Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 7. Полномочия центрального и регионального уровней власти в федеративном государстве Особенности федеративного государства обусловлены суще- ствованием не просто распределенной, но разделенной системы го- сударственной власти и управления. Единство организационной структуры властных учреждений в стране обеспечивается не отноше- ниями власти и подчинения, подотчетности, а взаимодействием в рамках общего процесса государственного управления и распределе- нием ролей в этом процессе. На уровне конституционных установле- ний признается разграничение предметов ведения и полномочий федеральных властей и органов власти субъектов федерации. Предметы ведения — круг конституционно зафиксированных во- просов, по которым в зависимости от формы правления государства соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения. В федеративных государствах конституции обычно устанавлива- ют три вида предметов ведения: предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения федерации и ее субъек- тов и предметы ведения субъектов федерации. Полномочие — право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого); юридический документ, уполномочивающий одно лицо действовать от имени другого лица в целом, или в определенных целях, или на определенный срок. По характеру размежевания предметов ведения федерации де- лят на дуалистические и кооперативные. Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фик- сированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации,— 194 наиболее распространенная модель отношений центральной и мест- ной властей, имеющая внутренние варианты. Пионером в теории и практике кооперативного федерализма можно считать Германию, которая не только применила его принци- пы, но и конституционно зафиксировала их. Кооперативные и коорди- национные отношения возможны не только по горизонтали (т.е. меж- ду субъектами федерации), но и по вертикали (между федерацией и ее субъектами). Кооперация сторон достигается договорными проце- дурами в пределах компетенции того или иного органа государствен- ной власти. Эта форма федеративных отношений развивается в Ав- стралии, США, Германии, Австрии, Бельгии; некоторые элементы ее присущи Индии и Канаде. По характеру концентрации властных полномочий различаются федерации интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные). В первых при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Ав- стрия, Бразилия, Мексика), во вторых преобладает тенденция ко все большему учету специфики различных субъектов федерации (Бель- гия, СФРЮ в 1961–1974 гг., Канада), в связи с чем положение по- следних может становиться неодинаковым. В современных федерациях разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется, как правило, с различными комбина- циями четырех элементов: 1) исключительные полномочия федерации; 2) исключительные полномочия субъектов федерации; 3) совместная (конкурирующая) компетенция; 4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из преды- дущих перечней. Практикуются различные варианты разграничения предметов ведения и полномочий федерации и субъектов, хотя они могут и совмещаться. Можно выделить пять основных вариантов. 1. В конституции перечисляются исключительные пол- номочия федерации, а все остальные находятся в ведении ее субъектов. Это, например, 17 «вопросов общего значения» в Кон- ституции Танзании 1977 г., 19 пунктов (с подпунктами) в Конституции Эфиопии 1994 г., 28 пунктов, касающихся полномочий законодатель- ной власти федерации, и 22 — полномочий исполнительной власти федерации в Конституции Аргентины 1863 г. Обычно к исключительным полномочиям федерации относят во- просы обороны, железные дороги и воздушный транспорт, связь, международные отношения и т.п. При данном способе регулирования развитие федеративных от- ношений заключается в постепенном расширении полномочий феде- рации путем расширительного толкования положений конституцион- ных актов уполномоченными органами (США) или издания законов, 195 позволяющих осуществлять вмешательство в сферу компетенции субъектов федерации, пользуясь противоречивостью и общими фор- мулировками конституционных норм (Россия). Иногда основа для этого обеспечивается путем добавления слов «и другие» при пере- числении федеральных полномочий, в отдельных странах — с помо- щью доктрины «подразумеваемых полномочий», принимаемой орга- нами конституционного контроля. 2. В конституции устанавливается исключительная ком- петенция субъектов федерации, в которую федеральные ор- ганы не вправе вмешиваться. Это редкий способ разграничения полномочий. Он используется частично в конституциях США, Мекси- ки. В данном случае формулировки имеют обычно негативный харак- тер: федеральным органам запрещается заниматься регулированием тех или иных общественных отношений, которые таким образом от- несены к ведению субъектов федерации. Этот способ гарантирует исключительную самостоятельность субъекта федерации в вопросах регулирования определенного круга общественных отношений, но сам круг бывает не очень широк. Кроме того, сюда обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения для государства в целом, а иногда и для самого субъекта федерации. Обычно это вопросы «внутренних дел» субъектов (такие формулировки могут присутствовать в текстах конституций). 3. В конституции закрепляются две сферы полномочий: исключительные полномочия федерации и совместные пол- номочия федерации и ее субъектов. Такой способ закреплен в Конституциях ФРГ, Нигерии, Пакистана, Российской Федерации (ст. 71 и 72). Вне круга обозначенных предметов ведения и полномочий субъекты федерации обладают всей полнотой государственной вла- сти (ст. 73 Конституции РФ). В сфере совместной компетенции они тоже вправе регулировать общественные отношения, но, как правило, только в том случае, если данные отношения не урегулированы фе- деральным законодательством. Здесь действует принцип верховенства федерального права. Во- просы, не вошедшие в указанные сферы, относятся к компетенции субъекта федерации, где законодательство субъекта превалирует над федеральным (в том случае, если федеральные органы по каким- либо причинам будут регулировать отношения в сфере исключитель- ной компетенции субъектов федерации, что, например, допускается Конституцией Индии). Но даже в сфере исключительных полномочий субъекта федера- ции действует примат федеральной конституции. Региональное зако- нодательство должно соответствовать федеральному (например, закону об общих принципах или основах регулирования тех или иных вопросов, отнесенных к ведению субъектов федерации: скажем, За- 196 кону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации). Остаточные полномочия в разных странах распределяются по- разному. Так, если в России они отнесены к исключительному веде- нию субъектов, то в Индии — к ведению самой федерации. Что касается комбинации «исключительные полномочия субъек- тов федерации, а все остальные — полномочия федерации», то та- кой вариант разграничения полномочий, насколько известно, нигде не используется. 4. В основах законодательства дается перечень вопросов в трех сферах: исключительные полномочия федерации, со- вместная компетенция федерации и субъектов федерации, исключительная компетенция субъектов федерации. Так, в Индии согласно Конституции 1994 г. все три сферы составляют в общей сложности 210 пунктов с множеством подпунктов, которые вклю- чают в себя приблизительно 650–700 позиций (некоторые из них взаимно пересекаются и их трудно подсчитать). При этом в Индии не вошедшие в конституционный перечень предметы ведения и полномочия остаются в компетенции федерации, а в Малайзии — в компетенции субъектов фе- дерации. Такой способ размежевания полномочий довольно сложен, пе- речни предметов ведения длинны и ограничены недостаточно четко, поэтому он используется редко. Следует отметить, что закрепление совместной компетенции в большинстве случаев имеет место в «новых» конституциях, иногда в усложненном виде. 5. Особый пример являет собой Конституция Бразилии 1988 г.В регулировании сфер компетенции она выходит за преде- лы отношений федерации и штатов и при разграничении предметов ведения характеризует, кроме того, компетенцию федерального округа, где расположена столица государства, а также местного самоуправления. Полномочия, принадлежащие федерации или субъектам по од- ним и тем же предметам ведения, могут различаться по характеру. Например, в Конституции Австрии 1920 г. зафиксировано четыре группы предметов ведения: 1) вопросы, по которым федерация обладает и законодательны- ми, и исполнительными полномочиями (внешние сношения, денежное обращение, почта, телеграф и др.); 2) вопросы, по которым федерация законодательствует, а органы субъектов обладают исполнительными полномочиями (гражданство и членство в общине, жилищное обеспечение, дорожная полиция и т.д.); 3) вопросы, по которым федерация компетентна устанавливать общие основы законодательства, а земли осуществляют детальное 197 законодательное регулирование и обладают исполнительными пол- номочиями; 4) вопросы, находящиеся в исключительной компетенции земель, по которым им принадлежит вся полнота законодательной и исполни- тельной власти. Схожий механизм (разделение законодательных и исполнитель- ных полномочий по одним и тем же предметам ведения между феде- рацией и субъектами) используется и в ФРГ. Такая практика выступа- ет одним из проявлений исполнительного федерализма. Исполнительный федерализм — система сотрудничества и коорди- нации органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, выра- жающаяся в широко распространенной практике взаимного согласования действий федеральных и региональных исполнительных властей. Особенности исполнительного федерализма заключаются в сле- дующем. Во-первых, он наиболее характерен для государств с рес- публиканской парламентской формой правления. Во-вторых, он име- ет место в федерациях с высокой самостоятельностью субъектов в ад- министрировании вопросов, отнесенных к их ведению, даже если зако- нодательные полномочия принадлежат федерации. В-третьих, в этих государствах субъекты федерации обычно обладают значительной фи- нансово-экономической самостоятельностью. Среди форм взаимодей- ствия органов исполнительной власти предпочтение отдается различно- го рода совещаниям и конференциям как глав исполнительной власти, так и глав и сотрудников отдельных министерств и ведомств. Конституционное регулирование разграничения предметов веде- ния и полномочий может дополняться законодательным: например, в виде уточнения сферы компетенции, обозначенной конституционно (в РФ — уточнение в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис- полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», касающееся полномочий субъектов федерации по предметам совместного ведения федерации и субъектов). При этом реальное распределение полномочий может заметно отличаться от отраженного в конституционном акте. Часто используется и такой способ, как толкование конституци- онных норм, которые в ряде «старых» и некоторых «молодых» кон- ституциях сформулированы весьма нечетко (в США, например, тол- кование Верховным судом конституционных норм, касающихся пол- номочий федерации, используется как средство расширения компе- тенционной сферы федерации). Еще один механизм, дополняющий конституционное разграниче- ние полномочий,— договоры между субъектами федерации и феде- ральным правительством, в которых может уточняться разграничение полномочий, а в ряде случаев — проводиться серьезное их перерас- пределение по сравнению с конституционной схемой. Широко ис- 198 пользуются такие договоры в Канаде; до недавнего времени огром- ное количество договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий действовало в России. В различных федеративных государствах наблюдается опреде- ленное сходство в том, по каким именно предметам ведения полно- мочия отнесены к компетенции федерации, субъектов федерации или к совместной (конкурирующей) компетенции. Отталкиваясь от содер- жания фактически принадлежащих субъектам федерации полномо- чий, федеративные государства по уровню централизации (децентрализации) властных и управленческих функций можно классифицировать следующим образом. 1. Федерации с низким уровнем властной централизации (Канада, Германия, Бельгия, Российская Федерация в период с 1992 по 1999 г. — с некоторыми оговорками). Для них помимо «сильного» положения субъ- ектов (фактически государственный статус с большинством атрибу- тов) характерно невмешательство федерации во внутренние дела субъектов в процессе выполнения возложенных на их власти обязан- ностей, а также сохранение за региональными властями основных прав на землю и природные ресурсы. В ведении субъектов почти всецело находится целый ряд важных социальных функций, в том числе образование и здравоохранение. Приоритет в выполнении функ- ций, отнесенных к конкурирующей компетенции, как правило, остается за субъектами федерации, которые имеют возможность оказывать значительное влияние на федеральные власти. 2. Федерации с умеренным уровнем централизации (США, Швейцария). За федеральным центром сохраняются ключевые пози- ции в решении проблем общенационального значения, распределе- нии при-родно-ресурсной земельной собственности. Особая роль отводится институту федерального вмешательства в дела субъектов. В то же время сохраняются все признаки государственности, которые характерны и для федераций, относимых к первой разновидности. 3. Федерации с высоким уровнем централизации (Индия, Паки- стан, Малайзия, Российская Федерация в настоящее время). Феде- ральные органы власти наделены гораздо большими конституцион- ными и (или) реальными полномочиями, чем в государствах первых двух групп. Входящие в их состав субъекты фактически лишены атри- бутов государственности. Основные законодательные полномочия по регулированию всех важнейших сфер общественной жизни де-юре и (или) де-факто принадлежат федеральному правительству. Обычно это «молодые» федерации. Перераспределение полномочий и влияния между уровнями власти в федеративном государстве — процесс довольно динамичный, поэтому со временем возможен переход федераций из одной группы в другую. Поскольку федеральному правительству принадлежит в государ- стве верховная политическая власть, существуют различные способы 199 федерального контроля за государственно-управленческой дея- тельностью субъектов федерации. Различаются ординарные и чрезвычайные способы федерального контроля за деятельностью органов власти и управления на территории субъектов федерации 88 Первые связаны с верховенством федерального законодатель- ства и федеральных властей в определенных сферах общественной жизни, что требует осуществления надзора на всей территории фе- дерации. Иерархия судебных органов и решений, в которой главенст- вующая роль принадлежит общефедеральным судам и их актам,— тоже одна из форм ординарного федерального контроля. Федерация обычно обладает финансовыми контрольными полномочиями, связан- ными с существованием систем федеральной финансовой помощи. Особым образом в федеративном государстве урегулировано чрезвычайное, как правило, прямое вмешательство центрального правительства в осуществление органами власти нижестоящего тер- риториального уровня их полномочий. Институт федерального вме- шательства в дела субъектов существует в большинстве современ- ных федераций как гарантия целостности государства и стабильности его социально-политической и экономической системы. Процедуры и пределы федерального вмешательства в разных странах значительно разнятся: от «мягких» форм в США и Мексике до довольно «жестких», закрепленных в конституционных актах, в ФРГ и Бразилии. Перечни случаев, в которых федерация наделяется правом вме- шиваться в дела своих субъектов, достаточно обширны. В конститу- циях США, Мексики, ФРГ, Аргентины, Бразилии, Индии, Пакистана, России и других стран названы следующие ситуации: 1) вторжение извне; 2) интервенция одного субъекта по отношению к другому; 3) угроза существующему в государстве порядку управления; 4) просьба властей субъекта федерации, если они не в состоянии справиться с возникающими социальными, политическими, экономи- ческими проблемами самостоятельно; 5) вопрос сохранения целостности государства; 6) внутренняя безопасность федерации и сохранение общественно- го порядка; 7) правовой контроль (надзор за соблюдением законодательства и вмешательство в случае его несоблюдения); 8) наличие признаков финансовой несостоятельности субъекта фе- дерации, необходимость реорганизации государственных финансов; 9) разрушение системы государственного управления, конститу- ционно установленных властных инстанций; 10) массовая коррупция в органах власти и др. 88 Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юристъ, 2000. С. 187. 200 При этом пределы вмешательства могут варьироваться от согла- сительных процедур, инициируемых федеральным правительством в спорах между субъектами федерации, и оказания помощи посредст- вом деятельности специализированных федеральных государствен- ных структур (армия, национальная гвардия, МЧС в РФ) до введения прямого президентского правления, приостановления собственного управления субъекта федерации. Подобные события обычно наблюдаются в периоды глубоких со- циальных и экономических потрясений. В этом случае субъекты фе- дерации добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период времени. § 8. Системная природа федерализма Федерализм — одна из двух форм территориальной организации государства, предполагающая его сложный, союзный характер. По существу — это весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства и системой государственного управления. Оправданно называть его сложным социальным феноменом, имеющим системный характер 89 Система федерализма представляет собой комплекс отношений между федеральным центром и субъектами федерации, урегулиро- ванных нормами федерального законодательства. Федерализм как система обладает следующими признаками: 1) наличие совокупности элементов — субъектов федерации; 2) объединение элементов в рамках целостной совокупности — государства; 3) многообразие связей между элементами как через организую- щее начало — федеральный центр, так и через взаимодействие субъектов в экономической, социальной, правовой, политической и прочих сферах деятельности; 4) устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе. Устойчивость — признак, по которому можно судить об эффек- тивности системы в целом. Исходя из этого цель развития системы федерализма можно определить как достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы. Структурно систему федерализма можно представить в виде сле- дующей формулы: S F = {M, R, A, T}, где S F — система федерализма; M = {m j } — совокупность субъектов федерации и особенности их социально-экономического, политико- правового и геополитического положения; R = {r j } — связи между 89 Добрынин Н.М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. Новоси- бирск: Наука, 2005. С. 368. 201 элементами системы: субъектами, федеральным центром, объеди- нениями субъектов (например, федеральными округами, межрегио- нальными ассоциациями экономического взаимодействия); A — по- литико-административная структура федерации; T — модель феде- ративных отношений (симметричная федерация; унификация видов субъектов федерации; самодостаточный регион как основа государ- ственного устройства). Отсутствие любого из указанных параметров позволяет говорить об отсутствии целостной системы федерализма. Федерализм как система характеризуется диалектическим взаи- модействием двух противоположных векторов развития: с одной сто- роны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единства системы предопределяет направленность феде- рального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве, с другой — наличие у субъектов федерации самостоя- тельного политического статуса закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках федерации, т.е. определенную тенденцию к суверенизации, могущую перерасти в сепаратизм. Эффективная модель федеративных отношений должна прими- рять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не до- пуская ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений. В связи с этим по различным основаниям выделяют не- сколько типов федераций: • по способу образования — договорные, конституционные; • в зависимости от процесса формирования — возникающие в результате объединения (ассоциации) или в результате разрыва единства (диссоциации); • по характеру размежевания предметов ведения — дуалисти- ческие и кооперативные; • характеру концентрации властных полномочий в системе государственного управления — интеграционные (централизован- ные) и деволюционные (относительно централизованные); • функциональным особенностям и различиям в статусе субъ- ектов — симметричные, асимметричные, симметричные с элемен- тами асимметрии; • принципу разделения федерации на субъекты — территориаль- ные, национально-территориальные, комплексно-территориальные. Модель федеративных отношений играет в государственном ме- ханизме роль интегрирующего звена, придавая ему завершенность и целостность, с одной стороны, и развивая остальные параметры системы — с другой. Модель федеративных отношений постулирует фундаментальные основания всей системы федерализма: цель, за- 202 дачи, критерии выделения элементов системы, оптимальные пара- метры элементов и связей между ними. Как любая социально-экономическая система, федерализм фор- мируется на основе единой совокупности принципов, которые можно условно разбить на две основные группы: 1) обеспечивающие устойчивость, целостность и управляемость федерации (системные); 2) создающие условия для равномерного социально-экономичес- кого развития федерации (экономические). Основополагающий принцип федерализма как модели государ- ственного устройства — равенство прав федерации и ее субъек- тов в рамках предметов их ведения. Из данного принципа непосредственным образом вытекает как минимум четыре следствия. 1. Федерация и субъекты федерации в равной степени ответст- венны за осуществляемые ими полномочия, но полномочия каждой стороны охватывают только те сферы, которые не может или не должна брать на себя другая сторона. При этом вектор передачи полномочий по преимуществу должен быть направлен от субъектов к федеральному центру. Недопустимо «указное», директивное пере- распределение полномочий в федеративных отношениях. 2. Полноправным субъектом федерации должен и может призна- ваться субъект, способный реализовать принцип экономической са- модостаточности. Регионы, не реализующие этого принципа, не могут быть признаны субъектами федерации, так как не способны к эффек- тивному осуществлению целей и задач субъекта в качестве системо- образующего элемента федерации. 3. В федерации должно быть конституировано два уровня госу- дарственной собственности: федеральная собственность и собст- венность субъектов федерации. Федерация и субъекты в соответст- вии с принципами федерализма на равных правах, но на различных уровнях регулируют отношения собственности. Тесно взаимосвязан с существованием двух уровней собственности и принцип равных прав федерации и субъекта в распоряжении недрами и природными ре- сурсами, находящимися на территории субъекта. Этот принцип за- щищает экономические права субъектов от безответственности и неэффективности управления федеральной бюрократии. 4. Равноправие федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения обеспечивается соответствием доходных полномочий сторон их расходной ответственности. При реализации данного прин- ципа государство должно следовать горизонтальной модели построе- ния бюджетных отношений. Это означает прежде всего, что налого- облагаемую базу субъектов федерации должны определять сами субъекты: одновременно с разделением предметов ведения опреде- ляются источники доходов бюджетов федерации и ее субъектов, ко- 203 торые выступают финансовой основой исполнения двумя уровнями государственного управления своих функций. Из принципа строгого разделения предметов ведения федерации и субъектов федерации следует разделение налогооблагаемых баз федерации и ее субъектов. В налоговом законодательстве должен строго соблюдаться принцип паритетного распоряжения доходами от природных ресурсов и недропользования федерацией и ее субъекта- ми. Это обусловлено тем, что в принципе паритетного использования природных ресурсов отражается ключевая характеристика статуса субъекта — его территориальность. При рассмотрении федерализма (как и любой системы) условно выделяются статический и динамический аспекты. Традиционно в качестве статической характеристики системы выступает структура. В литературе встречаются попытки рассматривать структуру как по- стоянно изменяющееся явление. Однако даже при эволюционном подходе к ней (а такой подход правилен, поскольку структура, как и любое другое явление, подвержена изменениям) зафиксировать не- кую структуру можно лишь в определенный момент. Ведь ее измене- ние неизбежно означает изменение самой системы. Иначе обстоит дело с организацией, характеризующей динамиче- ский аспект системы. Хотя и структура, и организация описывают внут- реннее строение системы, первая фиксирует некий порядок расположе- ния элементов и их иерархию, а вторая определяет единство, упорядо- ченность взаимодействий всех элементов, что и обеспечивает целост- ность системы. Но взаимодействие всегда представляет собой некий процесс, поэтому если его и можно рассматривать по стадиям, то невоз- можно и бессмысленно пытаться найти в нем статичные моменты. Устойчивость системы, таким образом, зависит от прочности и устойчивости ее структуры и организации, задающих порядок распо- ложения элементов и упорядоченность их взаимодействий. Лучшему пониманию природы любых системных явлений служит исследование интегральных системных качеств, характеризую- щих сущность целостных образований 90 Организованность определяет сосредоточение действий сис- темы благодаря концентрации ресурсов и фокусированию свойств, что достигается на основе функциональной дополнительности эле- ментов данной системы и позволяет разрешать ее актуальные проти- воречия. Организованность системы федерализма раскрывается через уп- равляемость федерации и ее социально-экономическую эффектив- ность. Федерализм обладает должным уровнем организованности только при целостности и интегрированности системы элементов — субъектов федерации. 90 Автономов А.С. Правовая онтология политики: К построению системы катего- рий. М.: Инфограф, 1999. 204 Целостность — это способность системы сохранять свою ка- чественную специфику в изменяющихся условиях среды. Целостность системы федерализма обусловливается устойчиво- стью объединения субъектов федерации в единое государство. Лю- бая федерация должна иметь законодательно закрепленные меха- низмы обеспечения целостности, например отсутствие у субъектов права на сецессию. Интегрированность обеспечивает сплоченность частей в це- лое, при которой свойства частей модифицируются и проявляются как качественно иные, характерные только для целостности и отлич- ные от свойств отдельных элементов. Интегрированность проявляет- ся также в функциональной ориентированности взаимодействия эле- ментов системы на сохранение и развитие ее целостности путем снятия актуальных противоречий системы. Целостность системы выражается в следующих ее качествах. Активность— способность системы к самодвижению. Устойчивость — способность системы противостоять разру- шающим воздействиям. В системе федерализма устойчивость достигается с помощью механизма сдержек и противовесов дезинтегрирующим тенденциям как в политике субъектов, ведущей к сепаратизму, так и в политике федерального центра, стремящегося к унитаризации федеративных отношений. Связность — наличие и функционирование в системе подсистемы связей между элементами системы и ее ядром (в нашем случае — между федерацией и ее субъектами). Иерархичность предполагает соподчиненность уровней систе- мы, ее элементов по вертикали. Иерархическое построение систем не только экономично и помехоустойчиво. В принципе это единственно возможный способ построения достаточно сложных систем. Иерархичность федерализма подразумевает два уровня государ- ственной власти: федеральный и субъектов федерации. Она дости- гается четким разделением предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в федеративном государстве. Инерционностьзаключается в способности системы сохранять свое состояние и оказывать определенное сопротивление факторам, ведущим к ее изменению. Инерционность проявляется в том, что при любых воздействиях на систему для ее перехода из одного состояния в другое требуется некоторое время, т.е. реакция на воздействие за- паздывает. Кроме того, инерционность выражается в появлении сни- жающих эффективность системы помех в результате организационных возмущений во время перехода системы из одного состояния в другое как результат воздействия определенных сил и сопротивления им. Необходимо иметь в виду, что любой системе присущи завися- щие от уровня ее инерционности объективные пороги величин управ- 205 ляющих воздействий, превышение которых влечет за собой потерю ее качества, т.е. ее разрушение возникающими при этом инерцион- ными силами. Гарантией устойчивости федеративных отношений является достижение через подсистему сдержек и противовесов тако- го уровня инерционности системы федерализма, при котором дезин- тегрирующие воздействия будут гаситься в рамках законных полно- мочий и механизмов субъектов федеративных отношений. Коррелятивность — это закономерная взаимозависимость ха- рактеристик целостной системы, которая отличается от иерархично- сти тем, что дает представление о горизонтальных взаимодействиях внутри системы, т.е. о координации, а не о субординации элементов. Коррелятивность федерации — способность субъектов федера- ции к эффективному социально-экономическому взаимодействию друг с другом, координации экономической политики, реализации сов- местных программ. Фрактальность — запечатленность в элементах системы свойств, присущих ей как целостности и составляющих ее качествен- ную специфику. Фрактальность федерализма — это наличие у субъектов феде- рации (элементов системы) собственных органов государственной власти, реализующих полномочия в рамках своей компетенции. § 9. Современные тенденции развития форм государственного устройства в контексте совершенствования систем государственного управления Процесс развития форм государственного устройства и террито- риально распределенных механизмов государственного управления характеризуется определенными тенденциями. 1. Развитие региональной политики. В государственном управлении возрастает роль местных сообществ и территориальных коллективов, региональных властей, что выражается в постепенном росте объема их политических прав и хозяйственной самостоятель- ности в решении местных вопросов до уровня, который позволяет реализовать собственные подходы к управлению региональным со- циально-экономическим и социально-культурным развитием. Эта тенденция обусловлена совокупностью процессов автономизации, федерализации и регионализации и носит двоякий характер. С одной стороны, происходит наделение внутригосударственных административно-территориальных и политико-территориальных об- разований все большими возможностями по управлению собственной социально-экономической и культурной жизнью, с другой — усилива- ется аналитическая работа центральной власти, повышается ее вни- мание к решению стратегических задач развития страны с опорой на регионы. 206 Региональная политика начала XXI в., которую проводят органы государственной власти, возникла на основе объективных требова- ний развития производительных сил. Ее цель — создание условий для эффективного участия территорий в конкурентной борьбе за рын- ки сырья и сбыта продукции, расширение сфер приложения капитала. Основные направления региональной политики в западных госу- дарствах формулируются следующим образом: 1) децентрализация государственного управления и экономики, предоставление регионам все большей самостоятельности; 2) разработка и реализация совместных с центральной властью стратегий социально-экономического развития страны и регионов с ориентацией на использование собственного природно-ресурсного и человеческого потенциалов, расширение взаимовыгодного сотрудни- чества с приграничными территориями; 3) интеграция всех регионов страны в единый национальный рынок; 4) проектное освоение и модернизация «депрессивных» регионов; 5) образование новых производственных кластеров за пределами городских агломераций для обеспечения устойчивого развития регио- нов и занятости населения. 6) координация органами государственной власти и управления процесса реализации региональной политики и региональных про- грамм развития. Расширение самостоятельности регионов успешнее всего реали- зуется в унитарных государствах. Применительно к некоторым из них даже используется термин «региональное государство» 91 (практиче- ски как название новой формы государственного устройства). К числу таких государств относят Испанию, Италию, Великобританию. Про- цессы предоставления все более широких прав региональным и ме- стным властям активно протекают во Франции, Японии, КНР. Весьма децентрализованной при закрепленном унитарном государственном устройстве является Южно-Африканская Республика. Наиболее яркие и часто упоминаемые примеры формирования «регионального государства» — Испания и Италия. Можно утвер- ждать, что по ряду позиций автономные области этих стран обладают более обширными полномочиями, нежели субъекты некоторых феде- раций (Индии, Австрии). В Италии основы развития автономии региональных и местных властей заложены в Конституции 1947 г., где помимо автономного статуса областей закреплены вопросы компетенции, по которым вла- сти областей могут законодательствовать. Постепенно все 20 облас- тей страны получили значительные объемы полномочий, а также возможность участвовать в принятии общегосударственных решений: с 1980 г. функционирует конференция «государство — регионы», соби- 91 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 3-е изд., пере- раб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 198–199. 207 раемая два раза в месяц, одна из главных задач которой — подготовка согласованных предложений по проекту государственного бюджета. Каждая область имеет свой устав — статут, принимаемый обла- стным советом и утверждаемый законом республики (для пяти облас- тей — конституционным законом). Областям гарантируется и финан- совая автономия. Территориально области делятся на провинции и коммуны, кото- рые также обладают самостоятельностью, значительно расширив- шейся после принятия закона об устройстве местных автономий в 1990 г. Согласно закону местные автономии получили статус, схожий со статусом областей, но в пределах обозначенного для них круга вопросов. В частности, и провинции, и коммуны теперь имеют собст- венные статуты, принимаемые местными советами. В Испании вся территория разделена на автономные региональ- ные образования: 52 провинции объединены в 17 автономных облас- тей, которые обладают достаточно широким спектром полномочий. Не все они имеют одинаковую природу; в частности, выделяются «исторические области» и «национальные области». В каждом автономном регионе есть свои правительство и парла- мент. Представители от парламента каждой области, а также работ- ники муниципалитетов заседают в верхней палате законодательного органа страны — Генеральных кортесах. Административная автономизация страны сопровождалась деле- гированием регионам различных прав и полномочий. Наиболее впе- чатляющими в 1970–1990-е гг. были темпы финансовой децентрали- зации. Испания, не обладая федеративным устройством, вошла в группу наиболее децентрализованных стран мира. Этот процесс про- должается. Например, с марта 1996 г. по декабрь 1999 г. правитель- ство правящей Народной партии передало в сферу полномочий авто- номных сообществ 271 вопрос (главным образом в налоговой сфере, здравоохранении и образовании). В целом динамика взаимоотношений между центром и регионами в Испании имеет тенденцию к наращиванию федеративных элемен- тов в государственном устройстве. Правящая элита страны (незави- симо от партийной принадлежности) исходит из необходимости постоян- ной коррекции разделения властных полномочий, модификации финан- совых взаимоотношений с автономиями, ориентации не просто на рас- ширение их прав, но на передачу ответственности за функционирование важнейших социально-экономических сфер на местный уровень. 2. Переход части полномочий национальных государств на общеевропейский уровень — к Европейскому союзу. Европей- ский союз построен на единственной в своем роде системе институ- тов. Страны — члены ЕС передают полномочия в решении некоторых вопросов независимым институтам, которые представляют интересы Европейского союза в целом, его государств-членов и граждан. По 208 традиции Европейская комиссия защищает интересы Союза в целом, в то время как каждое национальное правительство представлено в Совете Министров, а члены Европейского парламента напрямую изби- раются гражданами ЕС. Таким образом, демократия и верховенство закона — краеугольные камни этой структуры. Важнейшей чертой, которая определяет политическую сущность Европейского союза как организации, обладающей признаками госу- дарственно-правового союза (федерации) западно-европейских стран и народов, является наличие в нем системы органов политической власти, в лице которых Европейский союз осуществляет перешедшие к нему от государств-членов суверенные полномочия по руководству экономической, политической, правовой и другими сферами общест- венной жизни на территории Западной Европы 92 Распределение функций и властных полномочий между органами Европейского союза также соответствует классической доктрине раз- деления властей, сформулированной еще в учении конституционали- стов XVIII–XIX вв. и сохраняющей свои позиции в конституционном праве современных государств. Законодательную функцию в Евро- пейском союзе в настоящее время осуществляют Совет и Европей- ский парламент; исполнительную — Комиссия; судебную — Суд и Суд первой инстанции. Основополагающей тенденцией, которая характеризует развитие политико-правовой интеграции в Европейском союзе в целом, явля- ется тенденция к федерализации. Федерализация как тенденция и процесс имеет диалектически противоречивый характер, обусловлен- ный взаимодействием центробежных и центростремительных сил в государствах — членах Европейского союза. Федерализм как теорети- ческая концепция построения политико-правовой организации «единой Европы» играл большую роль на начальном этапе интеграции в рамках Европейского союза и не потерял своего значения и сегодня. Передача национальными государствами части полномочий Ев- ропейскому союзу, постепенное расширение предметов ведения и полномочий новой в Европе организации политической власти обу- словили также появление в западной политической науке концепции «многоуровневой политии» («Евро-политии»), которая базируется на том, что в Европе существует уже не один, а три самостоятельных центра власти: «наднациональный» (Европейский союз), националь- ный (государства-члены), «субнациональный» (органы местного са- моуправления). Следует отметить, что несмотря на достаточно устойчивое поло- жение ЕС объединенная Европа встречается с рядом трудностей политического характера. В 2005 г. проект общеевропейской Консти- 92 Четвериков А.О. Основные органы Европейского союза: (Конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://law.edu. ru/book.asp?bookID=86950. 209 туции отвергли граждане Франции и Нидерландов, а спустя три года уже ее видоизмененную версию — граждане Ирландии. С определен- ной долей вероятности можно дать следующее тому объяснение: европейцы действуют рационально, и экономические успехи, на их взгляд, могут быть достигнуты без политической интеграции; народам европейских стран свойственны консерватизм и национализм, люди инстинктивно опасаются глобализации, иммиграции и утраты нацио- нального суверенитета. 3. Федерализация как формирование распределенной сис- темы государственной власти в унитарном государстве с высоким уровнем самостоятельности внутригосударствен- ных территориальных образований и их активным участием в управлении страной в целом. XIX и XX столетия были отмечены активным внедрением в практику государственного управления фе- деративных политико-территориальных конструкций публичной вла- сти. Большинство современных федераций появились совсем недав- но, причем их власти сознательно избрали федеративную форму государственного устройства как наилучшим образом соответствую- щую современным реалиям мирового политического развития и внут- ренним условиям и потребностям страны. При относительно неболь- шом количестве федераций существует множество вариантов феде- ративного устройства, что подтверждает его высокую гибкость. 4. Создание вертикально распределенной системы госу- дарственного управления на основе принципа субсидиарно- сти — децентрализации властных полномочий, согласно кото- рому каждый уровень публичной власти должен обладать теми пол- номочиями, которые он в состоянии исполнять. Основное следствие, выводимое из принципа субсидиарности, таково: не имеет смысла распределять полномочия в пользу более высокого уровня публичной власти (центральных властей), если они могут эффективно исполняться и на более низком территориальном уровне публично-властной иерархии. В рамках такой вертикально распределенной системы государственного управления происходит не только взаимодействие различных уровней власти, функционирую- щих на принципах разделения и делегирования предметов ведения и полномочий, но и дополнение ими друг друга (отсюда и название «субсидиарность»). В связи с этим принцип субсидиарности был развит положением о взаимной помощи и ответственности уровней власти друг перед другом в рамках их общей ответственности перед народом. Если ресурсов одного из уровней власти недостаточно для осуществления полномочий, которые он мог бы в противном случае наилучшим обра- зом реализовывать, то структуры другого властного уровня должны их предоставить. Такая обязанность помощи формулируется обычно в отношении органов власти более высокого уровня территориальной 210 иерархии в государстве. Кроме того, в этом прочтении принцип суб- сидиарности применим как один из принципов делегирования полно- мочий: обязанность делегирующей инстанции обеспечить их матери- ально или предусмотреть возможности такого обеспечения. Наиболее широкое развитие принцип субсидиарности получил в праве Евросоюза, но находит конституционное закрепление и на уровне национальных государств: в 1992 г. в Основной закон Герма- нии была внесена статья, закрепляющая принцип субсидиарности в качестве одного из конституционных. 5. Предпочтение децентрализованным системам государ- ственного управления. Их основными преимуществами являются: • возможность учета особенностей существующих в границах го- сударства политико-территориальных общностей и формирования для них наиболее подходящих публично-властных механизмов; • освобождение центрального правительства от бремени излиш- него количества функций (а значит, повышение эффективности ис- полнения оставшихся); • возможность направить местный сепаратизм в русло конструк- тивного общения (а может быть, даже предотвратить распад государ- ства под влиянием центробежных тенденций и периферийного на- ционализма); • приближение государственного управления к объекту и основ- ному источнику государственной власти — народу. Поэтому и в дальнейшем, вероятно, следует ожидать развития тер- риториально распределенных механизмов государственного управления в отдельных национальных государствах и формирования консолидиро- ванных региональных сообществ конфедеративного типа. Контрольные вопросы 1. По каким причинам термин «форма государственного уст- ройства» применяется в неодинаковых значениях? 2.Что такое государственное устройство? 3. Какие формы государственного устройства существуют в современном мире? 4. В силу каких обстоятельств существенно меняется поня- тие унитарного государства? 5. Как характеризуются федеративные государства и каковы их признаки? 6. Каковы основные принципы формирования федераций? 7. Чем характеризуются симметричная и асимметричная мо- дели федеративных отношений? 8. Каковы основные признаки империи? 9. Чем отличаются личные и реальные унии? 10. Какие формы объединения государств существуют в настоящее время? 211 11. Что представляют собой континуальные межгосударствен- ные коалиции? 12. Каковы перспективы сетевых межгосударственных сою- зов? 13. Какие компетенции закрепляются за органами местного управления в унитарных государствах? 14. Что такое разделенная система государственной власти и управления в федеративном государстве? 15. Каковы основные признаки системы федерализма? 16. Каковы основные тенденции развития форм государствен- ного устройства и систем государственного управления? Задания для углубленного изучения 1. Приведите аргументы представителей неолиберализма и неореализма относительно перспектив межгосударственного сот- рудничества. 2. Сформулируйте основные проблемы Европейского союза. 3. Покажите, какие факторы влияют на формирование админи- стративно-территориального деления страны. 4. Объясните, в силу каких обстоятельств в унитарных госу- дарствах оказывается значительно большее влияние на повсе- дневную жизнь граждан, чем в федеративных. 5. Назовите варианты разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве. 6. Раскройте причины политической и экономической интегра- ции государств в Европейский союз. |