и научных материалов ― почти всегда очень кропотливый труд, интеллектуальный результат которого, основанный на использовании и оценке устоявшихся теоретических концепций и прикладных моделей, направлен на формирование базового и одно- временно проблемно-ориентированного восприятия исследуемых яв- лений у аудитории. Комплексный характер этой задачи, стоящей пе- ред автором любого полноценного учебника, делает крайне важной обратную связь с читателями. Все желающие поделиться своими оценками представленной работы и мыслями по проблемам государ- ственного управления и публичного права в России могут написать автору на электронный адрес: hmao-tmn@mail.ru. С уважением к читателю Николай Добрынин 12 THE AUTHOR’S COMMENT The textbook presented to attention of the audience is addressed to different groups of readers: students learning theory of state government as a compulsory subject in the institutions of higher education, deputies, government and municipal employees daily busy with development and realization of government decisions in their practice activity, and all those concerned about social and political development of Russia and its re- gions. In other words, it is primarily meant for those who is either for the first time coming into contact with state government and questions of legal organization in activity of the state, or once already got initial basic know- ledge in the said fields, but feels like having it updated, “refreshing” the main points of theory and practice of public government. The work is purposefully to a larger extent of educational and informa- tion character, being certain synthesis of a classic textbook, a manual and a theoretical-and-applied course in state government, covering certain questions on some relevant branches of the Russian public law (first of all, constitutional, administrative and municipal). A concerned reader could find here data, narrated in a simple man- ner, on the foundations of theory and practice of state government, deve- lopment history of public government system in Russia, evaluation of sys- tem and structural interrelations of such elements in state government mechanism as forms of government, state structure, and social and politi- cal system. Besides, he could find data on key aspects of shaping and practical realization of key (status) features of power institutions of federal, regional and municipal levels. A particular attention has been paid to questions of applying modern forms and methods of organizing state government on the basis of even broader promotion of the newest information technologies, mechanisms of increasing the extent of immediate participation of citizens and social insti- tutions in development and realization of government decisions, evaluation of practical efficiency of power agencies and their officials, in shaping correct behaviour motivations and professional stereotypes with govern- ment and municipal employees suitable to the framework of a constitu- tionally secured axiom on recognition of man, his rights and freedoms as the highest value. In recent twenty years a system of state government in Russia un- derwent cardinal changes on background of not lesser dynamic develop- ment of legal system. In the first turn, this was determined by change in socioeconomic and political foundations of social life in the early 1990s 13 and, as a result, by appearance of new social relations assuming a corre- sponding organization of state government activity of the state and its legal regulation. Students and practice employees of government bodies of different levels should constantly take the occurring changes into account, which requires a system updating of educational and practice literature, revising certain traditional approaches to structure and contents of educational data, first of all regarding questions of state government. This sphere of social life remains the central one in the system of so- cial relations, being called to provide stability and legal order in the society. However, the potential of state government system could be often dis- closed only providing a competent application of the whole set of social regulators in government activity, namely, law, moral and ethical indica- tors, all-humanistic ideology. That is why the presented textbook, in its contents and form, exceeds the limits of exclusively branch questions of public government, containing answers to general questions in the field of political science of law and state, sociology, and scientific organization of labour. The book is called to individualize process of education, accounting for abilities and interests of different groups of readers, contributing to joining citizens in learning the foundations of public law and government, stimulating self-education by government and municipal employees. Of no small importance, under interpreting the foundations of state government in Russia, being also awareness of the processes occurring in the world. In the first turn it is a matter of such phenomenon as globaliza- tion. Objective processes of political rapprochement among different states are placing such key questions on the agenda as ensuring, under new conditions, standard and generally acknowledged approaches to guarantee basic rights and freedoms of an individual regardless of sex, race, nationality and other features of personal status. Besides, coordinated government decisions elaborated and realized on inter-government level have since long become a standard in pursuing intra-government policy by countries in such critically important global spheres as ecology, information security and communications, transporta- tion, energetics and some others. A system understanding of the pro- cesses occurring in this connection on super-national level and in intra- state medium makes it possible to find new aspects in interpretation and practical applicaion of traditional and tested forms and methods of state government. Finally, it is also not a secret that a contemporary model of public government in any state with no exception acts as reflection of all constitu- tional values, deep-laid notions on social justice and relationship between man, society, and state. In a normatively binding model of state govern- ment subject to securing being the most important results of civilization social development, creating a vector of its further reforms. Hence comes 14 the importance for everybody to constantly increase level of his knowledge in the field of theory and practice of state government. For better understanding of educational stuff the book contains a vo- cabulary of basic terms and notions which hopefully, will be of use for the reader. Creation of educational and scientific stuff is almost always a very hard work which should be resulted in creation, on the basis of using and evaluating traditional theoretical concepts and applied models, of such intellectual product which could form basic and, at the same time, prob- lematically oriented perception of the studied things with the audience. Integrated character of this goal standing before the author of any quality textbook makes it most important to have feedback with readers. All those wishing to share their opinion on the presented work and their ideas on problems of state government and public law in Russia are welcome to address the author at hmao-tmn@mail.ru. Respectfully to the reader, Nikolai Dobrynin 15 ОТ НАУЧНОГО РЕДАКТОРА Государственное управление постепенно обретает статус само- стоятельного научного направления, обладающего собственной ме- тодологией, предметом изучения и понятийным аппаратом. Имеется достаточное количество научно-практических разработок по совер- шенствованию системы государственного управления. Исследования в этом направлении одновременно интересны и чрезвычайно слож- ны. Трудно установить генезис государственного управления, ибо начало уходит в глубь тысячелетий. Но выявить его сущность и опи- сать в понятных научных терминах можно и необходимо. Формирование новой российской государственности, системы го- сударственного управления изначально содержало в себе органиче- ские болезни отечественной истории: радикальность в разрушении прежней политической системы и государства; жесткий централизм власти, переступающей через моральные ограничения; поспешность «списывания» и внедрения норм, институтов западной цивилизации; категоричная смена идеологических ориентаций; резкий отказ от ус- тоявшихся целей и ценностей общественного развития. В этих стремительных изменениях происходили перепады и повороты массового сознания, предлагались новые интонации официальных госу- дарственных текстов, влияющие на выбор модели поведения граждан. Переход к рыночным отношениям, стремительная приватизация не создали эффективного собственника, а корпоративизм превратился в ор- ганизованную систему выкачивания средств из остатков индустриальной экономики XX в. Буквально по пальцам можно пересчитать количество инновационных производств, а государство пока не предложило самым богатым предпринимателям новых правил государственно-частного парт- нерства по скорейшему созданию инновационной модели хозяйствования. Административная реформа пока не дала ощутимых результатов, напоминая очередную кампанию по имитации радикальных изменений, а поиск решений, создающих юридическую ответственность чиновников, сводящих к минимуму возможность бесконтрольного поведения, личного усмотрения и произвола, непозволительно затянулся. Множится число монографий, учебников, научных статей, норматив- ных правовых актов, посвященных различным аспектам государственной службы, конструирующих некий идеальный тип чиновника, который в соответствии с понятиями чести и достоинства служит интересам граж- дан, государства, общества, полностью идентифицирует себя с государ- ственной политикой и государственной службой. Но очень часто в по- следнее время реальное состояние дел характеризуется противоречием 16 прокламируемого и действительного, а корыстное поведение вынудило законодателя, политическую элиту признать его повсеместным явлением и объявить о некоторых формах противодействия. И все-таки в стране произошли и продолжают происходить колос- сальные изменения. Учредительным актом, закрепляющим фундамен- тальные устои общества и государства, его исходные принципы и ин- ституты, стала Конституция Российской Федерации. Предметом консти- туционного регулирования названы государство, власть, общество в целом. Конституция начинает восприниматься людьми как часть жиз- ненного уклада, как идеи и принципы, которые для них ценны и способны влиять на выбор политического курса государства и общества. Проблемы государственного управления будут присутствовать все- гда, поскольку динамика происходящих изменений не только сложна, но и стремительна, а модернизация государства как политического институ- та никогда не прекращается. В новейшей истории России основой такой модернизации является переход от конституционного требования, со- стоящего в построении правового государства, к его практическому осу- ществлению. В этих целях наиболее плодотворной остается концепция, которая предполагает: превращение социальной и экономической функ- ций из второстепенных в ключевые функции становления правового государства; надлежащее правовое обеспечение регулирования госу- дарством общественной жизни; бережное отношение к историческому опыту российской государственности и тем социальным ценностям, кото- рые содержат позитивные призывы к гражданам страны. С началом функционирования рыночной экономики в России рез- ко застопорился весь механизм государственного управления. Иллю- зии стихийного регулирования привели к отказу от двойного подчине- ния органов и вертикали власти, к явному преобладанию методов менеджмента над методами управления государственными делами. Это отрицательно отразилось на социальной сфере, на методах го- сударственного регулирования, приведя к разрыву связей между тер- риториями и предприятиями, а прежняя система организации феде- ральной исполнительной власти при сосредоточении максимального количества функций в министерствах, контролирующих самих себя, была абсолютно неэффективной и не отвечающей рыночным механизмам хозяйствования. В 2003 году был дан старт административной реформе. Произошло упорядочение функций исполнительных органов, введено определенное ограничение государственного вмешательства в деятель- ность субъектов предпринимательства и поддержание саморегулируе- мых организаций, что всегда характеризует доступность и открытость государственного управления для гражданского общества. Постепенно такой институт, как государственная служба, стано- вится социально-правовым, публичным, организационно стройным, стремясь к обеспечению выполнения государственными служащими содержательных функций государства, совершенствованию деятель- 17 ности органов государственной власти, их аппаратов. Сформирова- лись основные уровни государственной службы — федеральная го- сударственная служба и государственная гражданская служба субъ- ектов Федерации, а также фактически сложилось разделение феде- ральной государственной службы по видам — гражданская, военная и служба в правоохранительных органах. Однако в потоке масштабных преобразований многие мероприятия все же фрагментарны, не все- гда в государственных управленческих решениях наблюдается сис- темность, комплексность. Обнаруживаются противоречия между ста- тутными правовыми актами и тематическими законами в части регу- лирования компетенции органов исполнительной власти. В регулиро- вании статусов органов исполнительной власти зачастую подзакон- ные акты преобладают над законодательными регуляторами. Это особенно часто наблюдается в субъектах РФ. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение приводят к принятию ошибочных управленческих решений, в результате которых стреми- тельно уменьшается ресурсная база, тормозятся процессы социаль- но-экономического развития, усиливаются бюрократизм и коррупция в системе государственного управления. Из-за коррупции происходит все большее отчуждение государ- ственных служащих от государства, уменьшается устойчивость вла- сти и доверие к ней со стороны населения. Как отмечает известный специалист по административному праву Д.Н. Бахрах, эгоизм и коры- столюбие чиновников, их низкий профессиональный уровень, к сожа- лению, стали горестным и повсеместным явлением в России. Как представляется, в ближайшее время все же придется принимать управленческие решения, касающиеся систематизации данных о долж- ностных преступления, служебных злоупотреблениях, несоблюдении этических и нравственных норм, фактах свершившихся наказаний тех государственных служащих и политических руководителей, которые под- рывают государственные основы, нарушают права граждан, дискредити- руют страну, создают угрозу национальной безопасности. Эти данные следует использовать в комплексе мероприятий по формированию пра- вовой культуры, изменению реакции людей на любые проявления взя- точничества и злоупотребления служебным положением, созданию об- становки нетерпимости по отношению к коррупционерам. С давних пор известны аксиомы государственной власти, которая в первую очередь должна иметь авторитет у населения. Для его под- держания государственную власть следует осуществлять лучшим людям, удовлетворяющим профессиональному, политическому, пра- вовому, культурному, этическому цензам. Но процесс формирования политических элит, подбора и расстановки на должности государст- венной службы не всегда отвечал этим аксиоматическим принципам. Это следует знать, чтобы не ретушировать кадровые проблемы, имеющиеся в системе государственного управления. Особенно зримо 18 это проявилось в 90-е гг. прошлого столетия, когда основанием авто- ритета должностных лиц часто служила сама власть, а должности замещались преимущественно на основе личных связей, семейной, клановой и географической близости. Протекционизм не исчез и сейчас, а игнорирование принципов профессионализма, компетентностного подхода, правовой грамотно- сти при работе с кадрами государственных служащих только усугуб- ляет кризисные явления в системе государственного управления. Но, тем не менее, кадровый состав государственной службы за последние годы все же стал формироваться на системной основе с применением различных способов: поступление на службу; участие в конкурсах; плановая переподготовка и повышение квалификации; освобождение от должности работников, не отвечающих современ- ным требованиям к государственным служащим, и т.д. При оценке качеств поступающих на государственную службу порядок поступле- ния и требования к претендентам определяются с учетом статуса государственных органов, особенностей сфер и отраслей, к которым эти органы относятся, категорий должностей. Используются такие методы оценки деловых и личностных качеств кандидатов, как собе- седование, тестирование, анкетирование, экспертный опрос и др. Важную задачу выполняет конкурсная система замещения вакантных должностей государственной службы как особый порядок подбора кадров на определенные должности. Он должен обеспечивать реали- зацию конституционного права граждан РФ на равный доступ к госу- дарственной службе, а также права государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе. Вместе с тем законодательством предусмотрены категории многих должностей руководителей, на замещение которых конкурс не проводит- ся. Это положение ограничивает сферу использования конкурсной сис- темы по отношению к государственным гражданским служащим, зани- мающим прежде всего высшие и главные должности государственной службы и несущим особую ответственность за результаты управленче- ских решений в системе государственного управления. Поэтому в целях сокращения протекционизма, личных связей и по другим причинам, зако- нодателю целесообразно на большее количество руководящих должно- стей в органах государственной власти установить особый порядок под- бора кадров, а вновь назначаемым первым лицам установить ограниче- ния, в соответствии с которым они бы не могли осуществлять смену прежнего управленческого состава более чем на 20 %. В целях реализации главой государства своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов власти и совершенствования контроля за исполнением их решений в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 на территории России учреждено семь феде- ральных округов (в 2010 г. еще один: Северо-Кавказский). Значитель- 19 ная часть задач, поставленных перед полномочными представителя- ми Президента РФ в федеральных округах, и реализуемых ими функ- ций затрагивает вопросы контроля, распорядительства и политиче- ской оценки. Это свидетельствует об особой роли данного института, который не только стал дополнительным звеном в вертикали власти, но и все больше претендует на участие в правотворчестве. Исследователи все чаще обращаются к необходимости наделения полномочных пред- ставителей Президента РФ в федеральных округах функцией внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований представлений в случае противоречия принятых ими нормативных пра- вовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству. Появляются публикации ученых, которые считают, что полномоч- ных представителей Президента РФ в федеральных округах целесооб- разно наделить непосредственным правом приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Кон- ституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина. В рассуждениях о принимаемых решениях полномочных пред- ставителей Президента РФ в федеральных округах предлагается придать им в определенных случаях обязательный характер, распро- странив их действие за пределы организации работы их аппаратов. Как представляется, эти и другие предложения требуют углублен- ного анализа. Достаточно часто применяемые в федеральных округах меры обладают всеми признаками межведомственного (надведомст- венного) воздействия, охватывают основные направления работы ор- ганов публичной власти и пока достаточны для информационного обес- печения и поддержания обратной связи с главой государства. Вместе с тем наделение особыми правами и полномочиями полномочного пред- ставителя Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе создает прецедент для пересмотра функций других полномочных пред- ставителей в сторону их расширения. Мы наблюдаем ситуацию, при которой федеральные округа все более ориентируются на комплексное развитие, что ставит вопрос о необходимости принятия федерального закона о системе управления в федеральном округе. Тогда полномочный представитель может стать самостоятельным должностным лицом, подчиненным непосредственно Президенту, действующим от его имени и по его поручению. Сегодня в систему государственного управления активно вне- дряются информационно-коммуникативные технологии на основе прямых связей без участия посредников, что создает значительные преимущества в общественном развитии. Информатизация приобре- ла масштабный характер, а информационные продукты все больше облекаются в электронно-цифровую форму. Вместе с тем высокая 20 скорость внедрения информационных и телекоммуникационных тех- нологий имеет и негативные последствия, а существующие законы не всегда соответствуют складывающимся информационным общест- венным реалиям. Государству потребовалось решать возникшие про- блемы цифрового неравенства, киберпреступности, информационной безопасности. Пользователи услуг стационарной и мобильной связи сталкиваются с монополизмом и агрессивной ценовой политикой крупных телекоммуникационных компаний. В повседневной деятель- ности предприятий связи возникают проблемы регулирования собст- венной деятельности, сочетания норм федерального отраслевого законодательства и локальных норм. В преодолении этих и вновь возникающих проблем большое зна- чение имеют формы и методы государственного регулирования, ут- верждение и реализация стратегии развития информационного об- щества в России как концептуального документа, отражающего про- исходящие и прогнозируемые процессы в сфере отечественной теле- коммуникационной промышленности. Важнейшим фактором ускорения развития информационных тех- нологий становится региональная информатизация. Ее основные цели включают: широкое распространение информационных технологий в ключевых областях общественной жизни субъекта РФ; создание совре- менной телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей по- требности населения, органов власти, организаций в доступе к информа- ционным ресурсам. Для государственного управления обращение к сфе- ре информационных технологий — насущная необходимость, поскольку она охватывает предметную деятельность по приему, обработке и пере- даче информации в любом формате, включая делопроизводство, отчас- ти архивное хранение документации и деятельность по организации связи. Это область дальних контактов, распространенной коммуникации. В обществе, ориентированном на инновационное развитие, тре- буется взаимодействие основных субъектов инновационной деятель- ности — государства, предпринимательства, социальных групп и об- щественных структур, каждого конкретного человека. При этом имен- но государству важно создать благоприятные условия и предоставить гарантии для решения следующих задач: обеспечение макроэконо- мической стабильности; сокращение объемов прямого государствен- ного регулирования экономики; расширение государственно-частного партнерства в области исследований, разработок и внедрения но- вейших технологий; повышение престижа и статуса предпринима- тельства; усиление доверия граждан к государственным и общест- венным институтам; выявление интересов различных социальных групп и учет их в деятельности всех уровней государственной и муни- ципальной власти; расширение творческой активности граждан и др. Государственная инновационная политика может быть успешной в случае ее социальной ориентированности и должна содержать цен- 21 ностный смысл, значимый для каждого гражданина. Общими идеями, отражающими основную и конечную цель инновационной политики страны, остаются принципы достоинства жизни и труда, вытекающие из конституционной характеристики Российской Федерации как госу- дарства социального (ст. 7 Конституции РФ). Вместе с тем инноваци- онные преобразования будут касаться и государственных институтов, их полномочий, а само государство должно оставаться демократиче- ским, предоставляющим гарантии участия гражданина в осуществле- нии власти и общественного контроля за ней. В Российской Федерации идет поиск оптимальных форм взаимо- действия государства и местных сообществ. Этот процесс предпола- гает как уточнение, так и изменение прав, обязанностей и ответст- венности за выполнение сторонами публично-правовых отношений взятых на себя обязательств. С выходом Федерального закона от 6 сентября 2003 г. (в ред. 8 ноября 2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование системы местного самоуправления в стране измени- лось коренным образом, а в чем-то даже обнаруживается попытка встраивания органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Хотя вполне справедливы утверждения мно- гих исследователей, что конституционный принцип самостоятельно- сти местного самоуправления привел к отделению не только местного самоуправления от государства, но и государства от местного само- управления. Но порой очень трудно произвести демаркацию границ, где общество в лице местного самоуправления встречается с госу- дарством и где эти границы прозрачны при соприкосновении государ- ства и общества. Обращение к образам здесь важно для более глу- бокого уяснения того, что у нашего государства нет другой террито- рии, кроме той, на которой находятся муниципальные образования, а потому и практически все задачи, связанные с реализацией публич- ных функций государства, имеют как общегосударственное, так и местное значение, должны решаться совместно и солидарно. Поэтому с позиций управления разграничение полномочий между органами исполнительной власти РФ, субъектов РФ и местного само- управления лучше осуществлять не только по вертикали, но и по го- ризонтали, не пренебрегая принципами централизации и децентра- лизации, отраслевого и межотраслевого управления, линейности и функциональности. В зависимости от конкретных внутренних или внешних обстоятельств объем полномочий может пересматриваться в пользу одного или другого уровня власти, а сами полномочия долж- ны быть обеспечены финансово-экономическими ресурсами. Перспективы дальнейшего становления местных сообществ во мно- гом будут определяться существующим отношением населения к учас- тию в общественной жизни, проявлением активной гражданской позиции. 22 Самостоятельную историю имеет российский федерализм, сущ- ность и практику которого можно познать только через глубокий ана- лиз различных периодов его формирования, тех ценностей, которые оставались неизменными для людей, государства. При изучении сис- темных основ отечественного государственного управления сущест- вует потребность в объективной оценке действительных недостатков и достоинств федерализма в советской модели управления, а также сложного процесса формирования федеративного устройства в со- временной ситуации. Отрадно, что многие исследователи это пони- мают, продолжая считать, что федерализм как конституционно-право- вое состояние не только необходим для российской государственности, но и особо ценен как основа конституционного строя России. При изучении теории и практики государственного управления нельзя отрекаться от прошлого, а переоценку ценностей следует осуществлять осторожно. Такая работа необходима для формирова- ния прежде всего нового сознания. Россия имеет свой неповторимый опыт государственного строительства, свою сложную федеративную природу, свою самоорганизующуюся систему права, способы, прави- ла и институты преодоления деструктивных явлений в обществе. В калейдоскопе стремительно сменяющихся событий, жесткого противостояния и острых политических противоборств мы как-то за- бываем об этих национальных приобретениях, не всегда оцениваем их должным образом, слишком увлекаемся транзитом западно-евро- пейских моделей управления, что не всегда безопасно. Государство в лице соответствующих органов и должностных лиц — это прежде всего исполнитель воли граждан, народа, общества. Реализация дан- ного полномочия зависит от многих факторов, в том числе и от уровня развития государственных институтов защиты прав и свобод граждан, от качества государственного управления, от комплекса отношений, складывающихся в процессе общественного контроля за деятельно- стью органов государственной власти. России необходима такая система государственного управления, которая, следуя принципам демократизма, стимулировала бы хозяй- ственную, общественную инициативу граждан и постоянно ориенти- ровалась на улучшение качества их жизни. Качество жизни способно служить не только целью социального раз- вития, но и его условием, если общество решает иные важные задачи. При этом в походе за инновациями, модернизациями и другими преобра- зованиями никакие действия государственного аппарата не должны вес- ти к ухудшению критериальных показателей, отражающих высшие че- ловеческие ценности: здоровье и продолжительность жизни; рождае- мость и воспроизводство рода; удовлетворенность жизнью; духовное состояние личности. Заведующий кафедрой теории и практики управления Уральской государственной юридической академии, доктор экономических наук, профессор |