Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
тематическое, целенаправленное, опирающееся на власть воздействие государства и его институтов на людей, про- цессы и отношения, возникающие в человеческом обществе, для их упорядочения, координации, сохранения, преобразова- ния и развития. § 3. Государственное управление как область научного знания Вопросы государственного управления как самостоятельной сферы познания интересовали еще Конфуция, Солона, Аристотеля, Фому Аквинского и многих других мыслителей прошлого. Однако впервые научные наблюдения, касающиеся теории государственного управления, были отражены в цикле административных и экономиче- ских дисциплин, которые стали преподаваться в университетах Герма- нии и Австрии в XVII в. Курс камеральных наук (camera — казна) был сориентирован на изучение структуры, форм и методов работы админи- стративных служб (министерств, управлений), в которых управленче- ское воздействие осуществлялось преимущественно в коллективной форме, чтобы как-то сократить излишнюю централизацию политиче- ской власти. Развитие камералистики повлияло на становление в Германии и других странах Европы учения об управлении внутренними делами государства — полицеистики. Оригинальной стороной и большим научным достижением этого направления мысли было то, что в отли- чие от средневековых воззрений, обращавших главное внимание на изучение форм государственного устройства, форм правления, обоснование суверенитета власти и т.д., в нем впервые делался акцент на самой специфике государственного управления, на том, как управлять, чтобы государство получало больше дохода 26 В конце XIX в. были сформулированы главные положения кон- цепции американской науки государственного управления (В. Виль- сон, Ф. Дж. Гуднау), что послужило предпосылкой создания в США фе- деральной государственной службы на основе системы заслуг, модели административной эффективности, различных инструментов государст- венного управления. К первой половине XX в. в США постепенно скла- дываются две взаимосвязанные дисциплины. Первая — изучение публичной администрации (public administration), т.е. совокупности органов публичного управления, норм, регулирующих их деятель- ность, и практики их осуществления. Вторая — изучение публичных 26 Государственное и муниципальное управление: Справочник. С. 202. 76 политик или публичного управления (public policy), т.е. анализ управ- ленческих процессов от момента возникновения проблемы до полу- чения результата управленческого воздействия. Государственное управление как особая отрасль научного знания оформляется во второй половине XX в. во многом благодаря ученым из США и Германии (В. Вильсон, Ф. Дж. Гуднау, М. Вебер). Их идеи о формах административной эффективности, отношениях между поли- тической властью, создающей законы, и администрацией, исполняю- щей эти законы, о построении государственного управления на жест- ких принципах бюрократической иерархии положили начало развитию теории государственного управления как самостоятельного научного направления, самостоятельной дисциплины. Любую науку характеризуют три элемента: собственный объект и предмет исследования, совокупность определенных методов иссле- дования, организационная обособленность. Объектом (лат. objectum — предмет) любой науки является отно- сительно автономный фрагмент реальности, существование которо- го, как правило, не зависит от исследователя. Однако любой фраг- мент есть часть целого, взаимосвязан с ним. Поэтому в каждой дис- циплине обосновывается ее направленность именно на свой выде- ленный объект. В результате формируется предмет данной науки: сис- тема представлений, определяющих объект исследования, которая име- ет структуру, границы, специфичные междисциплинарные связи. Что касается методов исследования, применяемых в научной дисциплине, то они обусловлены как ее предметом, так и парадигмой (гр. paradeigma — пример, образец) — теорией, принятой в качестве образца решения исследовательских задач. Поэтому в самом общем виде метод может рассматриваться как совокупность когнитивных (изучение интеллекта, разума) установок и процедур приобретения и проверки знания. Классические научные дисциплины, формировав- шиеся много веков, обычно обладают устоявшимся предметом и на- бором методов, хотя и предмет, и методы могут меняться: новое до- бавляется к ранее известному, применяемому, не отвергая его. В условиях динамичного развития научного познания выявляются но- вые объекты исследования, уточняются методы, что свидетельствует о возникновении новых дисциплин 27 Организационно научная дисциплина начинает обособляться, ко- гда у нее возникает собственный объект, оформляющийся в предмет исследования, использующий уже универсальные методы или мето- дологические наработки других дисциплин. Наука государственного управления прошла этапы конвергенции (сближения) с научными концепциями, теориями, направлениями исследования, постепенно образовав единое целое, при этом от- 27 Старцев Я.Ю. Основы политического государственного управления: Учеб. по- собие. С. 4. 77 дельные взгляды, идеи сохранили свои черты и характерологические особенности. И если в России изучение государственного управления на федеральном, региональном уровнях управления, на уровне мест- ного самоуправления имеет сравнительно небольшой временной опыт, то англоязычными авторами за период после XVII в. предложе- ны исследования более чем по 20 самостоятельным государственно- управленческим дисциплинам 28 Во второй половине XX в. государственное управление изуча- лось, как правило, в рамках теории административного права. Иссле- дователи отмечают период 70–80-х гг., когда предпринимались по- пытки представить теорию государственного управления как раздел социологии или политической науки. В настоящее время государст- венное управление рассматривается как самостоятельная научная дисциплина в рамках междисциплинарного подхода, позволяющего не только обобщить, синтезировать специальные знания, полученные в различных областях науки, но и особо выделить главное отличие, привносимое в данную сферу государственными институтами,— пра- во принуждения на основе законов, означающее способность госу- дарства делать то, что частные институты делать не в состоянии. Таким образом, собственный объект науки государствен- ного управления — это деятельность государства и иных субъектов государственной власти. Предмет исследования теории государственного управ- ления — это государственные институты в обществе и взаимоотношения между ними 29 При изучении государственного управления используются мето- ды: структурно-функциональный, институциональный, исторический, сравнительный, социально-психологический, социологии, права, эко- номический, экспертных оценок, математического моделирования и др. Они являются существеннейшим условием получения новых зна- ний, неразрывно связаны с теорией, как правило, отличаются четкой направленностью на изучаемый объект. Организационная обособленность науки государственного управления проявляется в собственной системе категорий, концеп- ций, теоретических конструкций, конкретизирующих общие понятия применительно к данной сфере. Тем не менее в содержание теории государственного управления включаются общие теоретические ос- новы управления, теория политики, теория государства и права, со- циальная теория, а также специфические теории (управление персо- налом государственной службы, психология управления), положения конституционного, административного, муниципального, налогового и 28 Parsons W. Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analy- sis. Cheltenham: Edward Elgar, 1997. P. XVI. 29 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 73. 78 других отраслей права, а также множества других смежных дис- циплин. Любая наука — это сфера деятельности, ориентированная на производство новых знаний о природе, обществе и мышлении. Глав- ной в науке является объяснительная функция, а ее основной зада- чей — познание. Научные знания и научный подход необходимы и в материальном производстве, и в экономике, и в политике, и в системе образования, и в сфере управления. Для государственного управления как области научного знания особо характерна прагматическая направ- ленность: многие даже сугубо теоретические проблемы здесь рассмат- риваются преимущественно с позиций их преодоления на практике. Всякая наука в конечном счете черпает свои идеи из практики. В развитии теории государственного управления можно выде- лить три этапа: первый — создание концепции науки и определе- ние путей ее формирования; второй — создание на основе концепции базисных положений теории; третий — непрерывное развитие тео- рии, в том числе с некоторым опережением практики в своих реко- мендациях. Только теоретический анализ может выявить слабые и сильные стороны практики. Концептуальные положения привлекаются в теорию государст- венного управления из других наук или формулируются в процессе глубокого теоретического анализа. При всем многообразии междис- циплинарных связей теснее всего изучение государственного управ- ления примыкает к праву, теории управления, политологии и эконо- мике. И это закономерно, поскольку указанные отрасли знания рас- сматривают преимущественно деятельность государства. Основные концептуальные и методологические заимствования в государственное управление привлечены из теории управления. Зна- чительная часть теоретических идей, методов других дисциплин про- никает в государственное управление через политологию, поскольку для нее деятельность государства — один из основных предметов изучения. Серьезное концептуальное и методологическое влияние на государственное управление оказывали и будут оказывать экономи- ческие науки. После Второй мировой войны во многих европейских странах на- чались исследования деятельности органов государственной власти, создавшие основу для формирования нескольких научных направле- ний и школ, в которых можно найти идеи либеральной, социалистиче- ской и консервативной идеологий. По мнению специалистов 30 , идеологические постулаты влияют на государственное управление опосредованно, через идеологизиро- ванные схемы, своего рода глобальные парадигмы публично-управ- ленческой деятельности. В содержание парадигмы (образца) вклю- 30 Старцев Я.Ю. Основы политического государственного управления: Учеб. по- собие. С. 14–28. 79 чаются: совокупность теоретических стандартов, ценностных крите- риев, мировоззренческих позиций, методы и принципы исследований. Парадигма, как и остальные составляющие методологии, не является рядоположенной с остальными элементами. Она образует себя из них же, а с точки зрения синергетики выступает как реальная методо- логическая структура, формирующаяся в пространстве и времени, т.е. как аттрактор, который рассматривается как цель и состояние эволю- ции, некоторое возбуждение среды. Среди основных парадигм, которые содержат идеологические постулаты, имеющие ключевое значение (ценность),— рынок, госу- дарство, сообщество. В рыночной парадигме основой существования общества явля- ется обмен благами и услугами между индивидами, а саморегуляция общества реализуется путем рыночной конкуренции. Публично-уп- равленческое воздействие должно сводиться к корректировке и под- держанию естественных процессов, основанных на свободной конку- ренции интересов. Государственная, или этатистская, парадигма базируется на представлении о том, что государство — обязательный, самостоятель- ный элемент общественных отношений, выполняющий особые функции, в том числе те, которые предполагают его активное вмешательство в экономическую и политическую жизнь. Следует признать, что многие воззрения этатизма были вынужденно востребованы в условиях со- временного мирового финансового кризиса, когда именно государст- венная поддержка, государственно-частное партнерство спасло мно- гие секторы экономики. В идеях сообщества, или коммунитаризма, общество рассмат- ривается как совокупность самостоятельных, относительно замкнутых сообществ, в которых наличествуют общие интересы и ценности, собственные механизмы саморегулирования и социального контроля. Базовым сообществом считается семья, а государство — одна из форм взаимодействия сообществ. В коммунитаризме можно обнару- жить социалистические, коммунистические, либеральные, консерва- тивные элементы в разной пропорции. Обособленно рассматривается марксистская парадигма исследо- вания общества и государства, в которой государство является орудием классового господства, а государственное управление не имеет само- стоятельного значения: это лишь одна из форм классовой борьбы. Вместе с тем государственное управление имеет еще несколько относительно самостоятельных, не облеченных в идеологическую оболочку парадигм, или образцов решения управленческих задач 31 : 31 Управление государственной службой Российской Федерации: Материалы на- уч.-практ. сем. М.: Изд-во РАГС, 2004 (http://www.rags.ru/akadem/all/31-2004/31-2004_ 11.html). 80 1) практическая: государственное управление — сфера практи- ческой деятельности, модель решения практических задач, которые возникают в различных сферах жизни общества; 2) институциональная: государственное управление — совокуп- ность институтов, осуществляющих управленческую деятельность; 3) деятельностная: государственное управление — деятель- ность по управлению государством; 4) нормативно-правовая: государственное управление — норма- тивно-правовая система, регулирующая управление государством, его деятельность и воздействие на общество; 5) сциентистская: государственное управление — специфическая отрасль научного знания, реализующаяся в деятельности государства; 6) системная: государственное управление — система, требую- щая системной регуляции; 7) инструментальная: государственное управление — совокуп- ность инструментов управления государством и воздействия государ- ства на общество; 8) инновационная: государственное управление — важнейший механизм реализации инноваций, обновления всех сфер общества; 9) патерналистская: государственное управление — сфера централизованного распределения ресурсов; 10) либеральная: государственное управление — способ регули- рования отношений между субъектами политики. Эмпирический, а затем и теоретический материал о государ- ственном управлении с древности извлекался из практики, что по- влияло на возникновение различных школ управления. Школа систематизированного анализа государственной бюро- кратии (теория бюрократии) (М. Вебер) предлагает следующие основные принципы «идеального» государственного управления: авто- ритарная власть руководителя; признание законных директив руковод- ства; применение трех чистых типов осуществления власти (харизма- тический, традиционный, рационально-легальный); эффективность бю- рократии; рост в управлении числа профессиональных работников. Задача государственных служащих — применять указанные уп- равленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего разраба- тываются правила административной деятельности. Идеи М. Вебера позволили использовать системные категории для анализа не только государственных, но и хозяйственных организаций. Классическая школа (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси и др.) утверждает, что система государственного управления — это рег- ламентированная иерархическая организация линейно-функциональ- ного типа с конкретным определением функции каждой должностной категории. Все функции в процессе управления взаимосвязаны: пла- нирования, организации, распорядительства, мотивации, координа- ции. Любая система управления имеет универсальные принципы воздей- 81 ствия на людей и построения рациональной организационной структуры: разделение труда; власть; дисциплина; единство распорядительства; единство руководства; подчинение частных интересов общему; возна- граждение; централизация; иерархия; порядок; справедливость; постоян- ство состава персонала; инициатива; единение персонала. Неоклассическая школа «человеческих отношений» (М. Фоллет, Э. Мейо, А. Маслоу, У. Мэрфи, Ф. Герцберг, К. Аргирис и др.) считает, что основной элемент эффективности любой организации — челове- ческие отношения. Мало иметь в государственном управлении систе- му строгих иерархических связей, важно еще создать хороший мо- рально-психологический климат, усилить мотивацию людей на повы- шение производительности труда. Школа бихевиоризма (поведенческая школа) (Дж. Уотсон, Г. Сай- мон, В. Томпсон, Б. Скиннер и др.) изучала поведение работающих в органах государственной власти, чтобы затем предложить рекомен- дации по осознанию возможностей государственных служащих. Па- раллельно с этим стали использоваться статистические методы для обоснования принятия решений государственной администрации, разрабатываться модели, объяснявшие получение политических результатов при межгосударственных конфликтах. Школа общественного выбора (Г. Таллок, Э. Даунс, В. Нискей- нен и др.) критиковала бюрократию, предлагая сдерживать и контро- лировать ее через выборные органы власти, служебную систему и прямое участие граждан в управлении делами общества, развитие местного самоуправления. По мнению ее представителей, основными принципами «небюрократического управления» могут быть мотивация и стимулирование; децентрализация; делегирование полномочий; оптимизация затрат; эффективность; разгосударствление; расшире- ние управленческих приемов. Идеи классического корпоратизма (Ф. Шмиттер) как способа взаимодействия государства и социально-профессиональных групп (представительства интересов), непосредственно (монопольно) свя- занных с отраслями экономики и производством, с помощью которого государство (правительство) устраняет подавляющее количество про- блем управления конкретной отраслью 32 , оказались наиболее востребо- ваны в фашистской Италии, Португалии (при Салазаре), Испании (при Франко), нацистской Германии, Франции (при Виши), а также, в не- сколько модифицированном виде, в СССР. Классический корпоратизм руководствуется следующими установками: • государство в каждой отрасли экономики директивно создает единую организацию, представляющую все предприятия и работни- ков, занятых на них; 32 Schmitter Ph. Still the Century of Corporatism? // Review of Politics. 1974. № 36. P. 112 (цит. по: Trends Toward Corporatism Intermediation / Eds. Schmitter Ph., Lehmbruch G. L.: Sage Publications, 1979). 82 • в этой организации, как правило, в равной степени представле- ны работодатели (объединения предпринимателей, коммерсантов, промышленников и т.д.) и работники (профсоюзы); • отраслевые организации (ассоциации, палаты, корпорации и т.д.) по отдельным направлениям допускаются к формированию госу- дарственной политики, а затем занимаются реализацией решений органов государственной власти в своих отраслях; • иерархическая подчиненность создаваемых отраслевых орга- низаций государству позволяет обеспечить контролируемое им со- гласование интересов работодателей и работников и даже прямое государственное управление соответствующими отраслями. Неокорпоратизм (С. Роккан, Й. Нири и др.) как способ регулиро- вания отраслевых интересов (управления отраслевыми сферами), хотя и содержит общие черты классического корпоратизма, все же имеет свои особенности: • работодатели могут свободно создавать любые другие организа- ции для отстаивания перед государством своих интересов, что создает определенную конкурентную среду и новые формы лоббирования; • отношения между представителями отраслей экономики и госу- дарством постепенно переходят от односторонних форм руководства государством в договорные формы взаимодействия (обмен государ- ственных интересов на интересы предпринимателей и наоборот). Школа когнитивного подхода (П. Холл, П. Сабатье, Б. Жобер и др.) своей главной задачей ставит изучение структуры представлений участников процесса государственного управления. Основное содер- жание государственного управления определяется системами пред- ставлений о государственной политике и формах ее реализации со стороны как инициаторов этой политики, так и исполнителей. Теория оперирует такими понятиями, как «система убеждений», «когнитив- ный диссонанс», «управленческая парадигма», ее задача — структу- рировать изучение представлений, а затем выработать рекомендации по изменению убеждений и действий людей, имеющих отношение к государственному управлению. Школа социологии организаций (Э. Фридберг, М. Крозье и др.) концентрируется на изучении деятельности государственных органи- заций, усматривая в государственном управлении взаимодействие конкурирующих групп, каждая из которых стремится получить доступ к ресурсам: бюджетным, сырьевым, управленческим, административ- ным и др. Для достижения своих целей конкурирующие группы (лица на высших государственных должностях, региональные элиты, госу- дарственные служащие и т.д.) разрабатывают особые системы дей- ствий, внедряя их в государственное управление. Такие исследова- ния позволяют более детально разобраться в специфике функциони- рования государственного управления и предложить новые решения по его модернизации. 83 Институционализм и неоинституционализм, рассматривая про- блемы общества, государства и права, считают, что государство явля- ется хотя и важной, но лишь одной из многих «институций» (устойчи- вых объединений людей), осуществляющих политическую власть, а право, создаваемое государством, есть лишь одно из многих прав, так как каждая «институция» имеет свое право. Концепция сетевых структур (Р. Роудз, Д. Марш) во многом рас- ширяет представления институционализма и неоинституционализма о государственном управлении и рассматривает сетевую структуру как устойчивую систему взаимодействия между заинтересованными лица- ми и организациями в рамках определенной отрасли деятельности или проблемы. Выделяют два основных типа сетевых структур: специали- зированные сообщества и проблемные сетевые структуры. Специализированное сообщество обладает следующими характе- ристиками: ограниченное число участников, регулярно взаимодейст- вующих по любым проблемам, относящимся к государственной полити- ке; общность ценностей; обладание ресурсами, что позволяет иниции- ровать отношения обмена и получение определенных преимуществ 33 В масштабах государства примером подобных сообществ явля- ются топливно-энергетические, транспортные, военно-промышлен- ные и другие комплексы, а также банковские и кредитные организа- ции. Взаимодействие при отношениях обмена предполагает отчисле- ния либо инвестиции со стороны организаций, корпоративных струк- тур в ответ на получение лицензий, кредитов и других льгот со сторо- ны органов государственной власти. Проблемные сетевые структуры возникают по мере появления конфликтных ситуаций, когда требуются нестандартные государст- венные решения (мировой финансовый кризис, локальные вооружен- ные конфликты, предотвращение пиратских нападений на морские суда и пр.), и могут оказывать влияние на уровне как отдельного госу- дарства, так и международного сообщества. Как правило, органы государственной власти и управления в этих формах взаимодействия играют главные роли, а негосударственным участникам отводятся роли второго плана. Одной из первых отечественных работ по государственному управлению стал труд А.А. Богданова (Малиновского) «Всеобщая организационная наука» (тектология) (1913–1917 гг.), в котором были изложены некоторые идеи кибернетики, общей теории систем приме- нительно к проблемам развития общества. Вопросы административного управления в работах А.К. Гастева, П.М. Керженцева, Н.А. Витке, Е.Ф. Розмировича, О.А. Ерманского и других исследователей рассматривались в контексте общей системы 33 Rhodes R. A. W., Marsh D. Les re`seaux d ` action publique en Grande Bretagne // Les re`seaux de politique publique. Debat autour des policy networks / Sous La dir. de P. Le Gales et de M. Thatcher. P.: Harmattan, 1995. P. 51. 84 организации труда, организации управления с использованием науч- ных принципов и методов. Во второй половине XX в. государственно-управленческая мысль в России возрождается в рамках науки административного права. Сегодня государственное управление стало предметом анализа в работах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, В.А. Козбаненко, А.В. Пикуль- кина, Н.И. Глазуновой, Н.А. Омельченко и других ученых. Однако сложная, многомерная, системная сущность и диалектика государ- ственного управления, его общественно-политическая природа и детерминирующие взаимосвязи ожидают новых исследователей. § 4. Государственное управление как учебная дисциплина Исторически государственное управление формировалось на ос- нове теоретических концепций и парадигм, а во многом — и запросов науки административного права. Государственное управление при- знается одним из видов социального управления и управления как такового вообще. Государственное управление как учебная дисциплина отражает теоретические и методологические основы системного характера деятельности государства, имея свою специфику. В ней синтезирует- ся концептуальный аппарат разных дисциплин: теории государства и права, политологии, управления, психологии управления, социологии, истории, информатики и др. Она представляет собой междисципли- нарное обобщение целостных представлений о природе и сущности, формировании и воплощении, масштабности и значимости государ- ственного управления и местного самоуправления, дает объемное видение системы государственного управления в целом. Цели данной учебной дисциплины — всесторонне показать особен- ности государственного управления; раскрыть его сложную, мультипара- метральную системную сущность и диалектику; оценить современные реформы государственного управления в разных странах; выявить взаимосвязи, взаимозависимости, закономерности и факторы, влияю- щие на эффективность государственного управления как системы. Задачи учебной дисциплины — раскрыть особенности управле- ния как социального явления, показать взаимодействие государства, органов местного самоуправления, предпринимательских структур, некоммерческих и общественных организаций в системном процессе государственной деятельности; охарактеризовать специфику функ- ционирования структурных элементов системы государственного управления (подсистем); помочь обучающимся выработать целостное представление о различных аспектах реализации целей и задач госу- дарственного управления, системном характере государственной службы; систематизировать знания, получаемые из других отраслей наук; сформировать навыки организационного мышления и поведения. 85 Учебный курс государственного управления требует особой сис- тематизации (равно как и упрощения), которая позволяла бы, опира- ясь на концептуальный аппарат разных дисциплин, выделить особые компоненты этого предмета, найти формы связи и взаимозависимо- стей, взаимопроникновения между ними, чтобы сформировать эту учебную дисциплину как систему, соответствующую системе самого государственного управления как практической деятельности. Это требование возникает из теоретической посылки о том, что государ- ство, выступая в качестве субъекта управления, придает государ- ственному управлению важнейшее свойство, без которого оно не могло бы состояться,— свойство системности. Учебная дисциплина «Государственное управление» предполагает изучение следующих элементов теории государственного управления: 1) цели и задачи государственного управления; 2) соотношение функций управления с другими функциями госу- дарственной деятельности; 3) взаимодействие органов государственного управления с дру- гими органами государства — парламентом, правительством, судами; 4) организация государственного управления и его система; 5) роль и назначение человека в государственном управлении (персонал управления). При этом основными областями изучения государственного уп- равления остаются: публичная служба; руководство и взаимодей- ствие в управлении; бюджет; методы управления; технологии управ- ления; организация, планирование, регулирование; информационные ресурсы и информационные технологии; законодательство. В учебной дисциплине делается попытка обозначить общие для всех стран изменения, происходящие в системах государственного управления, новые практики, несмотря на существующие различия в традициях управления, культуре и формах реализации государствен- ной власти: • новая логика государственного управления (децентрализация, делегирование полномочий с уровня министерств, департаментов, агентств на региональный или местный уровни управления); • переход на контрактную систему трудовых правоотношений; • освобождение от излишней регламентации; • внедрение новых технологий в управление персоналом госу- дарственной службы (следование административным регламентам, нормализация, приведение трудовых норм на государственной служ- бе в соответствие с существующими практиками в частном секторе, совершенствование системы оплаты труда, ориентированной на ре- зультат, стержневые компетенции, карьеропостроение и т.д.); • управление государственными финансами (бюджетирование, ориентированное на результат; отчетность по методу начислений; снижение транспортных издержек). 86 Как правило, многие модернизации проходят в рамках админи- стративных реформ, поэтому учебная дисциплина дает их анализ, оценивает основные циклы, различные этапы, описывает такие меха- низмы, как реорганизация, аутсорсинг, департаментализация и т.п. В любом обществе в настоящее время остро стоит вопрос об эффективности государственного управления, о границах его вмеша- тельства в сферу экономики, частную и общественную жизнь. Данная учебная дисциплина охватывает, с одной стороны, исто- рическое содержание государственного управления, которое разви- валось многие века, а с другой — современные тенденции к глобали- зации, отражающие необходимость сотрудничества государственных структур различных стран в решении крупных общих проблем и за- дач: финансовой неустойчивости, миграции, противодействия пре- ступности и наркотрафику, реформирования социального обеспече- ния, проведения совместных миротворческих операций и т.д. Совре- менные общества многомерны и включают в себя множество разно- образных культур, причем социальные проблемы в них во многом похожи, имеют комплексный характер, но потребности и заботы лю- дей всегда индивидуальны. Органам власти приходится считаться с тем, что они находятся в рамках обширной сети взаимодействующих государственных, квазигосударственных, частных и самодеятельных организаций, где все труднее представить себе государственный аппарат, построенный по вертикальному принципу, при котором каж- дая вертикаль предназначена для выполнения только специальных функций. Используя новые информационные технологии, локализацию как необходимое свойство электронного правительства, государство по- лучает возможность минимизировать ресурсы вертикальной структу- ры власти и начать предоставление населению интегрированных, комплексных услуг, сократить коррупционные связи и отношения, достичь оптимальной прозрачности и открытости органов государ- ственной власти. В этом случае сама эффективность государственно- го управления становится ориентированной на его публичность и трактуется как способность реализовать в его рамках публично заяв- ленные цели и ценности. Государственное управление как учебная дисциплина не может обойтись без характеристики проблем государственной службы. В бри- тано-американской традиции они рассматриваются в рамках админист- ративных, политических наук и менеджмента; во французской — юри- дическими науками, а в последнее время и менеджментом; в герман- ской — управленческими дисциплинами 34 . В России проблемы госу- дарственной службы традиционно изучаются юридическими дисцип- 34 Романовский Н.В. Методологические основы организации государственной службы // Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы. М.: Изд-во РАГС, 1997. С.107. 87 линами — административным правом, социальным правом, конститу- ционным и муниципальным правом, теорией государства и права, а также дисциплинами «Государственное управление», «Государствен- ное и муниципальное управление». Что касается учебников по зарубежному государственному управ- лению, то большая их часть еще не переведена на русский язык и потому известна лишь узкому кругу специалистов, а отечественных работ явно недостаточно. Поэтому постижение академической дисциплины «Госу- дарственное управление», имеющей широкое прикладное значение, оказывается затруднительным. Именно эти обстоятельства и обусловли- вают изучение государственного управления в тесной связи с современ- ной практикой. Контрольные вопросы 1. Каким образом осуществляются прямые и обратные связи между субъектом и объектом управления? 2. Какова основная причина разделения функций управления на общие и специальные функции? 3. По каким причинам государственное управление занимает особое место среди всех видов управления? 4. Какова особая социальная функция государственного управ- ления, характеризующая его природу? 5. Что является предметом государственного управления? 6. Из каких элементов создается государственное управление как область научного знания? 7. В силу каких обстоятельств в государственном управлении как учебной дисциплине синтезируется концептуальный аппарат других дисциплин? Задания для углубленного изучения 1. Определите, по каким направлениям осуществляется управ- ленческое воздействие в формальной организации. 2. Объясните, почему так важно осуществлять анализ по ви- дам управления. 3. Охарактеризуйте государственное управление в узком и широком смысле. 4. Объясните, почему борьба за ресурсы в государственном управлении практически означает борьбу за власть. 5. Определите, при каких обстоятельствах у государственно- го управления как научной дисциплины начинает проявляться орга- низационная обособленность. 6. Подготовьте подробную характеристику институциональ- ной школы государственного управления. 7. Сформулируйте современные требования к государствен- ному управлению как учебной дисциплине. |