Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 3. Исполнительная власть в системе государственного управления и модели ее организации Исполнительная власть государства ведает исполнением зако- нов, принятых законодательной властью. Смысл выделения этой ветви власти в том, что она должна действовать в интересах государ- ства, а не тех людей, которые ее представляют. Ограничить возмож- ный произвол исполнительной власти по отношению к обществу мож- но только при выведении из-под ее юрисдикции процессов принятия, изменения и трактовки законов. Исполнительная власть всегда строится иерархически и облада- ет солидарной ответственностью. Фактический глава исполнительной власти (глава государства или глава правительства — в зависимости от формы организации исполнительной власти) несет всю полноту персо- нальной ответственности за осуществляемую в стране политику. В законодательных органах власти всю полноту ответственности несет каждый конкретный избираемый или назначаемый представи- тель (депутат), который отчитывается перед своими избирателями или назначающей инстанцией за результаты своей деятельности. В исполнительной же власти отдельный министр ответствен только перед ее главой, который отвечает за действия правительства перед обществом, в том числе за действия конкретного министра. Подобное положение дел позволяет обеспечить вертикаль ис- полнительной власти и реальную управляемость обществом, которая была бы невозможна при ином распределении ответственности. Гла- ва исполнительной власти представляет собой всю исполнительную власть в целом. Исполнительная власть осуществляет деятельность по управле- нию страной на различных уровнях ее включенности в хозяйственный механизм общества, поэтому уровней исполнительной власти может быть много. Мы можем четко выделить две ее важнейшие части. Часть исполнительной власти определяет текущую политику го- сударства, решает тактические вопросы и ставит цели, в рамках реа- лизации которых и будет осуществляться управление государством. Это политические органы исполнительной власти. Вторую часть со- ставляют неполитические органы государственной власти — оплачи- ваемая государственная служба, в состав которой входят институты и должности, предназначенные для исполнения воли политических органов исполнительной власти. Чиновники на государственной службе несменяемы и, как правило, не утрачивают своих постов в случае смены власти в стране после очередных выборов, в отличие от чиновников политических органов власти. Функционирование исполнительной власти весьма значительно зависит от ее формы. Можно выделить семь форм исполнительной власти: 1) парламентская; 2) ограниченная президентская; 233 3) дуалистическая; 4) коммунистическая; 5) неограниченная президентская; 6) милитаристская; 7) абсолютистская. Первые три из перечисленных форм характерны для демократи- ческих государств, остальные — для недемократических. В недемо- кратических государствах название главы исполнительной власти может быть различным: «революционный лидер», «религиозный ли- дер», «председатель национального совета примирения» и т.д. Одно- значно судить о форме исполнительной власти на основании назва- ния ее главы нельзя. Государственное управление обеспечивает надлежащее функ- ционирование структур исполнительной власти в целях организации деятельности ее органов и обеспечения реализации этими органами конституционно определенной функции по применению и исполнению законодательства и подзаконных нормативных правовых актов. Наиболее основательно содержание государственного управления проявляется в органах исполнительной власти. Оно включает в себя следующие обязательные элементы: анализ ситуации, сложившейся в системе государственного управления; определение цели управлен- ческого воздействия и ресурсов, необходимых для ее достижения; при- нятие субъектом управления решения о содержании и порядке дейст- вий; доведение принятого решения до объекта управления; организа- ция обратной связи; проверка содержания деятельности объекта управления в целях достижения поставленной цели, включая контроль за этой деятельностью, допускающий при необходимости применение к объекту управления мер государственного принуждения. Данные элементы являются базовыми для организации функцио- нирования аппарата исполнительной власти. Более того, в каждом государственном органе независимо от его отнесенности к той или иной ветви власти присутствует государственное управление. В органах исполнительной власти государственное управление но- сит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правопримени- тельный характер. В этом случае объект властного воздействия при реализации исполнительной власти — поведение лиц, не входящих в структуру исполнительной власти и не подчиненных этим органам. Кроме того, государственное управление осуществляется внутри структуры органа исполнительной власти в отношении лиц, с которы- ми руководитель органа исполнительной власти находится в отноше- ниях организационной (иерархической) соподчиненности. Объект властного воздействия при осуществлении государственного управ- 234 ления в органе исполнительной власти — поведение лиц, входящих в структуру данного органа 129 В современном мире, как мы уже отмечали, существует три типа систем государственного управления: 1) монократическое, которое имеет высокоцентрализованный ха- рактер, так как находится в руках одного органа. Самоуправление в таких системах не допускается; 2) сегментарное, при котором нет развитой системы взаимных сдержек и противовесов между ветвями власти; 3) монотеократическое, при котором в одних руках сосредоточена и государственная, и духовная власть (Ватикан, Иран). Важной характеристикой современного разделения властей яв- ляется организация тесного взаимодействия между исполнительной и законодательной властью. Французский государствовед Ж.-Л. Шабо различает государства, где деятельность представительной и испол- нительной власти основана на их разделении (США), государства, в основе которых лежит сотрудничество властей (Франция, Великобри- тания), и государства со «смешением» властей (авторитарные режи- мы) как противоположностью разделения. Таким образом, само поня- тие «разделение властей» относительно и сводится к особенностям некоторых национальных систем государственного управления. Обя- зательной характеристикой многих современных конституций, в том числе российской, является закрепление в них возможности роспуска законодательного органа и вынужденной отставки правительства. И то и другое способствует эффективности управления, в частности при разрешении серьезных кризисов, но имеет мало общего с классиче- скими представлениями о взаимонезависимости властей. Отличительной чертой функционирования современной сис- темы управления государством является усиление исполнитель- ной власти. В большинстве современных государств органы испол- нительной власти разрабатывают 80–90 % законопроектов. Это свя- зано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают достаточной компетентностью для проработки всех дета- лей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, форми- руемых на конкурентной основе и обладающих переменным соста- вом, самостоятельно создавать и принимать непротиворечивые до- кументы, превосходящие по сложности простые дилеммы типа «да — нет». Кроме того, постоянно увеличивается значение актов исполни- тельной власти: в большинстве современных государств существует сфера исключительной компетенции правительства или исполни- тельной власти в целом, куда парламент не вправе вмешиваться либо не вмешивается по традиции. Классический пример — сфера регламентарной власти правительства во Франции. Другое, гораздо 129 Сухарев А.С. Реализация государственной власти. Особенности терминологии // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 3. С. 15. 235 более распространенное проявление той же тенденции — многочис- ленные ситуации, когда подзаконные акты фактически имеют боль- шее влияние на практику государственного управления, чем предше- ствующие им законы. В России такую роль играют указы президента и постановления правительства, а также многочисленные ведомствен- ные акты, акты региональной и местной исполнительной власти. Таким образом, к исполнительной власти переходит и функция разработки законов, и значительная часть собственно нормотворче- ских функций. Если исполнительная власть и политически доминиру- ет над законодательной (мажоритарные парламентские режимы с партийной дисциплиной, суперпрезидентские республики и т.д.), мож- но говорить даже о законотворческой функции исполнительной вла- сти, когда прохождение законов через парламент — формальная процедура. В современной России ситуация противоположна: отно- шения Государственной Думы и исполнительной власти иногда ха- рактеризуются противостоянием — каждый участник стремится к мак- симальной самостоятельности. В результате деятельность высших органов государственной власти отличается сравнительно низкой эффективностью. Естественный выход — усиление исполнительной власти, рост ее значения в сфере нормотворчества. Усиление исполнительной власти проявляется также в росте чис- ленности и сложности используемого аппарата. Наряду с повышаю- щейся ролью административных актов это дает некоторым исследова- телям основание для того, чтобы говорить об администрации как о «четвертой власти», противопоставляемой не только законодательным органам, но и собственной политической верхушке — правительству. В государствах демократических и недемократических исполни- тельная власть существенно различается по форме реализации своих функций. В демократических государствах, как правило, преобладает пар- ламентская форма организации исполнительной власти. Ее называют еще вестминстерской моделью, ибо она появилась в Великобритании. Учитывая, что 29 государств из тех, в которых приня- та эта форма, некогда входили в состав Британской империи, можно предположить, что принятие ими данной модели было обусловлено исторически. Парламентская форма используется в либерально-демократи- ческих государствах и молодых демократиях. Это позволяет утвер- ждать, что она способствует наиболее быстрому переходу общества к демократии, так как в ее рамках практически невозможно осуществлять диктаторское правление. Молодые демократии с парламентской фор- мой правления наиболее стабильно движутся по пути демократизации. Эта форма правления преобладает в небольших государствах. Исключение составляет Индия, но ее история после обретения неза- висимости показывает, что парламентская модель действует в ней 236 неэффективно, провоцируя частые политические кризисы. Парла- ментская форма предпочтительнее именно для маленьких госу- дарств, в больших она создает неустойчивую систему власти, кото- рую некому стабилизировать в отсутствие независимого от парламен- та главы исполнительной власти. Парламентскую форму правления характеризуют следующие ос- новные черты. 1. Полномочия главы государства четко отделены от полномочий главы правительства и от политических процессов в парламенте и стране. Глава государства исполняет преимущественно церемони- альные и представительные функции, его роль в функционировании исполнительной власти невелика. Он возглавляет не исполнительную власть, а государство в целом, но имеет для этого государства сим- волическое значение. Глава государства — король или избираемый парламентом президент. В странах Британского Содружества с такой формой правления главой государства является британский монарх, представляемый генерал-губернатором. 2. Правительство формируется законодательным органом. Срок правления не ограничен, он определен расстановкой сил в парламенте. 3. Лидер партии или коалиции назначается на должность пре- мьер-министра главой государства с согласия большинства, после чего он по соглашению с партиями, вошедшими во властную коали- цию, определяет кандидатуры членов будущего кабинета. Существуют парламентские модели с двухпартийной системой; они наиболее стабильны, и премьер-министры в этих странах обла- дают значительными полномочиями. Многопартийные парламентские государства, наоборот, порождают слабые правительства и слабых премьер-министров, которые меняются чаще, чем происходят парла- ментские выборы. В отдельных странах (они в основном расположе- ны в Азии) используются однопартийные парламентские модели. В последнее время наметилось их движение в сторону многопартийной системы (Япония и Индия, в частности, уже сделали это). Преобладает в мире организация исполнительной власти с ограниченными функциями президента. Она действует более чем в 70 государствах. Характеризуют ее такие ключевые особенности. 1. Президент исполняет свои полномочия в течение определенного срока и совмещает функции главы государства и главы правительства. В первой роли он символизирует государственность и государственную власть в целом, во второй — руководит исполнительной властью, вы- ступая в качестве главнокомандующего армией, определяя внешнюю политику и обладая правом законодательной инициативы. 2. Президент может быть лишен своего статуса только посредст- вом процедуры импичмента при нарушении им конституции страны. 3. Президент осуществляет руководство исполнительной властью при помощи подотчетного ему кабинета. 237 4. Некоторые полномочия президента ограничены законодатель- ной властью. Так, в РФ закреплено исключительное право Федераль- ного Собрания на преодоление вето президента квалифицированным большинством голосов (b). Назначение некоторых должностных лиц президентом РФ нуждается в одобрении парламентом, международ- ные договоры тоже вступают в силу после ратификации их его ква- лифицированным большинством и т.д. Система ограниченной президентской власти характерна в боль- шей степени для стран молодой демократии и в меньшей — для стран с либерально-демократическим режимом. При этом количество государств с парламентской формой правления увеличивается, а число демократических президентских республик в последние деся- тилетия выросло почти вдвое (с 35 до 72) за счет стран, освободив- шихся от авторитаризма в различных его проявлениях. Вместе с тем ограниченная президентская власть из-за сосредоточения в руках главы государства столь большого числа полномочий способна легко преобразоваться в один из типов авторитарных режимов. Отметим, что для государств с огромной территорией и высокой численностью населения ограниченная президентская форма органи- зации власти предпочтительнее, чем парламентская, так как обеспе- чивает более гибкое и устойчивое управление громоздким политиче- ским и административным аппаратом страны и бóльшую управленче- скую стабильность. Впрочем, распространенность указанной модели обусловлена тем, что многие переходящие к демократии и вновь образуемые госу- дарства, не связанные генетически с Британским Содружеством, пе- ренимают американскую модель государственного управления. В конституциях большинства таких президентских республик время пребывания президентов у власти ограничено: от одного до трех сроков подряд. Закреплен высокий нижний возрастной предел для вступления в эту должность: в США, Бразилии и Польше — 35 лет, на Филиппинах — 40 лет, в Монголии — 45 лет. Оба эти огра- ничения направлены на то, чтобы обеспечить постоянную ротацию кадров на этой должности, но кадров опытных, что дополнительно обеспечивает государственную стабильность. Дуалистическая форма организации исполнительной вла- сти принята примерно в двух десятках государств. Для нее харак- терно совмещение традиционно сильного президента (или монарха) с сильным премьер-министром, который обладает достаточной долей политической самостоятельности. Обычно данная форма организации власти возникает при преоб- разовании других форм. Во Франции, например, устойчивое равнове- сие между президентом и премьер-министром сложилось в результа- те конституционной реформы при возникновении Пятой республики, когда оказавшийся несостоятельным в управлении страной парла- 238 ментский режим Четвертой республики был трансформирован в сто- рону усиления президентской власти. В Шри-Ланке, наоборот, про- изошел переход от ограниченной президентской республики к парла- ментарной, в ходе которого полномочия были значительно перерас- пределены в пользу премьер-министра. При дуалистической форме организации исполнительной власти используются различные способы обеспечения равновесия. Глава государства избирается всенародно (в республике) или получает власть по наследству (в монархии), что дает ему самостоятельный источник легитимности помимо парламента (как в ограниченной прези- дентской республике), а вот процедура назначения премьер-министра строится по парламентской модели: он назначается президентом (мо- нархом), но должен пройти процедуру утверждения в парламенте. При этом полномочия обоих руководителей четко разделены. Как правило, в ведении президента (монарха) сосредоточены стратегиче- ские вопросы управления, а в распоряжении премьер-министра оста- ются вопросы тактические. Это позволяет второму проводить собст- венную политику в интересах парламентского большинства, а первому — вводить стратегические ограничения на эту деятельность. Если же пар- ламентское большинство и президент (король) придерживаются различ- ных политических взглядов, то возникает возможность и необходимость поиска гибкого компромисса внутри самой исполнительной власти. В Ливане премьер-министр и президент принадлежат к двум раз- личным религиозным группам из трех, примерно равных по численно- сти. Президент должен быть христианином-маронитом, премьер- министр — мусульманином-суннитом. Спикер парламента — мусуль- манин-шиит, что завершает систему распределения власти между основными религиозными группами населения. Дуалистическая модель организации исполнительной власти эффективно функционирует только в государствах с богатой демо- кратической историей, в странах же молодой демократии наблюдает- ся постоянная тенденция к нарушению стабильности системы. Так, Чад, Шри-Ланка, Финляндия, Португалия и другие государства посте- пенно переходят к парламентской модели. В недемократических государствах известна коммунистическая форма организации исполнительной власти. Уже на заре ста- новления коммунистического государства в СССР сложилась двойст- венная система органов управления: государственная и партийная. Это было связано с необходимостью для захвативших власть ком- мунистов первоначально маскировать свое стремление к моно- польному обладанию ею и создавать видимость демократичности го- сударства, так как стремление к народовластию и демократии было доминирующим в российском обществе в период смены государственно- го строя в 1917 г. и последовавшей за этим Гражданской войны. Именно обещание подлинного народовластия, равноправия наций, отсутствия 239 всякого угнетения и гарантировало большевикам окончательную победу в политическом противостоянии. Органы государственного управления, сложившиеся после Граж- данской войны и образования в 1922 г. Советского Союза, имели многие формальные признаки парламентской демократии, а в госу- дарственном устройстве постулировался федерализм. Должность главы государства формально закреплялась за председателем ЦИК СССР, а правительство было подотчетно председателю Совнаркома. Параллельно складывалась система партийного управления, в основу которой был положен принцип демократического централиз- ма, лишивший эту организацию подлинной демократичности и позво- ливший сконцентрировать высшую власть в государстве на вершине политической пирамиды. В свою очередь, в партии формальная власть принадлежала высшим политическим органам (политбюро, оргбюро, секретариат), но ввиду расплывчатости принципа демокра- тического централизма формальное подчинение этих органов съез- дам партии сделало возможным создание системы единовластия в лице человека, способного сконцентрировать в своих руках подбор и расстановку кадров. Так как партия доминировала над государством, заложенные в государственное управление демократические меха- низмы в действительности не функционировали, жесткий централизм партийной власти обеспечивал тотальный контроль партии над всеми вопросами управления в СССР. Юридически исполнительная власть в коммунистических госу- дарствах полностью подчинена законодательной, так как формально законодательные органы могут принимать к рассмотрению и решать любые вопросы государственного управления. Но поскольку сама законодательная власть фактически полностью зависит от партийно- го руководства, отсутствие независимости исполнительной власти на деле оборачивается еще большим отсутствием независимости вла- сти законодательной. И если ранее должности в системах государст- венного и партийного управления совмещались редко, то в настоя- щее время, как правило, фактические лидеры коммунистических пар- тий занимают и высшие государственные посты, причем в системе исполнительной власти, что означает полное подавление исполни- тельной властью власти законодательной. Так, председатель КНР полностью подчинен в своей деятельно- сти Всекитайскому собранию народных представителей. Но деятель- ность ВСНП направляется Коммунистической партией Китая, которой руководит генеральный секретарь — тот же председатель КНР, бла- годаря чему его формальное подчинение на самом деле означает скрытое управление, а под декларированием демократической пар- ламентской власти скрывается всевластие КПК в лице ее лидеров. В настоящее время руководство исполнительной властью в коммуни- стических государствах (за исключением Кубы) осуществляется, ско- 240 рее, коллегиально и роль руководителя партии менее значительна, чем была еще недавно. Условно может быть обозначена как неограниченная президент- ская форма организации исполнительной власти в ряде государств с национал-социалистическим, авторитарно-националистическим и ислам- ско-националистическим режимами. В отличие от коммунистических государств, где господствует государственная идеология, в странах с неограниченной президентской формой организации исполнительной власти определяющую роль играют национальные интересы, проводни- ком которых и выступает национальный лидер, чье господство во многом обусловлено его способностью представлять эти интересы. Неограниченные президентские республики в подавляющем боль- шинстве были образованы относительно недавно, и в них продолжает сохраняться стремление к утверждению национальной самоидентично- сти. В некоторых государствах приход к власти харизматического лидера произошел вследствие гражданской войны, которую удалось остановить только путем отказа от демократии, оказавшейся нежизнеспособной из- за сильных общественных противоречий, в основном межэтнических. В неограниченных президентских республиках спектр конкретных политических ситуаций достаточно широкий. Например, в некоторых государствах действующие лидеры достигли своего положения в ходе кровавых военных переворотов, а сами государства очень неустойчи- вы. Другие были истощены гражданскими войнами и пограничными мятежами, третьи остались политически стабильны. Главной характерной чертой неограниченной президентской формы организации исполнительной власти является полное отсутствие реаль- ного политического выбора, альтернативы господствующему политиче- скому курсу, причем курс этот не связан с господством определенной идеологии или традиции, а основан на доминировании в политической жизни страны одной личности, приспособившей под свою власть пред- ставления о национальном интересе, сложившиеся в стране. Авторитар- ные лидеры подобного типа сочетают различные средства управления государством — от грубой военной силы до манипуляции сознанием через средства массовой информации, контролируемые властью. Подобные формы организации власти не подразумевают распре- деления ответственности между соратниками из правящей верхушки. Политические лидеры этих государств склонны избегать назначения на ключевые государственные посты сильных и харизматических лидеров, а потому реальное управление зачастую сталкивается с высоким уровнем некомпетентности управляющих высшего звена. Кроме того, отсутствие у подобного лидера мощной устойчивой базы в обществе (вроде армии или партии, представляющей самостоя- тельную силу) делает такие общества нестабильными и чрезвычайно зависимыми от политической конъюнктуры. О неустойчивости хариз- матической власти писал еще М. Вебер. 241 Военная форма организации исполнительной власти сход- на с коммунистической тем, что в государственном управлении фак- тически складываются две параллельные структуры, которые это управление и осуществляют. Одна из них — формальная государст- венная система властных органов; она зачастую практически в непри- косновенном виде остается от предшествующего режима, на смену которому и приходят военные в ходе переворота. Поэтому во многих государствах, находящихся под правлением военных, сохраняются формальные демократические институты. В этих странах существует дополнительная система организации властного управления, костяком которой выступает армия (по анало- гии с властной вертикалью партийных органов при коммунистическом правлении). Внутри армии поддерживаются строгая военная дисцип- лина и беспрекословное подчинение приказам вышестоящего на- чальства. В ситуации, когда ключевые государственные посты в ис- полнительной власти занимают военные, продолжающие службу в армии, обеспечивается полная подконтрольность всех институтов исполнительной власти военной хунте. Данная схема, конечно, не распространяется на законодательные органы власти, а потому ар- мии приходится изобретать дополнительные механизмы, при помощи которых она обеспечивает контроль над законодателями. В отдельных случаях это приводит к временному приостановле- нию деятельности органов законодательной власти, но чаще, как, например, в Индонезии при Сухарто (1967–1998 гг.), руководители армии формируют или подчиняют себе марионеточную политическую партию, которая служит их интересам в выборном процессе и обес- печивает господство в законодательном органе власти. Именно такие военные правления оказываются наиболее устойчивыми и способ- ными к проведению долгосрочной прогрессивной политики. Военные же режимы, пытающиеся обеспечить свое господство только при помощи грубой военной силы, рано или поздно утрачивают власть. Зачастую военные приходят к власти в периоды гражданских кризи- сов, сильных политических противоречий и конфликтов. Иногда это про- исходит, когда гражданская форма правления исчерпывает себя, госу- дарственный аппарат управления становится недееспособным. В этом случае эффективная политика по преодолению кризиса, умеренность при подавлении в стране политического противостояния, способность к ком- бинированию силовых методов с манипулятивными могут создать для военного диктатора возможность сохранить свою власть при переходе к гражданскому правлению, выиграв на демократических выборах. Кроме стран с военным режимом управления существует значи- тельное число государств с иными формами организации исполни- тельной власти, но в которых военные сохраняют большое влияние, а иногда и оказываются важным механизмом при смене персонального состава верхушки аппарата государственного управления (Таиланд, 242 Парагвай, Перу, Гватемала и т.д.). В этих странах время от времени устанавливались военные режимы как средство стабилизации поло- жения дел после неудачного правления гражданской администрации (например, режим А. Пиночета в Чили), или же они лишь недавно отошли от правления военных под внешнеполитическим давлением, отчего все важные признаки данной формы организации исполни- тельной власти в них продолжают сохраняться. Абсолютистская форма организации исполнительной власти характеризуется полным доминированием исполнительной власти и ее главы в политическом управлении страной. В этом отно- шении она родственна неограниченной президентской форме власти, но в отличие от последней глава государства здесь приобретает свое положение благодаря не индивидуальной харизме, которая позволила ему совершить переворот или же победить на выборах, а традиции, ле- гитимированной основополагающим законом (чаще всего конституцией). Абсолютистские государства создавались по существовавшему еще недавно и безусловно доминировавшему до эпохи Просвещения традиционному типу власти (в классификации М. Вебера). В период колониального господства все эти государства (кроме Ватикана) ока- зались в сфере влияния Британской империи и сохранили свое поли- тическое устройство благодаря соглашению с высшими органами власти метрополии. И в дальнейшем они не утратили тесные связи с Британией, благодаря которым зачастую продолжают препятствовать демократическим преобразованиям. В Ватикане абсолютизм является следствием сложившегося по- рядка управления католической церковью, а так как гражданство в этом государстве — дело добровольное, то вопрос демократизации режима не поднимается. В большинстве абсолютистских государств нет политических партий. Многие из них расположены на Ближнем Востоке, где господ- ствующей религией является ислам, а наличие богатых месторожде- ний нефти и газа при относительно небольшой численности населе- ния обусловливает крайне высокий уровень ВВП. Таким образом, эти страны могут обеспечить высокий жизненный уровень для подав- ляющего числа своих граждан, что гарантирует им политическую и социальную стабильность. В государствах с абсолютистской монархической формой прав- ления (кроме Ватикана) управление страной находится в руках одного человека (в Саудовской Аравии — семьи). Именно этот человек со- средоточивает в своем ведении принятие решений по ключевым во- просам текущей жизни страны. В этом отношении абсолютизм допус- кает еще большую концентрацию государственной власти, нежели неограниченная президентская республика, так как монарх не должен считаться с национальными интересами, которые выступают идеоло- гической подоплекой власти полновластного президента, но может 243 управлять ими. Кроме того, в конституциях неограниченных прези- дентских республик все же закреплены формальные механизмы от- странения главы государства от власти, законодательные же акты абсолютных монархий чаще всего не допускают подобного. Особый пример абсолютистского управления — Объединенные Арабские Эмираты — государство, в котором демократия существует на уровне федерального центра, так как правители отдельных эмира- тов выбирают главу государства, но при этом каждый из эмиратов является полноценной абсолютной монархией. Зачастую в абсолютистских государствах ключевые посты в ор- ганах исполнительной власти занимают ближайшие родственники монарха, его друзья и выдвиженцы, а законодательные органы, если имеются, оказываются вынужденными сотрудничать с теми деятеля- ми исполнительной власти, которых представит им монарх. Таким образом, главным и основополагающим критерием при выявлении формы организации исполнительной власти следует считать признание (непризнание) государственной системой прин- ципа разделения властей. Если принцип разделения властей ис- пользуется в качестве фундаментального основания системы госу- дарственного управления, можно говорить о демократической органи- зации исполнительной власти, в противном же случае — о недемо- кратической. При демократической организации исполнительная власть огра- ничена пределами, традиционно задаваемыми законодательными органами власти, при недемократической таких пределов не сущест- вует, исполнительная власть безусловно подчиняет себе законода- тельную и приспосабливает ее к своим целям. В рамках демократической организации исполнительной власти по признаку преобладания конкретных механизмов организации вла- сти в стране и соподчинения основных фигур в системе исполнитель- ной власти — президента (монарха) и премьер-министра (главы пра- вительства) — можно выделить три формы республики: президент- ские (ограниченные президентские), парламентарные (с доминирова- нием премьер-министра) и дуалистические. В парламентарных рес- публиках общий баланс между ветвями власти чуть смещен в сторону законодательной власти, в президентских — в сторону исполнительной. Эти формы имеют свои достоинства и недостатки. Парламент- ская форма подразумевает бóльшую ответственность власти перед обществом и более быструю обратную связь между ними, более гиб- кую реакцию общества на неадекватные действия исполнительных властей, а потому является более демократичной. Но в больших госу- дарствах, особенно многонациональных, в странах, где присутствует слишком много политических интересов, могущих быть представленны- ми в парламенте, подобная форма власти не может обеспечить полити- ческую стабильность в долгосрочной перспективе, особенно в странах 244 молодой демократии, где политическая культура общества еще не сфор- мировалась окончательно. Поэтому для таких государств форма ограни- ченной президентской республики гораздо более целесообразна. Промежуточная — дуалистическая — модель не может быть при- знана успешной, так как требует от лидеров и общества значительной политической культуры, а в период общественной нестабильности скорее ослабляет государство, чем усиливает его. Чаще всего она используется для перехода от одного основного типа республики к другому. В недемократических государствах выделяются формы с пре- имущественно коллегиальным управлением, когда реальная верти- каль власти существует параллельно с официально декларируемой и при наличии формально демократических инструментов управления контроль правящей верхушки над обществом зачастую обеспечивается существованием мощной иерархически организованной группы, из чле- нов которой и подбираются кадры для органов исполнительной власти. Конкретных форм здесь две (в зависимости от того, каков характер груп- пы, управляющей обществом): коммунистическая и военная. Есть и формы с преимущественно индивидуальным управлением, когда вся полнота власти принадлежит одному человеку, который и осу- ществляет управление государством. При этом он может опираться на партию, созданную для проведения его воли в законодательном органе власти; армию — для подавления оппозиции; средства массовой инфор- мации, контролируемые правительством; религию или национальные интересы. Но все они служат лишь инструментами для проведения еди- новластия и не представляют системообразующей силы. При абсолю- тизме глава государства определяется путем традиционного наследова- ния власти, а при неограниченной президентской форме (хотя лидер не обязательно называется президентом) — путем ее захвата. |