Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 7. ВЛИЯНИЕ ПАРТИЙНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТРУКТУРЫ ОБЩЕСТВА НА ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ § 1. Система проведения выборов и формирование органов государственной власти Государственная власть осуществляется органами государства. Законной и социально обоснованной является лишь легитимная власть (legitima potestas), базирующаяся на системе норм и принци- пов, принятых в обществе. Государственная власть легитимизируется нормами права. Актом легитимации демократической власти являют- ся выборы коллегиальных, представительных органов власти. Леги- тимная власть — это власть, установленная в соответст- вии с процедурой, предусмотренной нормами права. В докумен- те Копенгагенского совещания Конференции по человеческому изме- рению Совета по безопасности и сотрудничеству в Европе (ст. 7) 147 фактически перечисляются условия такой легитимации. Чтобы воля народа служила основой власти правительства, госу- дарства-участники проводят свободные выборы с разумной перио- дичностью, предусмотренной законом: допускают свободную состяза- тельность кандидатов; гарантируют всеобщее и равное избиратель- ное право при тайном голосовании; уважают право граждан доби- ваться политических или государственных постов, создавать полити- ческие партии; обеспечивают проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности и т.д. Если актом легитимации высших органов власти и местного са- моуправления являются, как правило, выборы, то легитимация иных звеньев власти происходит также путем конкурса и назначения, осу- ществляемых выборными или иными органами в соответствии с их компетенцией и в порядке, предусмотренном законом. Именно с точки зрения легитимности представительные органы должны рассматри- ваться как основополагающие, первичные органы, составляющие поли- тическую основу общества. Все другие органы выступают как вторич- ные, производные, формируемые представительными органами, вы- ражающими суверенитет народа. Исключения могут составлять лишь органы, выбираемые непосредственно народом (судьи, президент и др.). Очевидно, что легитимными должны быть не только способы уч- 147 http://www.lug.ru/01.38/pg8.htm. 257 реждения органов государства, но и цели и методы осуществления ими власти. Нелегитимная власть является узурпаторской. Она представляет собой прежде всего захват власти незаконными методами с опорой на грубую силу или нарушение процедуры выборов, использование власти в целях, не предусмотренных законом, и методами, противоречащими ему. Следовательно, узурпировать можно и власть, легитимно уста- новленную, если злоупотреблять ею, т.е. использовать в незаконных целях и незаконными методами, или грубо нарушать порядок смены носителей власти (игнорирование сроков перевыборов, новых актов легитимизации, ведущих к смене носителей власти, и т.п.). Заметим, что народ имеет право на восстание против нелегитимной, узурпа- торской власти. Это косвенно признается во Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН, в преамбуле которой сказано, что ох- рана законом прав человека необходима для того, чтобы он не был вынужден прибегать в качестве последнего средства к восстанию против тирании и угнетения 148 Термин «узурпация власти» обычно относят к ее высшим эшело- нам. Применительно к отдельным должностным лицам используются такие понятия, как «превышение полномочий», «злоупотребление властью». Эти действия в правовом государстве уголовно наказуемы. Главным инструментом обеспечения действительной демо- кратии являются выборы, ибо только через них возможно формиро- вание исполнительной и законодательной властей, ответственных перед народом, чего требует принцип признания суверенитета наро- да в качестве основания легитимности власти. Большинство госу- дарств добровольно или принудительно признают принцип народного суверенитета, а потому формируют представительные органы власти на основании народного волеизъявления в процессе проведения выборов. Лишь в нескольких государствах институт выборов отсутст- вует (Бруней, Ватикан, Катар, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия); в ряде государств ввиду сложной политической ситуации выборы фактически не проводятся, несмотря на их закрепление в основных законода- тельных документах; еще в трех странах (Китай, Ливия, Руанда) вы- боры заменены назначением. Во всех остальных государствах используются те или иные виды представительства. Важнейшим признаком, по которому можно одно- значно определить роль выборов в политической жизни страны, яв- ляется количество партий. Выборы могут проводиться на однопар- тийной и многопартийной основе. При многопартийной политической системе население име- ет возможность выбирать между политическими программами и кур- 148 http://www.un.org/russian/documen/declarat/declhr.htm. 258 сами, а потому в процессе выборов появляется возможность для радикальной смены направления развития общества. При однопартийной системе такая смена политического курса фактически невозможна, так как все выбираемые кандидаты заведо- мо принадлежат к одному и тому же политическому лагерю. Возможен только выбор персоналий внутри партии, что снижает реальную зна- чимость выборов. Существуют однопартийные системы, при которых вообще не предоставляется альтернативы: в списки для голосования вносится одна фамилия, которую можно либо вычеркнуть, либо оста- вить. При иных однопартийных системах в списки вносятся несколько кандидатов, что создает видимость выбора, а попутно позволяет ру- ководству партии отслеживать наиболее перспективных ее членов. При выборах на однопартийной основе сами выборы играют не свойственную им в демократическом обществе роль. С их помощью правящий режим создает видимость его поддержки обществом, а также легитимизирует свою политическую власть в глазах населения и на международном уровне. В этом отношении, кстати, следует понимать разницу между ха- рактером выборов в коммунистических и некоммунистических одно- партийных государствах. При коммунистическом режиме политиче- ский курс государства определяется партийной идеологией, в то вре- мя как в некоммунистических странах такая идеология зачастую от- сутствует, а в ее роли выступают национальные интересы, которые не закреплены идеологически. Поэтому если в некоммунистическом государстве существует однопартийная альтернативная система вы- боров, то в перспективе выборы могут привести к весьма значитель- ной смене политического курса. Правящая партия, скрепленная лич- ной преданностью харизматическому вождю, может стать проводни- ком политических решений, которые способны повлиять на развитие общества. Это особенно значимо для популистских диктатур, когда харизматические вожди не являются убежденными сторонниками тех или иных взглядов, что дает им возможность подстраивать свои убе- ждения под некоторые общественные настроения. Так как в основе современной концепции природы государственной власти лежит идея суверенности народа как источника власти, то оче- видно, что выбор должен осуществлять народ. Вместе с тем само поня- тие «народ» может трактоваться различным образом, вследствие чего могут существовать различные ограничения на право индивида осущест- влять власть, участвуя в волеизъявлении народа — выборах. Именно этим объясняется тот факт, что несмотря на принятую в большинстве стран мира концепцию всеобщего избирательного права нет ни одной страны, где участие в выборах мог бы принять всякий желающий. Первое ограничение связано с гражданством. Власть в конкрет- ном государстве избирают только его граждане. В демократических государствах институт гражданства однозначно определен и четко 259 закреплен в законодательных актах. В качестве примера можно вспомнить законы о гражданстве Эстонии и Латвии, принятые после распада Советского Союза. Эти законы признавали гражданами страны только лиц, являющихся потомками граждан этих стран, быв- ших ими на момент советской оккупации. Таким образом, граждан- ство не было предоставлено не только переселенцам из остальных местностей Советского Союза в годы существования единого госу- дарства (не было учтено постоянное проживание), но и родившимся в Эстонии и Латвии их потомкам. Единого понимания феномена граж- данства в мире до сих пор не выработано, а потому и возможны по- добные политические трюки. Вторым по важности ограничением является ценз дееспособно- сти (правоспособности), лишающий избирательного права лиц, ко- торые не могут отвечать за свои поступки. Обычно это запреты на участие в выборах умалишенных и людей моложе определенного возраста. Возраст этот варьируется от 15 до 25 лет (Монголия, сенат- ские выборы Италии), но в большинстве стран он равен 18 годам. Существуют и другие ограничения, которые, однако, не могут быть признаны вполне соответствующими сложившейся демократи- ческой правовой практике, например ограничение выборных прав женщин. Многие годы, несмотря на признание всеобщего избира- тельного права и равенства людей перед законом, женщины не могли избирать и быть избранными. Основой запрета служило представле- ние об ограниченной дееспособности (правоспособности) женщин, господствовавшее в мире до конца ХIХ в. Только в 1893 г. было при- знано право женщин участвовать в выборах. Правда, есть страны, где этого до сих пор не произошло. Еще одним важным, отмененным сейчас повсеместно, было расо- вое ограничение, тоже основанное на концепции ограниченной дееспо- собности (правоспособности) и касающееся представителей цветных рас. Последним государством, отказавшимся от такого ограничения, стала ЮАР, где оно было частью апартеида — лишения определен- ных групп населения в зависимости от их расовой принадлежности политических, социально-экономических и гражданских прав. Вместе с тем формальная гарантия прав еще не означает факти- ческой их реализации; отказ от прямой сегрегации иногда компенси- руется некоторыми косвенными методами. Современное право стре- мится сформировать единое понимание феноменов гражданства и дееспособности (правоспособности) с целью проведения в жизнь общества демократических ценностей. Применяемые сегодня в странах избирательные системы – ма- жоритарная и пропорциональная — развивались около трех веков. В основу мажоритарной системы, распространенной в США, Канаде, Австрии, Индии, положен принцип большинства при опреде- лении результатов голосования. Однако выборы по подобной систе- 260 ме исключают влияние в парламенте малочисленных партий, поскольку способствуют образованию системы больших взаимозависимых и срав- нительно стабильных партийных блоков. Происходит вытеснение многих политических сил за пределы активной парламентской деятельности, а транспарентность реальной расстановки этих сил в стране исключается. Политическим следствием применения такой системы является постоянное чередование у власти двух крупных утвердившихся в государстве политических партий, когда ответственность за результа- ты государственного управления фактически несет правящая партия, а проигравшая партия переходит в оппозицию. Кроме того, значи- тельная часть избирателей страны может оказаться не представлен- ной в органах власти, чем нарушаются основные принципы как изби- рательного права, так и демократии 149 Считается, что мажоритарная система наиболее удобна для ма- нипулирования политической волей избирателей, и это отчасти под- тверждается тем, что выборы в большой степени зависят от опреде- ления избирательных округов. При так называемой «нарезке» округов создается возможность для разного рода искажений и прямых махи- наций, таких как неравная численность избирателей в округах или «избирательная география»: установление территориальных границ между двумя округами так, чтобы в обоих большинство составлял электорат определенной партии (кандидата) 150 Такое положение исключается при применении пропорцио- нальной избирательной системы, в основу которой положен принцип пропорционального представительства в законодательном органе различных существующих в обществе политических взглядов, течений и выражающих их партий. Пропорциональная избирательная система на столетие моложе ма- жоритарной. В конце XIX в. она была введена в ряде кантонов Швейца- рии, затем принята в Бельгии и в 1906 г. — в Финляндии (входившей в то время в состав Российской империи). Сегодня эта система действует более чем в 60 странах мира, преобладая в Западной Европе 151 Все пропорциональные системы разнятся между собой, имеют в каждой стране значительные особенности. В классическом виде со- держание пропорциональной избирательной системы заключается в том, что вся страна превращается в единый многомандатный округ, от которого будет избран состав парламента, а избиратель голосует за один из списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, союзами, объединениями. 149 Рекомендации Страсбургской конференции по развитию избирательной систе- мы в России [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www.ifes.ru/library/articles. 150 Ковлер А.И. Избирательные технологии: Российский и зарубежный опыт. М.: Ин-т государства и права РАН, 1995. 151 Холодковский К.Г. Как выбирают парламент в странах Европы, Америки, Азии. М.: ПИК, 1993. 261 В отличие от мажоритарной такая система дает возможность груп- пам и слоям избирателей, поддержавшим кандидата, не получившего большинства в масштабе избирательного округа (страны, региона), располагать своими представителями в законодательном органе. Однако несмотря на все эти преимущества перед мажоритарной системой (соблюдение демократических принципов и международных норм избирательного права), пропорциональная система также имеет ряд существенных недостатков и спорных моментов. Наиболее сложная проблема, с которой сталкивается любое го- сударство при проведении выборов по пропорциональной системе, заключается в том, что данный метод определения исхода парла- ментских выборов для создания стабильного большинства все же требует наличия крупных и влиятельных партий, способных заручить- ся поддержкой 50 % и выше голосов электората. Это условие осо- бенно важно для стран, где правительство формируется в соответст- вии с волей парламентского большинства (Германия, Испания, Шве- ция, Латвия и др.) или может быть смещено парламентом путем вы- несения ему вотума недоверия (Франция, Польша, Россия). Отсутствие влиятельной партии с абсолютным большинством в парламенте чревато частыми правительственными кризисами. В дан- ном контексте показателен опыт Италии, в которой пропорциональ- ная система используется более 40 лет. Огромное количество мелких партий, неспособных создать устойчивые коалиции, привело к смене в этой стране более 56 кабинетов министров, что дало политологам основания обозначить такую ситуацию как «кризис итальянского про- порционализма». История наглядно показывает, что частые правительственные кризисы и многочисленность досрочных выборов препятствуют фор- мированию в государстве самостоятельного и дееспособного прави- тельства и эффективному функционированию исполнительной ветви власти, чем создают опасность дестабилизации обстановки в госу- дарстве и обществе в целом. Названные факторы особенно болез- ненны для государств, находящихся на переломном этапе развития и испытывающих экономические трудности. Недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем преодолеваются путем формирования избирательных сис- тем смешанного типа, сочетающих элементы обеих систем с мак- симальным использованием их достоинств. Таким образом, часть кандидатов избирается по одной системе, а часть — по другой. В Европе эту систему стала использовать Германия при формирова- нии нижней палаты парламента. По образцу Германии в последние деся- тилетия смешанную избирательную систему приняли 26 стран (кроме западно-европейских это Албания, Сенегал, Япония), и уже сегодня экс- перты отмечают, что данные реформы позволяют ускорить в этих стра- нах процесс политической структуризации общества и парламента. 262 В некоторых странах смешанная избирательная система реали- зуется путем перехода от многомандатных к маломандатным округам: из представленных к избранию трех-пяти партий победителями могут стать только две-три партии. Такая система ведет к предварительной консолидации партий для решения конкретных программ. Существует также система, когда в масштабе страны реализуется принцип чле- нения депутатских мандатов на те, которые распределяются в ре- зультате прямых выборов, и те, которые делятся в зависимости от го- лосования за партии (выборы в Государственную Думу РФ в 1993 г.). Особого внимания заслуживает популярная сегодня в некоторых организациях (ООН, партии «зеленых» и др.) «консенсусная» раз- новидность смешанной системы выборов. Она имеет позитивную направленность, т.е. ориентирована не на критику противника, а на выработку наиболее приемлемой для всех кандидатов избирательной платформы. Практически это выражается в том, что избиратель голо- сует не за одного, а за всех (обязательно больше двух) кандидатов и ранжирует их список в порядке собственных предпочтений. Напри- мер, если на пост президента претендуют пять кандидатов, то голо- сующий определяет место каждого из них. За 1-е место дается 5 бал- лов, за 2-е — 4, за 3-е — 3, за 4-е — 2, за 5-е — 1 балл. После голо- сования полученные баллы суммируются и по их количеству устанав- ливается победитель. Данная система позволяет ориентировать субъектов политики на определенный порядок борьбы за власть и в итоге позитивно влияет на характер партийных систем и всю избира- тельную кампанию 152 Таким образом, объединение избирательных систем в разных странах, особенно в Европе, предопределяет сложившуюся там де- мократию как партийную, создавая наиболее благоприятные условия для того, чтобы во власти были представлены интересы если не всех, то большинства социальных групп, этнических и религиозных меньшинств, чтобы представляющие их партии и объединения были способны обеспечить отлаженность и эффективность механизма управления государством в целом, смягчая тем самым недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Бесспорно, выбор той или иной модели — очень ответственный шаг, так как выборы есть и форма прямого народного волеизъявления — важнейшего проявления демократии, и возможность граждан оказывать прямое воздействие на формирование органов государственной вла- сти, реализуя тем самым свое право на управление государством. Опыт многих государств свидетельствует, что смешанная систе- ма проведения выборов наиболее приемлема для государств, нахо- дящихся на переломном этапе развития, поскольку позволяет макси- мально обеспечить формальные условия, необходимые для выпол- 152 Сущность и функции политических выборов [Электрон. ресурс]. Режим досту- па: http://www.eulaw.edu.ru/documents/izbir_sistem.htm. |