Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 5. Административно-территориальное деление В любой стране система местных органов власти и государствен- ного управления строится в соответствии с административно- территориальным делением (далее АТД) — разделением тер- ритории на части с целью формирования территориально распределенного механизма государственного управления. Формирование АТД носит отчасти стихийный характер и обусловле- но природными, естественно-географическими факторами обособления территорий, национальным и конфессиональным составом населения, сформировавшейся системой хозяйственных, экономических, социаль- ных, культурных связей. В этом случае чаще всего появляются «естест- венные» административно-территориальные образования. Вместе с тем разделение территории страны может стать ре- зультатом воплощения в жизнь той или иной концепции упорядочения и организации публичной власти, социально-экономических процес- сов, усиления форм и методов государственного управления, что влечет за собой создание и каких-то «искусственных» администра- тивно-территориальных образований. Для многих государств (и не всегда это государства «старые») ха- рактерен консервативный подход, при котором в качестве самостоятель- ных административно-территориальных единиц нередко сохраняются образования, уже утратившие реальную экономическую и демографиче- скую основу. Возможно несоответствие между статусом городских или сельских территорий, полученным ими в прошлом, и их социально- экономическим положением сегодня. Сохранение архаических черт в современной административно-территориальной системе государств обычно объяснимо с точки зрения проявляющихся социально-полити- ческих интересов населения и политических приоритетов органов власти и управления. Например, активно применяется дробление тех террито- рий, где происходит активная политическая и (или) экономическая борь- ба, преобладают политически активные национальные сообщества (в частности, в виде выделения автономий в унитарном государстве). Рассмотрим системы АТД некоторых государств. 179 Опыт государственного строительства Франции интересен как пример общественной нестабильности (за последние 200 лет страна пережила 4 революции, 5 монархий, 5 республик, 2 режима, не офор- мленных конституционно, 4 временных правительства и 12 конститу- ций). Но даже с учетом этой нестабильности в политической эволю- ции Франции можно выделить главную тенденцию — развитие либе- рально-демократических институтов. Политический режим современ- ной Пятой республики именуется полупрезидентским, смешанным. Франция, несмотря на проводящуюся политику регионализации, яв- ляется типичным примером страны с централизованно-бюрократи- ческой системой управления. Система государственного управления Франции включает в себя: 1) парламент, состоящий из Национального собрания и сената; 2) правительство, важнейшей структурой которого является Со- вет министров; 3) судебную систему, состоящую из трибуналов большой и малой инстанции. Франция имеет трехуровневую систему организации власти на местах: коммуна, департамент, регион — и одновременно пятиуров- невое административно-территориальное деление: коммуна, кантон, округ, департамент, регион (рис. 1). Рис. 1. Административно-территориальное деление Франции 180 Помимо этого существуют и иные формы административно-тер- риториальной организации государственной власти: синдикаты ком- мун (объединения коммун для осуществления совместных проектов), секторы коммун (объединения на срок до 5 лет общественных служб коммун в новых или реконструируемых городах), дистрикты и расши- ренные городские коммуны (города с прилегающими территориями). Административно-территориальная структура Федеративной Республики Германии относительно проста и включает в себя че- тыре внутригосударственных территориальных звена: земля (субъект федерации), правительственный округ, административный район (округ, уезд), община. Существуют и союзы общин для совместного выполнения отдельных задач (рис. 2). Рис. 2. Административно-территориальное деление ФРГ Скандинавские страны являются классическим воплощением в жизнь тезиса, что небольшие государства с монолитной националь- ной культурой должны, скорее всего, обладать простым администра- тивно-территориальным делением (рис. 3). На уровне губернии существуют структуры управления двух ти- пов: органы и учреждения местного самоуправления и территори- альные представители центральных органов власти (таковыми фак- тически являются губернаторы). Кроме того, некоторые датские территории обладают правами автономий (Фарерские острова, Гренландия). 181 Рис. 3. Административно-территориальное деление в Скандинавских странах Административно-территориальная структура Соединенных Шта- тов Америки достаточно сложна и изобилует всевозможными особен- ностями. Однако все богатство разновидностей административно-терри- ториальных образований проявляется в основном на уровне местного самоуправления, так как право на местное самоуправление традици- онно рассматривается в США в качестве естественного, неотъемле- мого права местных сообществ (рис. 4). Более «высокие» уровни административно-территориального де- ления структурированы достаточно однообразно: вся территория США разделена на территории штатов, которые, в свою очередь, за ис- ключением Коннектикута и Род-Айленда, поделены на графства (в Луи- зиане — округа, на Аляске — «бороу»). В стране насчитывается свы- ше 3 тыс. графств. В 20 штатах графства подразделяются на тауншипы и прирав- ненные к ним тауны. Графства и тауншипы охватывают в основном сельские территории, хотя часть находящихся на их территориях об- разований отнесена к городскому типу. Особо стоит выделить город- ские поселения, имеющие статус муниципальных корпораций (city, bo- rough, village). В них проживает около двух третей населения страны. Значительную роль в административно-территориальной струк- туре США играют специальные округа, создаваемые по функциональ- ному принципу для управления определенными отраслями общест- 182 венной жизни на конкретной территории. Особо стоит выделить ад- министративный (столичный) округ Колумбия. Рис. 4. Административно-территориальное деление США Территории крупных городских агломераций также имеют весьма сложную административно-территориальную структуру, что опять же является следствием развитости в США местного самоуправления. Кроме того, США могут содержать в своем составе территории (тако- выми были Аляска и Гавайи), специфические ассоциированные тер- ритории («владения»), не обладающие статусом штатов, но находя- щиеся на пути к этому либо наделенные особым статусом по тем или иным причинам (Виргинские острова, Гуам — «заморские владения»). Базовая схема АТД Китайской Народной Республики имеет четыре внутренних уровня: провинции, автономные районы и четыре города центрального подчинения (Пекин, Шанхай, Тяньцзинь и Чун- цин); округа (в том числе 36 автономных национальных округов вме- сте с семью аймаками, которые населены монголами); уезды (из них более 60 выделены по национальному признаку); волости. Далее следуют непосредственно находящиеся на территории во- лостей поселки, села, деревни, которые являются скорее единицами не административно-территориального, а «поселенческого» деления территории. 183 Рис. 5. Административно-территориальное деление КНР Кроме того, существуют «городские территории»: города (в основ- ном крупные) с прилегающими к ним главным образом сельскими тер- риториями. Эти образования формируются обычно исходя из потреб- ностей социально-экономического развития именно прилегающих к го- родам районов (рис. 5). Рис. 6. Административно-территориальное деление Японии 184 Административно-территориальная структура территории Япо- нии включает в себя территориальные единицы двух типов: террито- рии, органы управления которыми обладают общей компетенцией, и территории специальной юрисдикции. Первые делятся на единицы высшего и низшего уровня. Единицы высшего уровня — 47 префектур, относящихся к четырем категориям: «то» (Токио), «до» (о. Хоккайдо), «фу» (Киото и Осака) и «кен» (остальные префектуры). Разница в их ста- тусах незначительна. Единицы низшего уровня — города («си»), поселки («мати») и общины («мура»). В префектуре Токио существует 23 «специ- альных района», приравненных по статусу к городам (рис. 6). В большинстве государств обычно используется четырехзвенная структура АТД: страна в целом; область (регион); район (округ); община (муниципалитет). Возможна территориальная структура и с большим, и с меньшим количеством звеньев — это зависит от обширности территории стра- ны. Однако следует учитывать, что увеличение числа звеньев АТД может повлечь за собой снижение связности и управляемости самой системы публичного управления. Существуют государства, в которых административно-террито- риальное деление отсутствует, например Княжество Монако, хотя в административном отношении оно разделяется на четыре коммуны (quartiers): Монако, Монте-Карло, Ла-Кондамин, Фонвьей. § 6. Разделение функций по уровням публичной власти и управления в унитарном государстве В унитарном государстве, состоящем из административно-терри- ториальных единиц, не имеющих каких-либо суверенных прав, не подразумевается политической самостоятельности региональных и местных органов власти и управления. Да и способ формирования (назначение «сверху») не дает оснований говорить об их самостоя- тельности. Разделение предметов ведения между уровнями власти и управления в таком государстве отсутствует в принципе, поскольку вся система органов и учреждений публичной власти монолитна. Воп- росы распределения полномочий по уровням государственного уп- равления в силу этого обычно конституционно не решаются: полномо- чия распределяются административно, централизованно и могут в одностороннем порядке изменяться вышестоящими органами власти. Централизация власти в унитарном государстве может быть зна- чительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем страны. В унитарных системах центральное правительство распоря- жается экономическими ресурсами и координирует, планирует про- цесс их развития. Широкие возможности в области налогообложения делают задачу финансирования социальных программ значительно более решаемой. По этой причине некоторые федеративные госу- 185 дарства в последние годы стали более централизованными в аспекте принятия решений правительства, а центральные администрации предлагают национальные политические и социальные программы. Это свидетельствует о принципиально новой тенденции: идет эволю- ция унитарных государств в сторону федерализма, в то время как федеративные системы движутся в унитарном направлении. Унитарное государство управляется из центра, который является единым по отношению к территориям, даже если внутренне диффе- ренцирован. Территориальные сообщества с их органами власти не только не имеют собственной государственности и собственного за- конодательства,— они не могут также участвовать в законодательной или судебной деятельности центра. Деятельность территориальных органов власти и управления по существу сводится к исполнению, в рамках которого возможна разная степень самостоятельности. Поскольку в унитарных государствах вся власть сосредоточена в центральных государственных органах, создаваемые органы управ- ления ограничены в своих полномочиях и прямо или косвенно кон- тролируются центром. Они обязаны действовать в соответствии с те- ми нормативными актами, которые принимаются центральными госу- дарственными органами, а их собственная нормотворческая дея- тельность носит сугубо подчиненный характер. Органы местного са- моуправления могут издавать законы, имеющие подчиненный харак- тер и не противоречащие конституции и решениям центральных ор- ганов власти. Органы местного самоуправления в своей деятельно- сти напрямую подчинены главе унитарного государства, правитель- ству, парламенту. Унитарные правительства и центральная администрация в зна- чительно большей степени влияют на повседневную жизнь граждан, чем федеративные. Как правило, унитарные государства имеют на- циональные полицейские силы и осуществляют над ними строгий контроль. Обычно в них имеется единая судебная система, работники которой назначаются центральной администрацией и которая осуще- ствляет правосудие на территории всей страны, руководствуясь об- щими для всей страны нормами материального и процессуального права. Основой единой правовой системы являются конституция и нормативные акты, издаваемые государственной властью, а также нормативные акты, издаваемые органами местного самоуправления. В то же время иногда местные органы управления в унитарном государстве обладают значительной самостоятельностью. По степе- ни их зависимости от центральных органов унитарное государствен- ное устройство может быть централизованным и децентрализован- ным: в первом случае главами местных органов государственной власти являются назначаемые из центра чиновники, во втором — местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в принятии управлен- 186 ческих решений. Так, в Финляндии местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом, а в Японии местное самоуправление практически не зависит от цен- тральных органов. В префектурах управление осуществляют выбор- ные префектурные собрания. Подобные собрания имеются в городах, поселках и деревнях. Выборными являются также главные должност- ные лица органов самоуправления: в префектурах — губернаторы, в городах — мэры, в поселках и деревнях — старосты. Существуют и смешанные системы местного государственного устройства, имеющие признаки и централизации, и децентрализации. Примером может служить Турецкая Республика. Местное самоуправ- ление в основных административно-территориальных единицах (илах) в Турции осуществляют представители центральной власти (вали), но есть также выборные Генеральные советы и их исполнительные органы — энджомены. В городах и окружных населенных пунктах избираются му- ниципальные советы, в селах — советы старейшин и старосты, которые одновременно являются представителями ила. Местные органы управления действуют на основе закрепленной за ними компетенции, т.е. полномочий и предметов ведения. Харак- теристика компетенции органов местного управления охватывает: 1) способ определения компетенции; 2) соотношение собственных и делегированных, обязательных и факультативных компетенций; 3) содержание компетенции и способы ее осуществления. Существенные различия в способе определения компетенции обычно связаны со спецификой правовых систем (семей). Например, англосаксонское право исходит из принципа сувере- нитета парламента; другие органы публичной власти получают нор- мативные полномочия в силу делегирования. Этот подход применим и к местным органам управления: в англосаксонских странах дейст- вует позитивное регулирование компетенции местных органов вла- сти. Их действия правомочны только в случае, если они непосредст- венно указаны в законе,— тогда местные власти действуют intra vires, в рамках полномочий. Любое действие, право на которое в тексте закона не закреплено, автоматически считается действием ultra vires, вне полномочий. Но как ни парадоксально, позитивное регулирование может сочетаться с признанием общей компетенции местных органов власти в вопросах местного значения. Так, в конце 1990-х гг. принцип общей компетенции выборных местных органов был признан ирланд- ским законодателем в связи с подписанием Европейской хартии ме- стного самоуправления. Вместе с тем позитивное регулирование сох- раняется: общая компетенция является скорее потенциальной, чем реально существующей в рамках позитивного права. В странах континентальной Европы и государствах, заимство- вавших континентальную правовую систему, принцип общей компе- тенции получает непосредственное подтверждение на уровне наибо- 187 лее общих норм права. В этих странах компетенция местных органов определяется через негативное регулирование: местные власти могут предпринимать любые действия, не запрещенные законом и не вхо- дящие в сферу компетенции других органов власти. Поскольку в большинстве случаев распределение компетенций осуществляется при участии и под контролем государства, постольку государство, обладая суверенитетом, является верховным гарантом реализации публичной власти на своей территории и обязывает ор- ганы самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенций. Речь идет, таким образом, об обязательных компетен- циях. Самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от выполнения этих компетенций, кроме специально оговоренных законом случаев, когда из-за очевидной неспособности органов само- управления справиться с какими-то задачами отдельные компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству. Кроме того, государство в большинстве стран устанавливает обязатель- ный минимум расходов. Этот минимум может регулироваться законода- тельным, административным или финансовым путем — через государ- ственные субсидии и дотации. Невыполнение местными органами обяза- тельных компетенций может послужить основанием для судебного раз- бирательства или досрочного прекращения их деятельности. Компетенции, не входящие в число обязательных, считаются фа- культативными, они могут исполняться или не исполняться органами самоуправления в зависимости от ситуации и потребностей населе- ния. Только в этой сфере принцип общей компетенции применяется полностью — с учетом сделанных выше оговорок и при условии, что в распоряжении органов самоуправления остаются средства после реализации обязательных компетенций. Таким образом, в каждой стране наряду со сферой действия формального принципа общей компетенции (напомним, что англосак- сонская традиция трактует его весьма сдержанно или не признает совсем) существует сфера фактически выполняемых компетенций. Ее содержание может значительно варьироваться из-за разграниче- ния компетенций не только между разными уровнями власти, но и между сообществами одного уровня ввиду разницы их финансовых и организационных возможностей. В Европейской хартии местного самоуправления закреплено, что органы местного самоуправления имеют право на собственные фи- нансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться, которые должны быть соразмерны их компетенциям и по меньшей мере часть которых должна обеспечиваться налоговыми поступле- ниями. В современных западных странах органы местного само- управления имеют собственные бюджеты, создаваемые и расходуе- мые ими самостоятельно. Право местных сообществ на самостоя- 188 тельное формирование и расходование бюджетов закреплено в кон- ституциях государств либо законах. Несмотря на большое количество различий, местные бюджеты в западных странах имеют общие черты. Во-первых, они формируются на основе одних и тех же источни- ков доходов. Это: 1) местные налоги и сборы (собственные и переданные местным сообществам органами государственной власти); 2) государственные трансферты (дотации, субвенции и т.д.); 3) займы (в большинстве западных государств муниципальные займы строго контролируются; часто необходимо специальное раз- решение органов государственной власти для того, чтобы прибегнуть к займу); 4) доходы от собственной деятельности преимущественно не- коммерческого характера (в некоторых государствах, например в Швеции, местным сообществам запрещено получать доходы от соб- ственной деятельности); 5) доходы от использования муниципальной собственности. Во-вторых, расходование бюджета подчинено принципу выпол- нения обязательных компетенций и осуществляется через установ- ление минимальных государственных стандартов, защищенных бюд- жетных статей и т.д. Что касается структуры доходов, то лишь в немногих странах на- логовые поступления достигают 50 % от общего объема доходов и только в ряде муниципалитетов США и субъектов иных федераций они могут составлять 80–90 % бюджетных поступлений. Почти повсе- местно органы самоуправления не имеют права произвольно вводить новые налоги: перечень теоретически возможных налогов устанавли- вается государством, которое и фиксирует базы налогообложения по каждому налогу (в федеративных государствах этим могут занимать- ся субъекты федерации). Местным властям, таким образом, остается лишь право не вводить некоторые теоретически возможные налоги и устанавливать ставки налогообложения. В ряде стран, особенно кон- тинентальной Европы, государство устанавливает также верхнюю и нижнюю границы ставок налогов. Тем не менее даже внутри одного государства варианты налогообложения на отдельных территориях могут существенно различаться — прежде всего за счет того, что налоговое бремя на каждой территории складывается из налогов территориальных сообществ разных уровней и их объединений. Самостоятельностью региональные и поселенческие территори- альные коллективы обладают в решении так называемых вопросов местного значения. Как правило, это общее управление и муници- пальные нормы, управление муниципальной собственностью, обще- 189 ственный транспорт, противопожарная служба, муниципальное пла- нирование и др. 86 Некоторые из этих вопросов могут относиться к сфере совмест- ного ведения нижнего (муниципального поселенческого) и следующе- го (районного и (или) регионального, областного) уровней управле- ния. Это прежде всего вопросы межпоселенческого значения — снаб- жение теплом, водой, электроэнергией, частично образование, здра- воохранение и т.д. Местное самоуправление может быть многоуровневым, т.е. структуры, занимающиеся вопросами местного значения и форми- руемые самостоятельно населением данной территории, могут суще- ствовать и на уровне непосредственно поселения, и на уровне рай- она, региона. Например, такова организационная структура местного самоуправления в Скандинавских странах. По существу, в унитарных государствах налицо широкое распро- странение регионального уровня управления. Исходя из понимания региона как составной части общества в целом (а не только как его географического пространства или хозяйства), неразрывного единст- ва экономики и политики управляющих и управляемых систем, правомер- но рассматривать в качестве регионов такие территориальные образова- ния, которые представляют собой целостные природно-географические и социально-экономические системы со своими органами власти и управ- ления 87 . Это особенно проявляется в унитарных государствах, где име- ются территории с особым статусом, которые обычно существуют в фор- ме государственных территориальных автономий. Территориальная автономия — особый политико- правовой статус части страны, подразумевающий право ре- гиональных (местных) властей на самостоятельное осуще- ствление властных и управленческих функций на основе кон- ституционных принципов государственного политико-тер- риториального устройства. Как правило, статус территориальной автономии предоставляет- ся в первую очередь тем частям государства, которые географически и экономически относительно обособлены от остальной территории страны (например, бывшие колонии в рамках трансформирующихся колониальных империй). Но это не единственная основа формирова- ния автономии. В связи с этим выделяют такую ее разновидность, как национально-территориальная автономия. Национально-территориальная автономия — разновид- ность государственной территориальной автономии, пре- 86 Относительно полный перечень функций, которые связаны с решением вопросов местного значения в европейских странах, см.: Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Савченко Е.С. и др. Муниципальное управление: Учеб. пособие для вузов / Под общ. ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева. М., 2002. С. 153–155. 87 Сморгунов Л.В. Государственное управление и политика. М.: ОМЕГА-Л, 2002. С. 290. 190 доставляемой властям территорий на основе критерия ком- пактного и относительно обособленного проживания этниче- ски однородного населения. Обычно национально-территориальная автономия рассматрива- ется как особая форма национального самоопределения этнических общностей, которые имеют собственные традиции государственно- сти. Название такой автономии, как правило, указывает на этниче- скую группу, составляющую социально-территориальную основу ее образования. В качестве примера можно назвать автономию Шотлан- дии в Великобритании, автономию басков в Испании, автономию индейских провинций в Никарагуа. Автономия может быть образована и в результате исторических событий и обстоятельств, в силу которых к данной территории не могут быть применены общие для всей страны правила. Например, существующие сегодня в Китае автономии Гонконг (Сянган) и Макао (Аомынь) не являются национальными (в них также живут китайцы), но социально-экономические системы этих территорий, сложившиеся за время обособленного развития, не позволяют рассматривать их иначе без угрозы потери социальной и экономической стабильности. Различные территориальные автономии характеризуются раз- личными особенностями статуса внутригосударственных автономных образований и объемами правомочий региональных (местных) вла- стей. При этом одно и то же государство может содержать в своем составе различные виды автономий («национальные области» и «ис- торические области» в Испании). Выделяют политическую и административную территориальные автономии. Политическая (государственная, законодательная) автономия предполагает наличие у автономного территориального образования правомочий, близких по содержанию к элементам статуса субъекта федерации или даже самостоятельного государства. Эти правомочия позволяют автономии формировать собственную политику в отноше- нии тех вопросов, которые отнесены к ее ведению, а также осуществ- лять собственное законодательное регулирование в сфере своей компетенции. В политической автономии создается свой представи- тельный орган (парламент), иногда двухпалатный. Права политических автономий в различных государствах неоди- наковы. Политическая автономия может обладать: • высокой свободой во внешнеполитической сфере (Фарерские острова и Гренландия в Дании); • собственным гражданством (Аландские острова в Финляндии); • собственной правовой системой (Шотландия); • практически полной самостоятельностью во внутритерритори- альных вопросах, оставляя за центром лишь оборону и внешнюю политику (Антильские острова в Нидерландах); 191 • правом законодательной инициативы в национальном парла- менте (Азорские острова и остров Мадейра в Португалии); • правом представительства в парламенте государства (в бри- танском парламенте за Шотландией зарезервированы места, в дат- ском парламенте в число депутатов включены выборные представи- тели от Фарерских островов и Гренландии). Статус автономии может устанавливаться конституционно (Ита- лия), а также на основе законов (Дания). Политическая автономия может иметь свою конституцию (области Италии принимают собственные основные законы-статуты), которая, однако, как и все законы, издаваемые органами власти автономии, не должна противоречить общегосударственному законодательству. Административная автономия характеризуется не обособлен- ностью региональных и местных властей от центрального правитель- ства, а, скорее, наличием дополнительных по сравнению с «обычны- ми» административно-территориальными образованиями управлен- ческих полномочий. Число административных автономий меньше, чем политических, и обладают они более скромным набором полномочий, лежащих в основе их самостоятельности. В частности, для административной автономии нехарактерны создание собственного законодательного органа и наличие законодательных полномочий вообще. Например, в КНР в местах компактного проживания националь- ных меньшинств создаются национальные автономии, получающие статус автономной области, автономного округа и автономного уезда. Их существование регламентируется Законом о районной националь- ной автономии 1964 г.; в самих автономных образованиях принима- ются положения о них, которые утверждаются затем вышестоящими представительными органами или постоянным комитетом Всекитай- ского собрания народных представителей. Органы национальных автономий в Китае: 1) осуществляют собственное нормативное регулирование по вопросам, отнесенным к их ведению; 2) могут приостанавливать с разрешения вышестоящих органов исполнение актов органов государственной власти вышестоящего уровня в случае их несоответствия местным условиям; 3) сообразуясь с государственными планами, самостоятельно разрабатывают экономическую политику и обеспечивают ее реализа- цию с учетом местных особенностей и потребностей; 4) могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в со- ответствии с законами государства; 5) занимаются экологическими вопросами; 6) обеспечивают рациональное недропользование; 7) упорядочивают систему общественных отношений и т.д. 192 Другими словами, власти автономий КНР выполняют в основном хозяйственные и административные функции, не обладая широкой политической самостоятельностью. Помимо территориальных выделяют и другие виды автономий, существующих не только в унитарных, но и в федеративных государ- ствах (например, автономные территории в составе субъектов феде- рации в Индии). Это национально-культурная автономия и «корпора- тивная» автономия. Национально-культурная (персональная, культурная) авто- номия представляет собой право разрозненно проживающих в государстве этнических групп создавать свои объединения, ко- торые занимаются вопросами, имеющими значение для сохране- ния и развития их культурной, этнической целостности и само- бытности, уникальности: вопросами культуры, организации быта, сохранения традиций, воспитания, религии и пр. С этой целью национально-культурные автономии могут также получать политические права: например, представительство в цен- тральных органах власти (представительство этнических групп в Венгрии), представительство в законодательных органах власти на общегосударственном уровне и (или) уровне субъектов федерации и территорий (представительство англо-индийской общины в Народной палате Индии, резервирование мест в представительных органах власти для коренных и малочисленных народов в автономных окру- гах в России), право создания фактически собственных представи- тельных органов (саамский парламент в Швеции и Норвегии). В Рос- сии деятельность национально-культурных автономий регулируется соответствующим законом 1996 г. Надо отметить, что национальные автономии создаются только там, где вне этих рамок существование определенного национального коллектива невозможно. «Корпоративная» автономия — способ существования обо- собленной социальной группы кастового или цехового типа. Эта общность может обладать, помимо культурных особенностей и специфики организации жизненного уклада, даже собственным язы- ком. Такая форма автономии определена в Индии для зарегистриро- ванных каст, за которыми, кроме прочего, резервируется определен- ная доля мест в государственном аппарате. Схожий механизм обще- ственного управления был сформирован в рамках системы сословно- го и цехового представительства в европейских средневековых горо- дах, средневековой России. Система государственного управления любой из существующих сегодня стран не исключает возможности создания автономий при необходимости учета таким образом региональных (местных) усло- вий, хотя формально подобная возможность может отрицаться. На- пример, Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создание террито- 193 риальных автономий в стране исходя из достаточности для населе- ния права на местное самоуправление. Объективное положение органов государственного управления в автономиях достаточно сложно и порой противоречиво. Они в боль- шей или меньшей степени находятся под постоянным контролем центральных органов власти, согласовывая и координируя с ними свои позиции. А поскольку забота о человеке, сфере его деятельно- сти остается приоритетной, то основной акцент в деятельности орга- нов власти и управления в административно-территориальных еди- ницах унитарного государства смещается на решение задач эффек- тивного управления собственностью, человеческими ресурсами, соз- дание условий для развития предпринимательства. Большинство всех существовавших и ныне существующих госу- дарств унитарные. Это объясняется тем, что унитарное государство хорошо управляемо, а унитарная форма достаточно надежно обеспе- чивает государственное единство. |