Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 5. Представительство интересов и лобби в государственном управлении Одной из форм взаимодействия государства и общества являет- ся гарантия гражданам равного и свободного доступа к участию в принятии решений или в системе легитимного выбора и распределе- ния власти. С этой точки зрения каждый гражданин должен иметь реальную возможность участия в политическом процессе. Большинство государственных решений в той или иной мере за- трагивает интересы как отдельных граждан, так и различных слоев населения (пенсионеров, бюджетников), а равно регулирует отдельные виды деятельности. В связи с этим у отдельных граждан, политических организаций, должностных лиц и иных субъектов правоотношений объ- ективно возникает определенная заинтересованность в принятии впол- не определенных решений, отвечающих их запросам. Конкретные ли- ца, столкновение их интересов в ходе политического процесса начина- ют оказывать давление на структуры власти, должностных лиц и обще- ственное мнение для достижения желаемого результата. В этих условиях возникают группы интересов — организации, целью которых является объединение граждан для выражения и защиты каких-либо специальных интересов (например, ре- шение конкретной проблемы, защита специфических интере- сов небольшой социальной, профессиональной, поселенческой, религиозной или культурно обособленной группы). Их основное отличие от партий лежит не только в организационной области. Оно также заключается в способах взаимодействия с государственной 341 властью: группы интересов не ставят перед собой задачу прийти к власти (бороться за нее), они пытаются лишь оказывать воздействие на механизм принятия политических решений с целью реализации групповых интересов. Поскольку вся деятельность человека обусловлена существую- щими потребностями, он направляет свои действия на их удовлетво- рение, реализует свои жизненные интересы. Из всего многообразия мотивов, влияющих на общественные поступки людей, выделяются интересы, формирующие логику субъектов государственного управ- ления. Поэтому одним из важнейших институтов государственного управления, которое всегда связано с обществом и отражает его за- просы, является система представительства интересов. С ее помо- щью осуществляется коррекция государственных решений, учиты- вающих интересы тех, кого они затрагивают 189 Представительство интересов в государственном управ- лении — механизм сближения, согласования интересов между различными социальными группами населения, отдельными гражданами и государством. В теории и практике государственного управления, смежных нау- ках предлагается несколько типологий групп интересов. Общинные группы, в которых люди связаны между собой прежде всего принадлежностью к сообществу, а только затем — своими моти- вами и стремлениями (племенные, этнические группы, тейпы, кланы). Ассоциативные группы создаются людьми для реализации дос- таточно ограниченных интересов локального характера. Группы по обычаю (чаще всего религиозного толка) используют личные контакты с представителями государственной власти. Группы защиты и поддержки — наиболее распространенные в странах развитой демократии типы заинтересованных групп (ассо- циации, профсоюзы, общественные движения), отстаивающие мате- риальные и социальные интересы своих сторонников на основе ак- тивного взаимодействия с органами государственной власти. Институциональные группы имеют влияние внутри органов го- сударственной власти, особенно на процесс принятия управленче- ских решений. Группы поддержки (антивоенные организации, экологические движения и т.п.) проявляют себя при достижении определенных огра- ниченных целей. Группы интересов позволяют своим членам, а также всем граж- данам и организациям если не воздействовать на процесс государст- венного управления, то как минимум формулировать рекомендации и 189 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 133. 342 следить за правильностью исполнения властью своих обязательств перед народом. В современных условиях группы интересов создают различные по содержанию и форме системы влияния на решения, принимаемые в органах государственной власти: воздействие на общественное мнение; активность в электоральном процессе; интеграция в систему «функционального» представительства (комитеты, советы при испол- нительных органах власти); распространение лоббирования и про- фессиональной лоббистской деятельности; расширение политическо- го представительства (участие населения в деятельности органов государственной власти, политическое лидерство и т.п.). К основным способам представительства интересов в госу- дарственном управлении относят: партийный, законодательный ре- гиональный, корпоративный, клановый, лоббистский. Системы влияния на государственные решения в целом носят общественный характер, выполняют своего рода компенсаторную функцию согласования, посредничества и коррекции в процессе аде- кватного взаимодействия общества и государства. Особого внимания заслуживает представительство интересов в парламенте, которое носит государственно значимый характер. Депу- таты в этом случае выступают проводниками выражения интересов народа в процессе принятия наиболее важных государственных ре- шений, имеющих, как правило, форму законодательных актов. Таким образом, представительство интересов в государственном управлении объединяет два начала: функциональное и политическое, и формируется преимущественно на основе горизонтальных сетевых связей, а не на обязательных для государства вертикальных иерархи- ческих отношениях. Роль системы представительства интересов не в том, чтобы исполнять властные функции, а в том, чтобы влиять на власть и на весь процесс формирования и осуществления публичной политики, обнародуя и отстаивая все многообразие частных интересов. Представительство интересов в государственном управлении функционирует на стыке легитимности и легальности. Инициативы групп интересов, расширяющийся спектр жизненных запросов и по- требностей, новые формы их деятельности побуждают государство реагировать на них, принимать новые законы, устанавливать новые правовые нормы, вносить изменения в конституцию, т.е. делать их легальными. Проникновение представительства интересов в партийную и по- литическую сферу отражает особую роль одного из значимых меха- низмов взаимосвязи общества и государства — лоббизма. Этимологически «лобби» произошло от латинского lobia (открытый портик, примыкающий к зданию; галерея). В XVI в. оно использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Однако уже в XVII в. им стали называть помещение для прогулок в палате об- 343 щин Англии. Переход церковного слова в светско-парламентский оби- ход связан с историей парламентаризма этой страны. Во времена становления английского парламента в XIII в. его собра- ния проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века было обычным делом устраивать многие светские меро- приятия и торжества в зданиях церкви. И сегодня место расположения английского парламента — Вестминстер (переводится как «западная монастырская церковь»). Несколько позже лоббистами стали называть лиц, которые угова- ривали членов парламента тем или иным образом проголосовать за законопроект. В США к лоббистской стали относить и деятельность по покупке голосов конгрессменов, что повлияло на политизацию этого понятия. В российской научной и профессиональной среде можно выде- лить два подхода к толкованию термина «лоббизм». В широком (обывательском) смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и дру- гих организованных групп давления (в том числе политических) по активному отстаиванию своих интересов. В рамках этого подхода лоббизм — не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, на- правленная на продвижение своих корпоративных интересов, полу- чение особых властных преференций и т.п. Сторонники такой трак- товки термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме президента, правительства, депутатском лоббизме и т.д. 190 В более узком смысле лоббизм — это действия представите- лей негосударственных организаций в ходе контактов с предста- вителями органов государственной власти с целью принятия (или непринятия) решений в соответствии с интересами специальных групп. Здесь лоббизм связывается исключительно с профессиональ- ной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структуре государственной власти. Думается, несмотря на разные подходы к современному исполь- зованию данного термина, можно очертить некоторые границы обо- значенного им явления. Лоббирование связано лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпора- циями, могут также быть подвержены влиянию интересов определенных групп, однако такое влияние не принято называть лоббизмом. Все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние. Многие действия или события могут влиять на процесс принятия пра- вительственных решений, но если они не вызваны таковым желанием кого-либо, то это не лоббизм. 190 Любимов А.П. Классификация видов лоббизма. М.: Политика, 1999. 344 Лоббирование подразумевает наличие посредника или предста- вителя как связующего звена между группой граждан страны и госу- дарственными официальными лицами. Гражданин, который по собст- венной воле и доступными ему средствами стремится повлиять на правительственного чиновника, не может считаться лоббистом. Всякое лоббирование неизменно связано с установлением кон- тактов для передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно осуществлять влияние. Таким образом, в широком смысле лоббизм — это установ- ление контактов и передача сообщений (лицами, действую- щими не от своего имени), адресованных представителям власти с намерением воздействовать на их решения. В этом плане лоббизм можно рассматривать как политическое явление, как деятель- ность, направленную на представителей официальной власти. Анализ мировой практики лоббистской деятельности показывает, что существует проблема ее законодательного урегулирования и предпринимаются попытки ее решения. В таких странах, как США и Канада, были в свое время приняты за- коны, в той или иной степени упорядочивающие деятельность лоббистов. Другие страны пытаются разработать и принять соответствующие законы. По этому пути, в частности, идут Австралия и Россия. Вопрос о необходимости законодательно урегулировать лоббистскую деятель- ность поднимался в ряде стран Восточной Европы (Венгерская Рес- публика, Чешская Республика и др.). В некоторых странах лоббизм запрещен (точнее, запрещены некоторые его формы, прежде всего встроенный парламентский лоббизм) либо его стараются не замечать (Франция, Италия и др.). Наконец, все страны имеют в структуре зако- нодательства нормативные правовые акты, прямо или косвенно регу- лирующие определенные виды лоббистской деятельности. Как правило, при урегулировании лоббистской деятельности, воздействующей на правотворческий процесс, реализуются две ос- новные стратегии 191 Первая предполагает урегулирование частных вопросов, связан- ных с лоббистской деятельностью (регистрация представителей ас- социаций, групп, объединений и т.п., защищающих частные, местные или иные интересы, при парламентах, границы и параметры парла- ментской совместимости, организация публичных слушаний законо- проектов и т.п.), с помощью специальных нормативных правовых актов (ФРГ, Франция, Италия и др.). При этом наличие собственно лоббизма как позитивного вида деятельности, необходимого для пра- вотворческого процесса, может либо признаваться, либо отрицаться. В последнем случае лоббизм в правовом смысле может приравнивать- 191 Киселев К.В. Лоббизм: Проблемы правового регулирования // ЧиновникЪ. 2000 № 3. 345 ся к коррупции, незаконному воздействию на депутатов и иных пред- ставителей власти либо вообще в правовом смысле не существовать. Вторая стратегия обусловлена стремлением урегулировать лоббистскую деятельность (во всяком случае, ее основные разновид- ности) путем принятия соответствующего закона (США, Канада и др.). Необходимо учитывать, что обе стратегии если и не взаимозаме- няемы, то вполне сочетаемы. Например, вполне представима ситуа- ция, когда при наличии частных нормативных правовых актов, регу- лирующих отдельные стороны, аспекты и даже виды лоббистской деятельности, существует стремление к принятию некоего комплекс- ного нормативного правового акта, регулирующего собственно лобби- стскую деятельность в максимальном количестве ее разновидностей и их проявлений. В России проблема лоббизма как проблема практическая суще- ствует достаточно давно. Однако в силу многочисленных обстоя- тельств идеологического, теоретического и практического характера она либо замалчивалась, либо вуалировалась категориями иного терминологического ряда. К настоящему времени перспективы регулирования лоббистской деятельности связаны не с принятием специального нормативного правового акта на уровне Российской Федерации или ее субъектов. Совершенствование правовых механизмов регулирования лоббизма неотрывно от совершенствования институтов избирательного права, законодательства, устанавливающего статус депутатов законода- тельных (представительных) органов государственной власти Рос- сийской Федерации и ее субъектов, норм, регулирующих деятель- ность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, законодательства о государственной службе. Лоббизм в общественном сознании оценивается по-разному. Очень часто этот термин приобретает сугубо отрицательное зна- чение, в чем-то созвучное значению слов «блат», «протекционизм», «подкуп», «покупка голосов» в чьих-либо корыстных или узкопартий- ных интересах в ущерб интересам другим, прежде всего обществен- ным. Крайним выражением негативного лоббирования считаются незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция — все, с помощью чего принимаются управленческие ре- шения в интересах определенных групп или лиц. Отрицательное от- ношение к лоббизму формируется именно благодаря подобной прак- тике «влияния» на управленческие решения. В положительном смысле лоббизм — это здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, форма законного влияния «групп давления» на принятие управленческих решений государственными органами с целью удовлетворения определенных интересов граждан и организаций. 346 Поскольку лоббизм весьма тесно связан с политической властью, он как полноценный институт гражданского общества может эффек- тивно проявить себя при следующих условиях: • возникновение в обществе широкого круга интересов в резуль- тате его расслоения, дифференциации и стратификации; • расширение спектра демократических традиций в государстве; • рост стремления различных групп и слоев общества воздей- ствовать на власть с целью переориентации политики государства в свою пользу; • развитие механизмов доступа граждан к власти на основе по- литического плюрализма; • конкуренция групп интересов за влияние на структуры власти. Исследователи лоббизма выделяют несколько его форм: парла- ментский лоббизм; политические торги; теневые неформальные со- глашения; кампании по обработке общественного мнения через сред- ства массовой информации; привлечение ученых через подготовку исследований и прогнозов 192 Лоббистская деятельность имеет свои технологии. Некоторые из них находятся в правовых рамках, а в отдельных используются кри- минальные методы. Правовые способы лоббизма близки к технологиям public rela- tions (PR). Фактически лоббист, используя различные методы внуше- ния, пытается создать то или иное впечатление у депутатов по пово- ду рассматриваемого законопроекта. Заручившись поддержкой заин- тересованных депутатов, опытный лоббист начинает планомерно воздействовать на тех депутатов, которые еще не составили мнение по рассматриваемому вопросу (а таких всегда большинство). К наиболее эффективным способам лоббизма относятся: 1) освещение той или иной проблемы в средствах массовой ин- формации «под нужным углом зрения»; 2) проведение социологических опросов и объявление рейтингов, которые никем не проверяются, а объективность сделанных выводов не подвергается сомнению (вера на слово); 3) организация научных исследований с предсказуемыми вывода- ми, которые приводят при последующей аргументации на заседаниях профильных комитетов, комиссий, парламентских слушаниях и пр.; 4) проталкивание законопроектов для их предварительной подго- товки в «удобных» для коммуникаций комитетах; 5) включение представителей групп интересов в экспертные советы; 6) организация митингов, шествий, забастовок, показательного голодания; 192 Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1999. С. 30. 347 7) организация конференций, круглых столов, семинаров с вы- ступлением парламентариев по заранее оговоренным позициям с широким освещением проблемы в средствах массовой информации; 8) организация массового направления писем и телеграмм от граждан на объект лоббирования с требованием принять соответст- вующее решение (прием grass roots lobbying («корни травы») — тех- нология легитимного лоббизма, появившаяся в США во время войны во Вьетнаме); 9) психологическое давление на депутатов и представителей ор- ганов государственной власти (телефонные звонки, личные визиты влиятельных людей, требования групп избирателей и т.п.). Характерными признаками лоббизма с использованием криминаль- ных и потаенных методов воздействия являются коррупционные связи и личный материальный интерес лиц, принимающих необходимое реше- ние. Технологии такого лоббирования тщательно разрабатываются под- готовленными для этих целей специалистами и весьма разнообразны: • параллельное внесение удобного законопроекта; • контроль ситуации отраслевыми лоббистами; • создание оплачиваемого лобби; • кулуарное создание законопроекта и его неожиданный выброс на рассмотрение парламента; • использование возможностей открытого или закрытого голо- сования; • манипулирование отдельными строками законопроекта при подго- товке его окончательной версии (изменение и подмена положений); • использование «удобного» времени для прохождения законо- проекта (в последнюю очередь); • организация утечки информации о готовящемся законопроекте и получение оплачиваемого заказа на его приостановку от заинтере- сованных лиц или групп интересов; • скандальное выступление депутата якобы с «разоблачением» действий лиц, заинтересованных в определенных государственных решениях; • подкуп должностных лиц; • судебные процедуры (иски, тяжбы, апелляции, аресты); • использование негативных фактов из жизни влиятельных лю- дей в интересах соответствующих групп; • сращивание интересов представителей криминального мира с интересами должностных лиц и депутатов и т.д. В применении подобных технологий заинтересованы правящая бюрократия, крупный бизнес, которые могут отходить от форм пар- тийного представительства, а значит, и общественного контроля, в сторону непубличных практик обрастания ведомственными связями. Понятно, что такой вид политической деятельности, как лоббизм, который часто граничит с подкупом и иными нелегитимными спосо- 348 бами влияния на лиц, принимающих решения, требует регулирова- ния. По тому, как в стране регулируется лоббизм, можно выделить две его модели: 1) англосаксонская модель (США, Канада, Австралия, ряд других стран), которая предполагает обязательную государственную регист- рацию лоббистских организаций и определение конкретных функций групп давления; 2) европейская, или континентальная, модель (Италия, Герма- ния, Франция), при которой заинтересованные организации могут воздействовать на лиц, принимающих решения, участвуя в работе комитетов и комиссий при законодательном органе. Лоббизм как процесс преодоления противоречий между актуаль- ной потребностью в представительстве корпоративного интереса и отсутствием легитимного механизма его учета проявляет себя и на международном уровне. Субъектами международного лоббизма являются структуры меж- государственного характера: транснациональные компании, конфес- сии, мировые диаспоры, общественные объединения и другие груп- пы. Объект их деятельности и лоббистских интересов — группы стран, отдельные регионы, межгосударственные и другие националь- ные организации. В деятельности международных лоббистских струк- тур чаще всего преобладают групповые установки. Наиболее активны в этой сфере три мировые религии и иудаизм, крупные финансово-про- мышленные корпорации и общественные фонды, привлекающие сред- ства массовой информации, которые тоже относятся к большим много- национальным компаниям. Крупные агентства могут обеспечивать вы- сокое качество работы в глобальном масштабе на основе современных информационных технологий. Выстраивание новых систем международного лоббизма, в том числе такой его разновидности, как региональный и страновый лоб- бизм, не имеет и не может иметь под собой правового поля. В то же время нет серьезных оснований для его запрета, так как деятельность международных структур — заказчиков и исполнителей лоббистских проектов, если они не имеют откровенно криминальной направленно- сти, вообще не регламентируется нормами международного права. Таким образом, лоббизм как внутриполитическое явление, неза- висимо от степени и уровня своей легитимности, основан на стрем- лении определенных субъектов снизить риски при взаимодействии друг с другом. Роль заинтересованных групп остается исключительно важной в сферах функционального и партийно-политического пред- ставительства. Под контролем лоббистских структур и организаций будут оста- ваться практически все сферы жизни общества, в которых пересекают- ся интересы граждан, групп давления и власти. Многие страны в этом случае стремятся к использованию моделей цивилизованного лоббиз- 349 ма с их нормативно-правовым урегулированием и четким осознанием корпоративного интереса. Для системы государственного управления это означает ориентированность на управление не отдельными отрас- лями, а общими экономическими процессами, отделение нормотворче- ских функций от функций государственного контроля и надзора (наибо- лее заметных объектов лоббирования), пресечение криминальной лоббистской деятельности и коррупции. В современной России профессиональным лоббизмом охвачены все органы федеральной и местной власти. В данном смысле термин «профессиональный лоббист» употребляется условно, так как зако- нодательно он не закреплен. Значительную часть профессиональных лоббистов составляют граждане, которые обращаются в органы фе- деральной и местной власти с конкретными законодательными пред- ложениями, заявлениями и жалобами. Некоторые из них делают это настойчиво и многократно, в результате чего их деятельность и при- обретает лоббистский характер. Эти гражданские инициативы приня- то называть обращениями. Они исчисляются сотнями тысяч, несут в себе настроения народа, его инициативы. Однако на федеральном уровне в этой сфере имеет место правовой вакуум — отсутствуют законы об обращениях граждан, о регулировании лоббистской дея- тельности, т.е. большой круг общественных отношений не урегулиро- ван нормами права. Законы, регулирующие лоббистскую деятельность, относятся к законодательству о взаимоотношениях общества (граждан) и госу- дарственной власти. Принятие специального законодательного акта о лоббистской деятельности станет развитием ст. 3, 32 и 33 Конститу- ции РФ, в которых говорится, что народ осуществляет власть непо- средственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также обращаться лично либо направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные орга- ны и органы местного самоуправления. Лоббизм как правовую категорию можно представить в качестве одной из основных форм народовластия, базирующейся: • во-первых, на праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (п. 2 ст. 45 Конституции РФ); • во-вторых, на праве граждан «осуществлять свою власть не- посредственно, а также через органы государственной власти и мест- ного самоуправления» (п. 2 ст. 3 Конституции РФ); • в-третьих, на праве участвовать «в управлении делами госу- дарства» (п. 2 ст. 32 Конституции РФ). Эти положения непосредственно вытекают из ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а также из ст. 25 Международного 350 пакта о гражданских и политических правах 1966 г., которые предпи- сывают, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений имеет право и возможность прини- мать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей. Важно, чтобы эта форма народовластия получила законодатель- ное развитие. Пока лоббистская деятельность не будет поставлена законом под государственный и общественный контроль, останется угроза срастания ее с коррупцией. Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым будет открыт дос- туп общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм позволит установить авторов как государственных решений, так и вносимых в них конкретных поправок, выявить степень зависимости и независи- мости законодателей; избиратели станут более информированными о деятельности своих депутатов. Закон о лоббизме легализует лобби- стскую деятельность как законное, демократическое средство взаи- модействия общества и власти; создаст правовые предпосылки для очищения этой деятельности от коррупционных действий. Он помо- жет оградить федеральные органы государственной власти от грубо- го и незаконного давления, будет содействовать повышению профес- сионализма и ответственности должностных лиц при выработке и исполнении государственных решений, предоставит общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти, и контролировать этот процесс. Кроме того, закон будет способствовать оформлению интересов различных соци- альных групп и слоев, даст возможность более широкому кругу граж- дан России оказывать влияние на власть; определит легитимные формы организации и методы деятельности профессионального лоб- бизма. Конечно, такой закон не является панацеей от коррупции (оборотной стороны лоббизма), но он значительно увеличивает юри- дические возможности этой борьбы 193 |