Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 6. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ § 1. Мировой опыт реализации принципов разделения и соединения властей Любое общество, политическая партия, государство и вообще ка- кая-либо совместная деятельность нуждается в управлении, боль- шем или меньшем руководстве. Конечным результатом политической деятельности людей и их объединений выступает государственная власть. Это не только способность и возможность доминирующего воздействия государственных органов (управляющего субъекта) на управляемых, но и действенный фактор, средство организации и во- левого регулирования совместной деятельности людей, что дает основание рассматривать власть как главный элемент государствен- ного управления. Через отношения подчинения власть реализует многочисленные функции управления. Субъект государственной вла- сти одновременно является субъектом управления. К. Поппер эпиграфом к одной из глав книги «Открытое общество и его враги» 93 , посвященной критическому анализу «принципа руковод- ства» в трудах Платона, взял тезис последнего: «Несведущий должен следовать за руководством разумного и быть под его властью». В нем отражена важнейшая мысль о единстве управления и власти. Взаимопроникновение и взаимозависимость власти и управления порождает условия для проявления тенденций к поглощению властью управленческих функций и приданию управленческим отношениям модели типа господство — подчинение. Предотвращению этой тен- денции способствует размежевание как функций власти и управле- ния, так и соответствующих им аппаратов (институтов). Проявления абсолютизации власти многообразны: расширение влияния властных институтов за пределы, допустимые природой управления; концентрация власти в руках ограниченной группы лиц, действующих вопреки общим интересам и целям системы управле- ния; доминирование во властных институтах личностного фактора; подмена методов, свойственных социальному управлению, способа- ми административного и политического принуждения; развитие «вож- дизма»; абсолютизация административного ресурса и администра- тивного аппарата в системе государственного управления и т.д. 93 Поппер К. Открытое общество и его враги / Пер. с англ. под ред. В.Н. Садовско- го. М.: Феникс: Междунар. фонд «Культурная инициатива», 1992. Т. 1. С. 150. 213 Исторический опыт развития передовых стран в качестве контр- фактора абсолютизации власти выработал политическую демо- кратию как способ общественного контроля за властью, форму са- моуправления государства. Ее важнейшими правилами стали: недо- пустимость концентрации государственной власти в руках одного или группы правителей; разделение центров власти и автоном- ность ее субъектов; выборность и сменяемость облеченных вла- стью на всех уровнях управления; контроль общества над всеми видами власти через всеобщие выборы, референдумы и другие формы волеизъявления народа; развитие самоуправления; господ- ство правового закона. В качестве основополагающих начал формирования и функциони- рования государственной власти признаются принципы разделения и соединения власти, сформулированные Дж. Локком и Ш. Монтескье. Вместе с тем истоки этой теории обнаруживаются и в более ранних источниках, в частности в работах Аристотеля, Эпикура, Полибия. Так, в трудах Аристотеля исследователи в качестве предварительных подходов к созданию концепции разделения власти находят весьма высокую оценку системы распределения полномочий между такими органами афинской политии, как экклесия (народное собрание), булэ (Совет пятисот), гэлиэя (своеобразный судебный орган). Полибий, который, как известно, в своих исканиях опирался на ряд выводов Аристотеля (хотя, по мнению некоторых ученых, с трудами Аристоте- ля, по всей видимости, знакомился не непосредственно, а через ка- кие-то популярные труды) 94 , развивал идеи предпочтительности сме- шанного правления, т.е. такого, в котором смешиваются элементы чистых форм правления: царской власти, аристократии и демокра- тии 95 . Среди современных ему государств наилучшую организацию в духе смешанного правления Полибий находит в Римской республике, указывая, что уравновешивающие друг друга властные институты, а именно консулы, Сенат и народ (в лице комиций, т.е. народного соб- рания), выражают соответственно царское, аристократическое и де- мократическое начала. Дж. Локк рассматривал разделение власти как весьма значимую ценность в сфере политики и утверждал, что при выстраивании сис- темы государственного управления целесообразно брать его за осно- ву, вместе с тем не усматривая универсальности этого подхода для каждого государства 96 . В своих работах Дж. Локк выделял три ветви власти: законодательную, исполнительную (правительственные и 94 Источниковедение Древней Греции (эпоха эллинизма). М.: Изд-во Моск. ун-та, 1982. С. 73. 95 Полибий. Всеобщая история в сорока книгах. 1890–1899. Т. I–III. Свои теоретиче- ские взгляды на проблему политической организации общества Полибий высказывает в нескольких местах, но наиболее подробно — в VI книге. 96 Локк Дж. Сочинения. М.: Мысль, 1988. Т. 3. С. 356. 214 судебные полномочия) и федеративную (полномочия в области внешней политики). Тем не менее он подчеркивал, что федеративная и исполнительная власть могут находиться в одних и тех же руках, тогда как законодательная власть должна быть не только отделена от исполнительной и федеративной, но и олицетворять собой верхов- ную власть в сообществе 97 Через несколько десятков лет Ш. Монтескье сформулировал сле- дующее положение: «В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопро- сами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского» 98 . Далее он поясняет, что третий род власти можно именовать судебной властью. Позднее исследователи (Б. Констан, Сунь Ятсен и др.) предлага- ли свои варианты деления властей, что нашло отражение в источни- ках права различных стран. Например, в ст. 16 французской Декла- рации прав человека и гражданина 1789 г. (рассматриваемой в на- стоящее время как часть действующей Конституции Франции) гово- рится, что «общество, где… нет разделения властей, не имеет Кон- ституции» 99 . Предложения Сунь Ятсена о делении ветвей власти на законодательную, исполнительную, судебную, контрольную и экзаме- национную 100 нашли воплощение во Временной Конституции Китай- ской Республики 1912 г., а затем послужили основой Конституции Китая 1947 г. Через два года после провозглашения Китайской На- родной Республики принцип разделения власти был отвергнут, и сле- дование ему сохранилось только на Тайване. Концепция Дж. Локка положительно воспринимается большин- ством исследователей и принимается с учетом современных реалий во многих государствах на конституционном уровне (ст. 10 Конституции России 1993 г., ст. 2 Конституции Бразилии 1988 г. 101 , ст. 1 Конституции Болгарии 1991 г. 102 , ст. 2 Конституции Чехии 1992 г. 103 и т.д.) 104 97 Локк Дж. Сочинения. С. 348–349. 98 Монтескье Ш. Избранные произведения. М.: Госполитиздат, 1955. С. 289. 99 Французская республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 29. 100 Сунь Ятсен. Программа строительства страны // Избр. произведения. М., 1964. С. 435. 101 Право и жизнь. 1998. № 16. С. 72–241. 102 Новые конституции стран Восточной Европы и Азии (1989–1992): Сб. конститу- ций / Под ред. проф. Д.Л. Златопольского. М.: Юрид. колледж Моск. ун-та, 1996. С. 33. 103 Там же. С. 217. 104 О некоторых особенностях закрепления и применения принципа разделения власти в странах Восточной Европы см.: Ковачев Д.А. Принцип разделения власти в конституциях государств Восточной Европы // Конституционные реформы в государ- ствах Содружества: Сб. статей / Под ред. Ю.А. Тихомирова. СПб.: Секретариат совета МПА, 1993. 215 Вместе с тем в ряде государств дополнительно выделяют такие ветви власти, как избирательная и контрольная, по вопросу о сущест- вовании которых и в настоящее время идет полемика. К концу XIX в. была сформулирована позиция, сторонники кото- рой уже не выступали за неукоснительное доведение до логического конца принципа разделения власти в чистом виде, а стали говорить о сотрудничестве органов представительства в общей деятельности государства, хотя у каждой ветви власти способ участия естественно разнится 105 Следует отметить, что к моменту появления концепции разделе- ния власти демократия имела свою историю (более 200 лет), поэтому многие принципы организации государственной власти применялись на практике 106 Сегодня далеко не все демократические государства являются приверженцами принципа разделения власти. Например, номинально не доведено до конца разделение власти в Великобритании, где за- конодательствует королева (король) в парламенте, исполнительную власть осуществляет королева (король) в Тайном совете, правосудие отправляется от имени королевы (короля), т.е. все три ветви власти объединяются в лице монарха. Поэтому некоторые исследователи приходят к выводу, что английская конституционная система, имею- щая давние демократические традиции, основана не на разделении властей, а на их слиянии, соединении 107 В то же время М. Вайл считает, что разделение властей и разграни- чение функций как раз и составляет самую суть британской системы правления, в которой важно не только рассматривать формально- юридические отношения между государственными органами, но и учиты- вать роль партий, движений, групп давления, политических институтов 108 Палата лордов является одновременно палатой парламента и высшей апелляционной судебной инстанцией, а лорд-канцлер — одновременно членом правительства, председателем Палаты лордов и главой судебной системы Англии и Уэльса. Правительство Велико- британии, будучи самостоятельным органом государства, непосред- ственно зависит от парламентского большинства, т.е. партии или коалиции, располагающей большинством депутатских мандатов в Палате общин. Следовательно, партия, получившая в результате выборов большинство мест в нижней палате парламента, проводит в жизнь свою программу, используя и правительство, и парламент. У Палаты общин сохраняется право поддержать или отвергнуть про- грамму правительства, проголосовать за вотум доверия правительст- 105 Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 456–457. 106 Разделение властей: Учеб. пособие. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2004. 107 Bagehot W. The English Constitution. L., 1976. 108 Vile M. J. C. Constitutionalism and Separation of Powers. Oxford, 1967. P. 7–10. 216 ву или отклонить его, министры в любом случае назначаются из чис- ла членов Палаты общин, а депутаты имеют право подавать запросы, на которые члены правительства обязаны давать ответ. При этом доктрина «верховенства парламента» в Великобритании остается главенствующей 109 В Конституции Финляндии 1999 г. содержится параграф 3 «Парла- ментаризм и разграничение государственных функций», в котором сформулировано положение об органах законодательной, исполнитель- ной, судебной власти, хотя судя по названию параграфа речь в нем идет скорее не о разделении власти, а о функциональном распределении полномочий между различными государственными органами 110 Без постоянного взаимодействия всех государственных органов система государственного управления в любой стране не сможет функционировать как единое целое. Поэтому обеспечением единства их действий, вопросами оказания ими взаимной помощи занимаются во всех странах. На практике полное отделение каждой из властей хотя и возможно, но неэффективно. Еще при разработке проекта конституции США принцип разделе- ния властей был дополнен правилами о системе сдержек и противо- весов (англ. checks and balances). Это было предложение Дж. Мэди- сона 111 , который полагал, что именно через смешение функций, осу- ществляемых государственными органами, можно добиться совмест- ной реализации власти, соединения властей и обеспечить подлинное разделение власти без нарушения нормального функционирования системы государственного управления 112 . Более того, он считал за- слугой Ш. Монтескье подробную характеристику практики разделения властей в Англии, где смешение функционирования органов власти чуть ли не более характерная черта, чем их разделение 113 Именно благодаря системе сдержек и противовесов между орга- нами, представляющими различные ветви государственной власти, оказались перекинуты мостки: эти органы получили возможность взаимодействовать между собой, а вся система государственных органов — функционировать, поскольку государственная власть в границах одной страны едина (двоевластие, которое встречается в отдельные периоды истории той или иной страны, не может сущест- вовать в течение долгого времени и является исключением, подтвер- ждающим правило). Необходимость обеспечения взаимодействия различных органов государственной власти привела к дополнению принципа разделения 109 См. подробнее: Современное буржуазное государственное право. Т. 1: Буржуаз- ная наука государственного права. М.: Наука, 1987. С. 77 (авт. раздела Н.С. Крылова). 110 Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 3. С. 371. 111 См. подробнее: Каленский В.Г. Мэдисон. М.: Юрид. лит., 1981. С. 65–100. 112 См.: Federalist. № 48. P. 308. 113 См.: Federalist. № 47. P. 302. 217 власти другим принципом, который в разных странах формулируется по-разному, но подразумевает примерно одно и то же. Например, во французском законодательстве и юридической доктрине говорится о разделении и сотрудничестве ветвей власти, в Конституции Португа- лии 1976 г. (ч. 1 ст. 111) — о разделении и взаимозависимости ветвей власти 114 , в Конституции Казахстана 1995 г. (ч. 4 ст. 3) — о единстве государственной власти, осуществляемой в соответствии с принци- пом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и на основе взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов 115 , и т.д. В п. IV ст. 7 Конституции Азербайджана 1995 г. сказано, что «в соответствии с положениями настоящей Конституции законодатель- ная, исполнительная и судебная власти взаимодействуют и незави- симы в рамках своих полномочий» 116 . Как видим, Основной закон Азербайджана на первое место ставит взаимодействие ветвей власти и лишь после этого говорит об их независимости. В ст. 7 Конституции Албании 1998 г. устанавливается, что «система управления Респуб- ликой базируется на разделении и балансе законодательной, испол- нительной и судебной властей» 117 В Конституции Беларуси 1996 г. (ст. 6) говорится: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодей- ствуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга» 118 Согласно п. 1 ст. 10 Конституции Польши 1997 г., «устройство Республики Польша основывается на разделении и равновесии зако- нодательной власти, исполнительной власти и судебной власти» 119 Обратим внимание на то обстоятельство, что большинство рес- публик, входивших ранее в Советский Союз, и стран Восточной Евро- пы разрабатывали свои конституции в 90-е гг. XX в., взяв за основу идеи и принципы, сформировавшиеся в государствах западной демо- кратии 120 . Из этого следует, что определение взаимодействия раз- личных органов государственной власти и способов их взаимоотно- шений, обеспечивающих им необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства. Взаимоотношения вла- стей требуют соблюдения принципа рационально организованной системы, в которой каждая власть осуществляет свои задачи и может 114 Конституции государств Европы. Т. 2. С. 781. 115 Конституция Республики Казахстан // Вестн. Межпарламентской ассамблеи. 1996. № 1. С. 198. 116 Конституции государств Европы. Т. 1. С. 132. 117 Там же. С. 182. 118 Там же. С. 299. 119 Конституции государств Европы. Т. 2. С. 687. 120 Разделение властей: Учеб. пособие. 218 эффективно действовать, переводя тем самым систему государст- венного управления в новое, более качественное состояние. Разделение единой государственной власти, ее функций на три составляющие означает решение двух взаимосвязанных историче- ских задач: защиты общества от самовластия правителей и всемогу- щества государственной машины, а также разделения труда в систе- ме государственного управления. Законодательная, исполнительная и судебная власти в общей пирамиде власти взаимозависимы. Если одна власть по каким-либо причинам не способна качественно исполнить свое предназначение, это неминуемо сказывается на эффективности функционирования других властей. В результате и государство, и общество может пе- рейти в состояние конфликта. Чтобы этого не произошло, для каждой из властей абсолютным должен быть императив права. Властям не- обходимо всегда находиться во взаимодействии. В условиях, когда есть угроза гипертрофированности влияния одной из властей, две другие, используя цивилизованные средства, присущие им от приро- ды, способны будут устранить противоречия путем налаживания взаимодействия между различными органами 121 Таким образом, концепция разделения властей — не догма, а ру- ководство к действию, принципиальный подход к структуре государ- ственного аппарата 122 . Тем не менее в современных государствах власть приспосабливается к этим условиям, зачастую лишь деклари- руя фиктивные идеи демократии, социального, правового государ- ства. Нередко сам принцип разделения властей модифицируется в пользу той или иной ветви власти, а должностные лица государствен- ных органов или нарушают закон, или подстраивают его под себя. Элементом, сдерживающим злоупотребления властью, может быть только гражданское общество. |