Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 4. Формы и методы достижения целей государственного управления Форма (лат. forma) — способ устройства, структура чего-либо, система организации чего-либо, например формы правления, способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением. В государственном управлении формы — это проявления деятель- ности государственных органов по достижению поставленных целей. Обобщенно выделяют две группы форм: правовые и организационные. Правовые формы государственного управления использу- ются в процессе принятия и реализации управленческих решений и включают в себя следующие действия: подготовку и издание законов и иных нормативных правовых актов, заключение договоров, регист- рацию, лицензирование, использование мер административного воз- дей-ствия. Правовые формы придают государственному управлению «материальную выразимость», способствуют его совершенствованию с точки зрения эффективности реализации его целей и функций 45 Применение правовых форм всегда предполагает наступление оп- ределенных юридических последствий. Действия субъекта управления при этом носят императивный и формально-определенный характер. Организационные формы государственного управления охватывают: принятие управленческих решений (стратегических и тактических), определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мер реагирования в кризисных ситуациях. Организаци- онные формы характеризуются гибкостью, предполагают проведение широкого спектра мероприятий. Итогом их применения зачастую яв- ляется управленческое решение, которое впоследствии приобретает правовую форму. Организационные и правовые формы государственного управле- ния тесно взаимосвязаны и на практике дополняют друг друга. Пра- 45 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. С. 245. 108 вовые формы нуждаются в организации осуществления, организаци- онные — имеют правовые последствия. Методы управления трактуются как меры, средства субъекта уп- равления, с помощью которых он оказывает целенаправленное воз- действие на управляемый объект для достижения поставленной цели. Методы государственного управления — это способы воз- действия государственных органов на управляемые объекты с целью реализации публичных функций в пределах их компетенции в установленном порядке. Через методы государственного управления непосредственно осу- ществляются его функции, достигаются его цели, решаются задачи. Методы государственного управления делятся на две основные группы: методы функционирования органов государственной власти и методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления 46 1. Методы функционирования органов государственной вла- сти непосредственно связаны с реализацией целей и задач государст- венного управления. Они содержат механизмы взаимодействия субъ- екта и объекта государственного управления и реализации компетен- ции органов управления для решения задач в соответствии с их полно- мочиями. По характеру воздействия на объект управления они делятся на методы прямого и косвенного регулирующего воздействия. Методы прямого административного воздействия включают в се- бя методы правового регулирования, убеждения, принуждения, пуб- личного администрирования и государственного контроля. Метод правового регулирования предполагает совершение юридически значимых действий через предоставление прав и нало- жение обязанностей, а также возможность выбора вариантов поведе- ния в рамках правовых норм. Метод убеждения характеризуется широким арсеналом средств воздействия на человеческое сознание, которые может применять государственная власть. Используются технологии public relations, пропаганда, авторитет власти, мотивация должностного поведения. Следует отметить, что убеждение, как правило, дает гораздо больший эффект при воздействии на общество, нежели карательно-принуди- тельные методы. Метод убеждения — это убеждение словом (доказательства, разъяснение, опровержение) и убеждение делом (на личном опыте или опыте других). Он апеллирует к уму, логике и чувствам человека, обеспечивая добровольное принятие им идей, их самостоятельное осмысление и превращение в мотивы поведения. Особое значение 46 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 420–434. 109 убеждение приобретает в периоды, когда в обществе идут важные преобразования. Метод принуждения в современной теории государственного управления трактуется как вынужденный, однако в ряде сфер, напри- мер в правоохранительной деятельности, он необходим. Принуждение является наиболее существенным методом реали- зации публичной властью своих функций. В самом общем виде его можно определить как легитимное насилие. В деятельности государ- ства принуждение носит организованный характер. Выделяют не- сколько наиболее общих видов проявления принуждения: физиче- ское, психологическое, экономическое, правовое, информационное. Метод публичного администрирования охватывает сферу госу- дарственного строительства, формирования и функционирования властных структур и правовой системы. Под администрированием здесь понимается система мер, практикуемых государственными органами при реализации своих управленческих функций. Публичный характер администрирования означает, что деятельность государ- ственных органов осуществляется в общественных интересах, глас- но, прозрачно и на общественные средства (государственное имуще- ство, налоги, финансы). Метод государственного контроля подразумевает деятель- ность уполномоченных государственных органов по обеспечению соблюдения законов и других правовых актов. Методы косвенного регулирующего воздействия включают в себя методы воспитания, демократизации управления, размещения госу- дарственных заказов, налогообложения и т.п. 2. Методы обеспечения реализации целей и функций госу- дарственного управления отличаются значительным разнообра- зием и могут быть структурированы следующим образом. Административные методы составляют основу деятельности исполнительной власти. Сущность их заключается в административ- но-правовом и гражданско-правовом воздействии на объект управле- ния с целью побудить его к соблюдению установленных норм. По- средством административных методов функционирует механизм реа- лизации властных полномочий субъекта управления, включающий в себя властную вертикаль, действующую на основе субординации, и обязательность исполнения распоряжений вышестоящего уровня управления. Невыполнение руководящих указаний влечет за собой применение санкций. При определенных условиях административное воздействие может быть выражено в форме открытого насилия и применения карательно- силовых средств (восточные деспотии, тоталитарные государства). Административные методы предполагают прямое управленче- ское воздействие на объект управления путем издания нормативного акта, распоряжения, команды, предписания, в которых выражается 110 воля субъекта управления. Административное воздействие должно быть обязательно юридически обосновано и четко определено по объекту воздействия и применяемым методам. Социально-политические методы управления включают в себя разнообразные механизмы воздействия на общество и обществен- ные отношения, от создания системы социальной защиты населения до пропагандистских акций. Ключевую роль в развитии демократиче- ских институтов и формировании гражданского общества играют вы- боры как главный механизм воздействия общества на систему госу- дарственного и муниципального управления. Экономические методы государственного управления в рыноч- ной экономике основываются на конституционных положениях, про- возглашающих равенство всех форм собственности и возлагающих на государство обязанность обеспечения свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции. К ним относятся: приватиза- ция, проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики, мате- риальное стимулирование, бюджетные трансферты, поддержка де- прессивных территорий, целевые программы и т.п. Оперативно-исполнительные методы базируются на праве орга- нов исполнительной власти принимать соответствующие подзаконные акты, а также обеспечивать контроль за исполнением принятых актов. Методы подбора и расстановки управленческих кадров основы- ваются на квалификационных требованиях, к которым относятся: уровень профессионального образования; стаж гражданской службы или работы по специальности; профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей. Методы контроля включают в себя предварительный, текущий и последующий контроль, выборочную проверку, документальную и фактическую ревизию. Без действенных и независимых механизмов контроля построить эффективную систему управления практически невозможно. Социально-психологические методы управления пересекаются с методами убеждения и политтехнологическими методами. С их по- мощью осуществляется воздействие на сознание людей для форми- рования у них целевых установок, ценностных ориентаций, социаль- ной идентификации. В основе этих методов лежит мотивация физиологических, ду- ховных и социальных потребностей личности. Структура и объем потребностей определяются характером, образованием, социальным положением и ценностями личности. Реализация социально-психоло- гических методов управления происходит с помощью мониторинга социально-психологических процессов для нахождения объекта и предмета убеждения, морального стимулирования государственных служащих и т.д. 111 Политтехнологические методы управления предполагают ис- поль-зование пропаганды, методик public relations и скрытого манипу- лирования общественным сознанием. На ранних этапах государственного развития идейно-политиче- ское манипулирование меняло общественное сознание и установки граждан в основном с помощью религии. В настоящее время для этого используются средства телекоммуникации и массовой инфор- мации. Политтехнологические методы управления стали приоритет- ным и эффективным инструментом манипулирования общественным сознанием (рейтинги политических лидеров и общественно-полити- ческих организаций, рекламные слоганы, политические дискуссии и т.д.). В распоряжении практически каждого государства имеется весь арсенал названных инструментов, которые в тех или иных пропорци- ях и комбинациях используются в зависимости от конкретной ситуа- ции (стабильная обстановка в стране, кризис, война и т.д.), типа по- литического режима и фазы его развития (становление, воспроизвод- ство, трансформация). В любом случае методы государственного управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. § 5. Качественные и количественные характеристики системы государственного управления Эффективность социальных систем — многосоставное и много- аспектное явление, поэтому установить общеупотребительные крите- рии определения эффективности в данном случае системы государ- ственного управления весьма затруднительно. Критерий — это при- знак, на основании которого производится оценка, определение или классификация чего-либо; мерило оценки 47 . Действительно, критерии установления эффективности — это признаки проявления системы государственного управления, анализ которых позволяет определить ее уровень и качество. Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ, при этом в каждой отрасли научного знания проблема эффективности по- нимается по-своему. Например, с экономической точки зрения достижение эффективно- сти можно определить как создание механизма управления издержка- ми или соотношением затрат на выпуск единицы товара (услуги). По- добный подход распространен и в управлении: эффективность тракту- ется как производная от издержек при достижении целей (на уровне организаций, управленческих команд, персональном и интерперсо- нальном уровнях). Однако в теории управления эффективность — это результативность процесса управления (ресурсная, целевая, психологи- 47 Современный словарь иностранных слов. М.: Рус. язык, 1992. С. 320. 112 ческая и др.), которую характеризуют действенность системы уп- равления, ее автономность, степень организованности и самоуправле- ния, гибкость, адаптивность, сплоченность коллектива и т.п. При оценке эффективности социальных систем используются сложные группы показателей. Например, в теориях групповой полити- ки основными факторами, определяющими эффективность группово- го взаимодействия, являются: внешняя среда; тип задачи, поставлен- ной перед группой; численность группы; руководство группой; взаи- модействия между членами группы; мотивация в группе; технология принятия решений. Применительно к государственному управлению, которое носит социальный характер, целесообразно рассматривать критерии не экономической, а именно социальной эффективности, раскрывающие результаты функционирования системы государственного управле- ния. Социальный эффект, на который должно быть ориентировано государственное управление,— удовлетворение потребностей обще- ства и динамичное развитие государства. Результат государственного управления может быть экономическим, социальным, политическим, социально-психологическим и т.п. Исследователи называют следующие наиболее применимые крите- рии выявления общей социальной эффективности управления: 1) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам; 2) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчис- ляемые по методике ООН; 3) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу насе- ления с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран; 4) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным резуль- татом 48 В конечном счете эффективность системы государственного управления в демократическом обществе сопряжена с повышением качества жизни человека. Такой результат может рассматриваться как основной признак социальной эффективности управления. Технические и информационные составляющие современной че- ловеческой цивилизации объективно приводят к глобализации и ут- верждению надгосударственных форм информационного, экономиче- ского и других видов контроля. Показатель государственного управления (Governance Re- search Indicator Country Snapshot, GRICS) — эту методику оценки качества государственного управления, которая содержит стандарт- ные индикаторы, позволяющие определить уровень развития разных 48 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. С. 483. 113 стран, провести их сравнение, предложил Институт Всемирного бан- ка 49 . Если критерий — мерило оценки, то показатели — его количест- венная определенность. Согласно этой методике качество государст- венного управления характеризуют шесть основных индексов: 1) право голоса и подотчетность. С его помощью измеряются раз- личные аспекты политических процессов, гражданских свобод и поли- тических прав. Оценке подвергаются степень возможности участия граждан в выборе правительства, степень независимости прессы; 2) политическая стабильность и отсутствие насилия. Это группа показателей, определяющих вероятность дестабилизации правитель- ства и вынужденной его отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отра- жает, насколько качество государственного управления может обусло- вить необходимость резких перемен, смену политического курса, под- рыв возможности мирных выборов управляющих структур гражданами; 3) эффективность правительства. По этому индикатору оценива- ется качество государственных услуг, качество бюрократии, компе- тенция государственных служащих, уровень независимости государ- ственной службы от политического давления, уровень доверия к по- литике, проводимой правительством; 4) качество законодательства. С помощью этого индекса измеря- ются такие противоречащие рыночной экономике меры, как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирова- ние международной торговли и развития бизнеса; 5) верховенство закона. Измеряется уровень доверия граждан к законам общества и приверженность их исполнению. Индекс включа- ет в себя показатели отношения граждан к преступлению, эффектив- ности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе; 6) контроль коррупции. Показатель отражает восприятие корруп- ции в обществе, при этом коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны явления — от частоты «дополнительной платы за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия в ней элит. Таким образом, показатель государственного управления отра- жает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных. По каждому из шести приведенных индексов дается балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых исследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, Институтом Европей- 49 Интегральные показатели эффективности реформы государственного управ- ления: Справ. материал. М.: Изд-во Всемирного банка, 2004. 114 ского университета, высшими учебными заведениями, агентствами по изучению общественного мнения и т.д. Данная методика позволяет оценивать все государственное управление в комплексе, выборочно отслеживать лишь отдельные его аспекты в зависимости от потреб- ностей и назначения оценки. Однако (даже при презумпции искренности экспертов) главный недостаток этого способа оценки государственного управления со- стоит в том, что он разработан для осуществления межстрановой оценки путем сопоставления разных стран друг с другом, а не для отслеживания динамики изменений в определенной сфере в какой- либо одной стране. Данная система предназначена для сравнитель- ной оценки положения, занимаемого разными странами в некий про- межуток времени. Кроме того, в методике присутствует много субъектных индикато- ров, что позволяет отнести страны с более высоким уровнем эконо- мического развития к государствам с более качественными система- ми государственного управления. Показатели для Всемирного обследования предприятий (WBES) позволяют получить сравнительную оценку государственной полити- ки, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством. Речь идет о всемирном обследовании биз- нес-среды, при котором опрашивается значительное количество менеджеров и собственников предприятий. Показатели для обследования предприятий в странах с пере- ходной экономикой (BEEPS) дают возможность сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в стра- нах с переходной экономикой. Индекс восприятия коррупции определяется организацией Tran- sparency International с 1995 г. Это составной индекс, основывающий- ся, как правило, на данных многочисленных опросов и исследований, которые проводятся независимыми организациями среди предприни- мателей, жителей конкретной страны, иностранцев. По итогам опросов и исследований страны, вовлеченные в этот процесс, ранжируются в зависимости от степени представлений о распространении коррупции среди государственных служащих и по- литиков. Индекс восприятия коррупции позволяет получить ежегод- ный срез по уровню коррупции в государственном секторе в разных странах, определить страны с лучшими и худшими показателями (количество баллов из 10). Барометр мировой коррупции также составляется Transparency International. Если целью индекса восприятия коррупции является оценка уровня коррупции в мире, то «Барометр» показывает, как средний человек оценивает данный уровень. «Барометр» был опре- 115 делен на основе исследования отношения к коррупции, проводимого в рамках опроса «Голос народа» Института общественного мнения «Гэллап Интернешнл» в 2002 г. Индекс экономической свободы был разработан Фондом Насле- дия (Heritage Foundati) совместно с газетой «Wall Street Journal» в 1995 г. Его информационной базой являются данные правитель- ственных и неправительственных организаций, результаты междуна- родных и национальных социологических опросов. До 2008 г. этот индекс рассчитывался на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая политика; фискальная политика; государственная интервенция в экономику; монетарная политика; иностранные инвестиции и потоки капитала; банковская сфера; зарплаты и цены; имущественные права; государственное регулирование; черный рынок. Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от 1 до 5: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. Очевидно, что в процессе выхода из миро- вого финансового и экономического кризиса набор характеристик и факторов по этому индексу будет изменен. Индекс непрозрачности разработан компанией Pricewaterhouse Coopers и представлен в виде интегрального «фактора непрозрачно- сти». Он базируется на комбинации из пяти первичных показателей, которые характеризуют сферы, влияющие на рынок капитала: кор- рупция в государственных органах; законы, регулирующие права соб- ственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, нало- говая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности. «СLЕАR» — аббревиатура от английских названий областей ис- следования (соответственно Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory). Чем больше значение коэффициента, тем выше непро- зрачность страны. Среди показателей эффективности государственного управле- ния, измеряемых на основе обследований государственных служа- щих и населения,— индекс институциональной среды, который рас- считывается по результатам опросов государственных служащих страны и включает интегральные оценки степени доверия к ведомст- венной политике, правилам, оценки адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения. Мир еще долго будет искать ту модель государственного устрой- ства, при которой общество было бы полностью удовлетворено дея- тельностью собственного бюрократического аппарата. Не случайно в начале XXI в. множество стран самой различной политической ориен- тации вновь обращаются к проблемам реформирования систем госу- 116 дарственного управления. При этом многие из них ставят две основ- ные и едва ли не противоречащие друг другу задачи: уменьшение расходов на содержание аппарата управления и повышение отдачи от его работы. В связи с этим мировая практика предлагает аналити- ческую методику оценки эффективности деятельности государствен- ных служб, получившую название функционального обзора (func- tional review) 50 Функциональные обзоры в зависимости от их назначения можно условно разделить на три группы: организационные (институциональ- ные), экономико-стратегические и смешанные. В организационных обзорах анализу подвергаются структура и порядок взаимодействия государственных управленческих учрежде- ний. Цель такой ревизии — сокращение расходов на содержание отдельных ведомств или их подразделений, выработка рекомендаций по повышению эффективности их деятельности. Пересмотр системы экономических приоритетов и программ правительства отодвигается при этом на второй план. При таком подходе реформаторы опирают- ся на предположение, что по-новому устроенные административные подразделения с новыми принципами работы будут порождать и реа- лизовывать более эффективные программы. Экономико-стратегические обзоры уделяют внимание прежде всего оценке значимости существующих правительственных эконо- мических программ с целью дальнейшего отказа от государственного обеспечения второстепенных программ и поддержки сравнительно небольшого числа высокоприоритетных направлений. В обзорах это- го типа не уделяется внимания сколько-нибудь детальному анализу институциональных преобразований бюрократического аппарата. Они предназначены главным образом для стран с переходной экономи- кой, стремящихся четко очертить и локализовать государственный сектор экономики. Так называемые смешанные обзоры предусматривают совер- шенствование управленческой деятельности по обоим направлени- ям: как с помощью пересмотра некоторых государственных программ (отказ от определенных видов деятельности, выявление и устранение дублирующих функций в разных ведомствах и т.п.), так и посредством реструктуризации отдельных государственных органов (слияние близких по профилю министерств и ведомств). Как правило, смешан- ные обзоры не рассчитаны на крупномасштабные перемены в госу- дарственном аппарате. 50 Модернизация федеральной государственной службы. Методика проведения функ- циональных обзоров: Докл., подготовленный Н. Маннингом и Н. Парисоном для Правитель- ства Российской Федерации. 28 июля 2001 г. [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www.worldbank.org.ru/ECA/Russia.nsf/0/C3CA3560946 E97A5C3256E240053EBA2. 117 При функциональных обзорах используется классификация функций государственных управленческих структур по пяти основным направлениям. 1. Стратегическое: долгосрочное экономическое планирование, законопроектная и нормотворческая деятельность, анализ и оценка эффективности экономической политики, прогнозирование, заключе- ние контрактов с частными фирмами на выполнение определенных экономических программ. Эти функции в силу своей специфики обыч- но считаются неотъемлемо государственными. Они, как правило, осуществляются основными министерствами центрального прави- тельства. 2. Координация, надзор и контроль: координация отношений ме- жду различными органами управления, контроль деятельности под- чиненных подразделений, содействие им в достижении поставленных целей. Эти функции также, как правило, считаются неотъемлемо го- сударственными и реализуются основными министерствами. 3. Услуги: предоставление товаров или услуг государственным структурам, физическим и юридическим лицам. Часто осуществляют- ся негосударственными организациями по контракту с центральным правительством или региональными властями. Если эта функция возложена на центральное правительство, оно обычно перекладыва- ет ее на низовые органы или агентства. 4. Финансово-организационное обеспечение: управление финан- совой деятельностью и персоналом, информационная поддержка, развитие инфраструктуры, подготовка кадров, проведение функцио- нального анализа первого типа (т.е. проверка эффективности дея- тельности учреждений), проверка деятельности руководства, секре- тарские услуги. Эти функции все чаще передаются сторонним (него- сударственным) организациям, кроме случаев, когда по соображени- ям безопасности или другим причинам они считаются неотъемлемо государственными. 5. Регулирование: лицензирование, сертификация, выдача разно- го рода разрешений и аккредитаций, инспектирование, проверка вы- полнения действующих требований и финансовый аудит. Эти функ- ции также часто относят к неотъемлемо государственным. Важнейшей задачей начального этапа функционального анализа является выделение необходимых функций государственного управ- ления исходя из приоритетов государства (как, например, охрана государственной безопасности). Кроме того, требуется оценить целе- сообразность выполнения каждой из функций в существующих объе- мах и исследовать возможность их сокращения. В тех случаях, когда функции не признаются действительно не- обходимыми, упраздняются осуществляющие их службы либо умень- шаются государственные ассигнования на их выполнение. 118 На следующем этапе нужно ответить на вопрос, в каких условиях необходимые функции могут быть реализованы наиболее эффектив- но. Для этого относительно каждой функции нужно определить, явля- ется ли она неотъемлемо государственной или ее можно на договор- ной основе передать в коммерческий сектор (либо оставить в его рамках). Количество функций, признаваемых неотъемлемо государ- ственными и не подлежащими передаче в другие секторы, как прави- ло, небольшое. Неотъемлемо государственные функции чаще всего делятся на два вида. 1. Функции, относящиеся к управленческой практике, т.е. к прак- тике дискреционного (основанного на личном принятии решений) применения государственных полномочий: а) уголовно-розыскная деятельность и иные следственные и су- дебные функции; б) управление государственными программами, требующими проведения экспертных оценок, такими как развитие национальной обороны, управление вооруженными силами; в) деятельность, осуществляемая воинскими подразделениями; г) внешние сношения; д) регулирование использования космического пространства, океанов, судоходных рек и иных природных ресурсов; е) руководство разведкой и контрразведкой; ж) регулирование промышленности и торговли, в том числе про- изводства продуктов питания и лекарств. 2. Функции, относящиеся к финансовым операциям и правам: а) сбор налогов и распределение доходов; б) контроль над счетами Казначейства и денежной массой; в) управление государственными трастовыми учреждениями. Те или иные управленческие функции признаются «неотъемлемо государственными» под воздействием следующих факторов: • нестабильность правительственного курса (когда требуется гибкая и оперативная нюансировка политики, невозможная в услови- ях фиксированных контрактов с негосударственными структурами); • отсутствие рынка услуг, альтернативных государственным; • абсолютная обязательность определенных услуг (например, контроль за хранением и переработкой радиоактивных отходов); • необходимость максимального исключения коммерческой заин- тересованности при выполнении регулирующих функций; • ограниченное бюджетное финансирование. На заключительном этапе анализируется структура государ- ственных учреждений и организаций, которые выделены для выпол- нения отобранных функций. Результатом этого анализа являются предложения по их возможной реструктуризации. 119 Важным критерием эффективности системы государственного управления остаются качество принимаемых управленческих реше- ний и их успешная реализация. В современной науке предлагается несколько моделей процесса принятия государственных управленческих решений: рациональная модель Г. Саймона 51 , инкрементальная модель Ч. Лидблома 52 , мо- дель политико-управленческого цикла 53 и др. Эффективность государственного управления на основе рацио- нальной модели достигается обычно за счет специализации квалифи- цированного управленческого персонала и формально тщательного распределения обязанностей, хотя вряд ли одна хорошо построенная структура государственного управления гарантирует эффективность деятельности всей системы управления. Если с точки зрения рационализма единственным критерием эффективности государственного управления является управленче- ское решение, принятое по формальной процедуре, то инкремента- лизм полагает, что весь процесс государственного управления нужно рассматривать в динамике, учитывать стратегические цели, изме- няющиеся внешние условия, новые ценностные установки. Циклические модели, или модели политико-управленческого цик- ла (Policy Cycle), обобщенно базируются на том, что процесс приня- тия решений проходит определенное количество этапов — от осоз- нания проблемы до ее практической реализации: Agenda setting (по- строение повестки дня); Policy formulation (формулирование альтер- натив); Policy adoption (принятие (выбор) решения); Policy implementa- tion (реализация решения); Policy evaluation (оценка результатов и изменение решения). Естественно, что в целом модели процесса принятия государст- венных управленческих решений не могут в полной мере отразить показатели эффективности системы государственного управления. В современных условиях одних рациональных бюрократических меха- низмов принятия решений в государственном управлении явно не- достаточно: новые жизненные реалии требуют постоянного совер- шенствования технологий как ответа на возникающие вызовы поли- тических систем. Отечественные ученые 54 признают, что оценка эффективности систем государственного управления является относительно новым 51 Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision — Making Process in Admin- istrative Organizations. N. Y., 1997. 52 Линдблом Ч. Политика и рынки. Политико-экономические системы мира. М.: Ин-т комплексных стратегических исследований, 2005. 53 Подробнее см.: Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston, 1994. 54 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. С. 486–502; Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 334–339. 120 направлением, поэтому окончательных критериев общей социальной эффективности системы государственного управления пока не выра- ботано. Но те, что уже предложены исследователями, могут исполь- зоваться в управленческой практике. Контрольные вопросы 1. По каким причинам государственному управлению присуще свойство системности? 2. Как можно охарактеризовать субъект и объект государст- венного управления? 3. В чем состоит универсальная цель государственного управ- ления? 4. Каковы основные принципы государственного управления? 5. Чем обусловлено разделение функций государства на внут- ренние и внешние? 6. Как можно охарактеризовать правовые и организационные формы государственного управления, их взаимосвязь? 7. Почему очень сложно установить общеупотребительные, стандартные показатели эффективности системы государ- ственного управления? Задания для углубленного изучения 1. Обоснуйте, почему государственное управление может быть реализовано только во взаимодействии множества элемен- тов системы государственного управления. 2. Объясните, почему выявление, формулирование принципов государственного управления представляет собой сложнейшую интеллектуальную задачу. 3. Определите правила формирования структуры целей госу- дарственного управления. 4. Назовите основные причины совершенствования функций государственного управления в условиях глобализации. 5. Обоснуйте причины, по которым государство вынуждено об- ращаться к экономическим методам государственного управления в кризисных ситуациях. |