Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 4. Специфика иерархических отношений и проявления бюрократии в государственном управлении Государственное управление представляет собой непосредст- венную деятельность государственной власти по осуществлению целей государства и обеспечивает проведение государственной по- литики через систему административных учреждений, опирающихся на власть государства. В связи с этим исследователи теоретически и практически разделяют государственное и правительственное управ- ление 166 . Государственное управление есть управление порядком (или беспорядком), правительственное — управление процессами в 166 Кириллов Л.Г. Конструируем управление. Челябинск: Книга, 2004. С. 116–119. 327 границах этих порядков. Стратегическая роль правительственного управления состоит в его способности проводить политику, государ- ственного — инициировать эту политику в условиях противоборства различных групп общества. Государственное управление не должно «выбирать» за всех других (не может быть абсолютной уверенности в том, что оно выражает коллективную волю социума) или конструиро- вать общественные отношения. Его миссия определяется необходи- мостью описания институциональной среды в системе права и под- держания институционального порядка, в том числе за счет универ- сальных процессов и функций политики. Государственное управление отражает не изменения объективных условий деятельности, а сдвиги в системе ценностей, которые и должны быть закреплены как порядки. В государственном управлении можно выделить несколько осо- бенных сфер: территория, налоги, насилие, государственная служба, законодательство, социальная сфера общества, права собственно- сти, бюджет как политическая стратегия, конституционные органы государства, политическая ответственность. Правительственное уп- равление затрагивает по крайней мере четыре сферы: общественные блага (национальное достояние), деньги и банки, международную кон- куренцию, обеспечение законного порядка. Правительственное управление всегда рыночное, государствен- ное — никогда. В рамках государственного управления создаются государственные организации — иерархизированный политический субъект с универсаль- ным комплексом полномочий в распоряжении коллективными ресурса- ми 167 . Эти коллективные ресурсы всегда дефицитны, поэтому существу- ют определенные сферы влияния, поделенные между основными терри- ториальными уровнями и ветвями власти. Государственное управление в этом случае должно соблюдать государственный интерес. Иерархия — это поуровневое построение управления, при кото- ром каждый нижестоящий уровень подчиняется вышестоящему и контролируется им. Это структура, правила которой позволяют по различию в положении, правах, способах связи и других элементах организации точно установить отношения «высший — низший», «старший — младший», «начальник — подчиненный» и т.п. Иерархия — это тип системы, в которой все связи последова- тельно сводятся к одному звену — вершине системы, характеризуе- мый наличием уровней, распределением звеньев по уровням, межу- ровневыми связями. Определенная иерархия всегда выступает признаком социально- сти. Уже с образованием племени появляются советы старейшин и вожди, что указывает на некоторую социальную дистанцию, которая является основанием для иерархии. 167 Категории политической науки: Учебник. М.: МГИМО, 2002. 328 Проблемы «иерархического порядка» занимали людей издавна. Еще в мифах можно найти «природное» объяснение иерархии богов по принципу «первородности». Вспомним также знаменитое «Госу- дарство» Платона с его иерархическим делением всех граждан на правителей-философов, стражников и ремесленников и соответст- вующей иерархией космоса. Иерархический принцип наглядно демонстрируют все кастовые системы. Все мировые религии признают иерархию святых, и вопро- сы ее обоснования рассматриваются в работах теологов. Но наибо- лее бурно эти вопросы стали обсуждаться с появлением многочис- ленных теорий организаций. Например, в классическом труде Дж. Марча и Г. Саймона 168 иерархия связывается с тем, что состав- ляющие систему элементы (блоки принятия решений) обладают ог- раниченной «решающей способностью» (или «ограниченными интел- лектуальными возможностями»), поэтому возникает необходимость в разбиении цели на подцели так, чтобы достижение общей цели стало равносильно достижению совокупности подцелей. Иерархия для различных объектов может быть построена по лю- бым основаниям. В системе государственного управления различают иерархию целей и иерархию элементов, принимающих решения, ко- торые отчасти совпадают, поскольку и высший, и средний, и низовой уровни управления, на которых принимаются решения, характеризу- ются собственными целями. Для государственной системы управления иерархическое по- строение является объективно необходимым, всеобщим. Отношение «управляющий — управляемый» есть одновременно и отношение «властвующий — подчиненный», поскольку государственное управ- ление неразрывно связано с властью, и эта связь объективна: без власти не существует государственного управления. Одной из основных в системе государственного управления ос- тается проблема соотношения форм централизации и децен- трализации. Эти формы отношений, с одной стороны, выражают объективно необходимые стороны организации систем власти и госу- дарственного управления, с другой — активно воспроизводятся в государственном строительстве большинства стран. В США децен- трализация была заложена в федеративной форме устройства госу- дарства, узаконенной Конституцией 1787 г. Для Франции централиза- ция, установленная Наполеоном, была обычным явлением до 80-х гг. XX столетия. Жесткий централизм был присущ Советскому Союзу и всем странам бывшего социалистического лагеря. Централизация управления — сосредоточение структуры управления в едином центре. В качестве такого центра может высту- пать образование управленческой иерархии, для которой характерно 168 March J. G., Simon H. A. Organizations. N. Y.: Wiley, 1958. 329 преобладание вертикальных связей, а в них, в свою очередь, верхние уровни управления являются определяющими в принятии обязатель- ных решений для нижних уровней. По существу централизация есть не что иное, как сосредоточение управляющего воздействия на управляемый объект по вертикали путем концентрации полномочий и ресурсов в центральном органе. Считается, что полномочия — это ограниченное организационной функцией право использовать ресур- сы для решения задач. Полномочия создают должность, а лицо, на- деленное ими, является руководителем. Вне конкретной организаци- онной структуры полномочия не отражают связанности действий ин- дивида или группы и не имеют силы. Децентрализация — передача полномочий сверху вниз, предпо- лагающая независимое исполнение поставленных задач, независи- мое принятие решений или распорядительство при исполнении решений, независимое распределение информации. Процессы централизации и децентрализации объективно взаимо- связаны, поскольку составляют две стороны системы функционирова- ния государственных институтов, подчинены реализации целей разви- тия государства. Но если централизация служит максимальному сосре- доточению имеющихся у государства ресурсов, а затем их последую- щему перераспределению, то децентрализация направлена на поиск, создание и использование ранее невостребованных ресурсов. Исследователи называют несколько форм децентрализации: 1) горизонтальную с централизованной стратегией; 2) ограниченную горизонтальную (селективную) с делегирован- ными стратегиями; 3) ограниченную вертикальную (параллельную) с широкими пол- номочиями структурных подразделений; 4) вертикальную и горизонтальную, предусматривающие делеги- рование полномочий на операциональный уровень; 5) селективную вертикальную, когда полномочия распределяются по различным структурным единицам по горизонтам и уровням ие- рархии и охватывают экспертов, консультантов; 6) чистую децентрализацию — всем поровну и каждому свое 169 Вместе с тем при любой степени децентрализации сохраняется необходимость управления как центрального звена, отвечающего за систему коммуникаций, правила принятия решений, подбор и назна- чение кадров, учет и контроль. В системе государственного управле- ния децентрализация поддерживается специальными технологиями, в частности технологией бюджетирования. Словом «бюджет» (англ. budget — устар. «кошелек, сумка») раньше называли портфель, в котором министр казначейства Англии носил деньги и свои отчеты. Со временем этим словом стали обозначать отчет министра казна- 169 Минцберг Г., Куинн Дж., Гошал С. Стратегический процесс: Пер. с англ. СПб.: Питер, 2001. 330 чейства перед парламентом. Таким образом, бюджет постепенно стал технологией учета количества располагаемых и расходуемых денежных средств и их взаимного соответствия. В условиях децентрализации государственного управления и в зависимости от экономического субъекта, применительно к денежным средствам которого составляется бюджет, различают государствен- ный, региональный, муниципальный, потребительский (семейный) бюджеты. В этом случае бюджетирование как соглашение представ- ляет собой компромисс между задаваемыми государственным управ- лением, политиками и хозяйственниками целями и имеющимся орга- низационным потенциалом. Для государственного управления проблема децентрализации помимо функционального и экономического имеет аспект полити- ческий, поскольку децентрализация в этом случае означает опреде- ленный раздел власти, ресурсов и суверенитета. Поэтому при реше- нии вопроса о децентрализации государственных органов уп- равления политические мотивы могут преобладать. Опираясь на типологию форм правления 170 , исследователи ана- лизируют степень проявления децентрализации в тоталитарной, ав- торитарной и демократической системах управления 171 В тоталитарной системе для достижения управляемости орга- ны государственного управления должны быть централизованы. Это обусловливается следующим. Во-первых, чтобы подавить проявле- ния особого индивидуального или группового интереса, тоталитарное государство должно обладать способностью сформировать управ- ленческое воздействие достаточной мощности, масштаба и концен- трации. Во-вторых, при децентрализации возможно наличие несколь- ких целей как основы для формирования управленческого воздейст- вия. В этом случае оно приобретает неоднозначный характер на от- дельных уровнях социальной организации, что вызывает неодно- значные отклики (действия). Таким образом, децентрализация приво- дит к потере управляемости. В авторитарной системе, где происходит смена власти одного властью группы, органы управления теряют единственный источник цели. Отдельный носитель частичной цели не может выступать таким источником, поскольку не обладает достаточным ресурсом (властным в первую очередь) для выработки мощного, крупномасштабного воз- действия, чтобы обеспечить единство цели на всех уровнях управ- ленческой иерархии. Попытки каждого из носителей частичной власти сформировать свою цель приводят к тому, что появляется несколько источников цели, вступающих в противоречия друг с другом. В ре- 170 Аверин Ю.П. Люди управляют людьми: Модель социологического анализа. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. 171 Солодкая М.С. Иерархия, централизация и децентрализация органов управле- ния // Credo. 1997. № 6. 331 зультате авторитарная система управления предстает как система с несколькими независимыми, но несамодостаточными субъектами управления. Локальными центрами при построении органов управле- ния выступают властные группы. В основе построения такой структу- ры лежит групповой интерес несамодостаточных носителей власти, вступающих во взаимодействие по поводу выработки цели по реали- зации особого интереса. Отдельные персонифицированные носители власти занимают и сохраняют свое положение не столько в силу ин- дивидуального статуса, полученного сверху (как это было при тотали- тарной системе), сколько в силу того, что они являются лидерами властной группы, носителями общего группового интереса. Подобная децентрализация органов управления диктуется раз- делом власти посредством ее «наследования» близстоящими к ха- ризматическому лидеру индивидами после распада тоталитарной системы. Поскольку общей целью любой властной группы являются сохранение и усиление своей власти и обеспечение замкнутости группы, то функциональный и экономический аспекты децентрализа- ции органов управления в авторитарной системе не учитываются. При разрешении противоречия между уровнями иерархии в рам- ках локального центра отдельные уровни управленческой иерархии все больше обособляются друг от друга, становясь более замкнуты- ми. По сути происходит распад локального центра, и единый объект управления последнего расчленяется на отдельные относительно самостоятельные объекты, находящиеся под управлением местных корпоративных групп. Каждая из них реализует свои субъективные цели, связанные с особенностями своего социального положения, для реализации индивидуальных интересов. Авторитарная система управления превращается в систему со множеством противоречивых целей разного уровня. В такой системе на высших уровнях иерархии управления концентрация власти убывает, опускаясь вниз. «Наверху» ее масштабы сжимаются, все более расширяясь на средних уровнях. Этот процесс постепенно приводит к тому, что острота противоречий на верхнем уровне ослабевает, становясь все более сильной на средних уровнях. Процесс распада локальных центров ведет к ослаблению взаи- модействия по вертикали внутри локального центра и к усилению горизонтальных взаимодействий между центрами. Люди государства все более группируются вокруг местных объектов управления. Способ данной децентрализации отличен от такового при образовании авто- ритарной системы, где он обусловливает горизонтальную децентра- лизацию на верхнем уровне управления, в то время как первый пред- ставляет собой вертикальную децентрализацию и определенную централизацию на среднем уровне на основе единого территориаль- ного объекта управления. 332 Вследствие вертикальной децентрализации исчезает прежняя основа иерархии. Одновременно ослабевают мощность и масштаб воздействия в рамках властной вертикали, что приводит к потере управляемости. Создается ситуация, когда «верхи» не хотят перерас- пределять власть, а «низы» не могут. Такая система управления но- сит название либеральной. Хотя сама иерархическая структура орга- нов управления сохраняется, жесткая иерархия уже отсутствует и, более того, персональный состав органов управления формируется во многом не сверху вниз, как в авторитарной системе, а снизу вверх. Такой принцип децентрализации, по-прежнему неся на себе большую политическую нагрузку, все более учитывает регионально-функцио- нальный и регионально-экономический мотивы. Действие двух каче- ственно различных принципов децентрализации обусловливает неус- тойчивость систем управления либерального типа, которые транс- формируются в демократические или авторитарные. В демократической системе управления основными принципа- ми децентрализации являются функциональный и экономический. Иерархия в силу своей технической рациональности сохраняется, но выстраивается снизу вверх, что означает не распределение власти, а ее делегирование, причем только в той мере, в которой это функцио- нально оправданно. В этом смысле можно сказать, что тоталитарная система — централизованная, авторитарная — централизованная по вертикали с децентрализацией на верхнем уровне, либеральная — децентрализовано-централизованная, демократическая — децентра- лизованная с тенденцией к централизации. В западной практике государственного управления как один из аспектов децентрализации рассматривается увеличение степени участия органов местного самоуправления в решении общегосудар- ственных задач. Обоснование необходимости децентрализации в этом случае носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передавая непосредственно в руки заинтересованных лиц управле- ние делами, имеет достоинства демократического характера», при- чем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, не- жели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное уп- равление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление» 172 Таким образом, централизация органов государственного управ- ления позволяет сосредоточить все виды ресурсов в центре, повы- шая тем самым управляемость в стране. Однако при этом в силу не- избежного увеличения числа иерархических уровней управления снижаются процесс обработки информации и скорость ответных воз- действий, эффективность реализации принятых управленческих ре- 172 Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1983. С. 397. 333 шений. Децентрализация переносит ответственность за принятие решений на некоторых лиц, но встречает трудности при осуществле- нии координации в случае несовпадения целей локальных центров. Поэтому при решении задач централизации и децентрализации сис- темы государственного управления требуется компромисс, не допус- кающий потери управляемости страной. Что касается иерархий, то они достаточно устойчивы и будут раз- виваться. Более того, они не смогут оказывать негативного влияния на эффективность коллективных действий в государственном управлении, если соблюдаются три правила: 1) чем выше уровень лица в иерархии, тем стабильнее должны быть условия деятельности, создаваемые им для других уровней; 2) период времени, предписанный для завершения и получения результата, определяется пропорционально разнице между уровнями принятия решения по заданию и исполнения задания; 3) иерархии не должны снижать самодостаточность структурных подразделений и рабочих мест и создавать ресурсную зависимость 173 Формируемые государственным управлением иерархии тесно связаны с бюрократией — порядком управления, ориентированным на использование норм, с типом организации, которой присущи чет- кая иерархия власти, предписания и инструкции, определяющие по- ведение и штат служащих. Бюрократию в какой-то мере принято считать отрицательным яв- лением, которое приводит к канцелярской волоките и бесполезной деятельности. Однако их причиной служит не бюрократия, а расши- рение сферы применения бюрократического управления. В результа- те задачи функционирования органов государственной власти стано- вятся подчинены целям сохранения и укрепления их аппарата в ущерб обществу. Государственное управление вырождается в бюро- кратизм, когда сосредоточивается преимущественно на удовлетворе- нии аппаратных корпоративных интересов. Бюрократизм в государ- ственном управлении претендует на выражение подлинной государ- ственности, но это превратно истолкованная государственность в уго- ду отдельным лицам или группам интересов. Бюрократия позволяет повысить надежность государственного управления, но только в том случае, если у бюрократа отсутствует возможность создавать свою организацию, а затем использовать ресурсы и делегированные полномочия для достижения собственных целей в качестве субъекта управления. В начале 1900 г. немецкий социолог М. Вебер выдвинул концеп- цию рациональной бюрократии (нормативную модель, идеал, к достижению которого каждая организация должна стремиться). Она имеет следующие характеристики: 173 Кириллов Л.Г. Конструируем управление. С. 119. 334 1) четкое разделение труда, что дает возможность формирования высококвалифицированных специалистов для каждого вида деятель- ности; 2) иерархичность уровней управления, при которой нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему; 3) наличие взаимоувязанной системы обобщенных формальных правил и стандартов, обеспечивающей однородность выполнения со- трудником своих обязанностей и скоординированность различных задач; 4) дух формальной обезличенности, с которым официальные ли- ца выполняют свои должностные обязанности; 5) осуществление найма на работу в строгом соответствии с тех- ническими квалификационными требованиями, защищенность слу- жащих от произвольных увольнений 174 По существу, в этих характеристиках изложены важнейшие прин- ципы административной техники и организации, ограничивающие свободу действий подчиненных: любая организация распадается в отсутствии таких ограничений. Причем правила, предписания, вводя- щие ограничения, всегда разрабатываются и утверждаются на выше- стоящем уровне управления. Бюрократия бывает эффективной или неэффективной, коррум- пированной или честной, излишней или умеренной. Но в любом слу- чае ее важно отличать от бюрократизма. Если первая — формализо- ванный, надежный способ организации дел, то второй — отклонение от системы принятых стандартов и правил, когда чиновник стремится обладать монополией на компетентность, оставляя для граждан роль просителей. При этом он склонен использовать служебные полномо- чия в собственных интересах. Бюрократизм имеет четыре основных компонента: • в политической сфере — чрезмерное разрастание и безот- ветственность исполнительной власти; • социальной сфере — отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников; • организационной сфере — канцелярская подмена содержа- ния формой; • сфере ценностных ориентаций — бюрократическая де- формация сознания 175 Отсюда гиперболизация роли государственных управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними со стороны гражданского общества. Бюрократизм паразитирует на возможностях власти, образовы- вая в государственном управлении потаенные группы влияния, а не- 174 Большая экономическая энциклопедия. М.: Эксмо, 2007. С. 74. 175 Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса) // Гос-во и пра- во. 1993. № 12. С. 34. 335 редко и воздействуя на характер политических и управленческих ре- шений. Возникающие неформальные коалиции между специализиро- ванными органами государственной власти и представителями групп интересов способствуют принятию нужных решений, формируют и расширяют пространство для коррупции. Социальные последствия бюрократизма заключаются в бюрокра- тической организации государственного управления; чрезмерном увеличении количества чиновников, личные интересы которых начи- нают преобладать над профессиональными обязанностями; отчужде- нии от человека, когда любая проблема рассматривается в рамках единого шаблона принятия решений; создании бюрократического ритуала, требующего многочисленных согласований перед принятием управленческого решения; стремлении к самосохранению. Для достижения своих интересов бюрократизм широко применяет ведомственное правотворчество, избирательное информирование, ис- кажение информации, манипуляции с данными статистической отчетно- сти, воспроизводство личностного характера служебных отношений и т.д. Однако если бюрократизм губителен для системы государствен- ного управления, то бюрократия ей необходима. Бюрократия важна для любой политической системы, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя ком- петентных служащих, постоянно занимающихся ведением государст- венных дел, без которого воля властвующей элиты останется простым намерением. Если учесть, что в повседневной жизни господство — это в первую очередь управление, становятся очевидными те исключитель- ные функции, которые выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалифицированными чиновниками, она обладает и бесспорной административной властью 176 Бюрократия (букв. «господство канцелярии»; франц. bureau — бюро, канцелярия; гр. kratos — сила, власть, господство) — это «специфическая форма социальных организаций в обществе (политических, экономических, идеологических и др.), в кото- рых центры исполнительной власти практически независимы от большинства их членов» 177 В научной среде принято считать, что термин «бюрократия» ввел в 1745 г. французский экономист В. де Гурне для обозначения испол- нительной власти. Затем ее изучал А. де Токвиль, который концен- трировал свое внимание прежде всего на негативных проявлениях бюрократического феномена. Бюрократию как сложившийся класс чиновников со специфиче- скими внутринациональными и межличностными отношениями ана- 176 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 149. 177 Советский энциклопедический словарь. 4-е изд. / Гл. ред. А.М. Прохоров. М.: Сов. энцикл., 1986. С. 186. 336 лизировал Г. В. Ф. Гегель 178 , идеи которого развил Дж. Ст. Милль 179 Он пишет, что бюрократический аппарат — это социальная страта, функционирование которой является неотъемлемым атрибутом структурной организации, источником возникновения профессиональ- ных чиновников. Вместе с тем бюрократия всегда стремится стать педантократией, при которой коллективные интересы бюрократиче- ской организации преобладают над личным интересом индивида. Рационализм чиновников, по М. Веберу, является показателем эф- фективности государственного управления 180 . Чиновник должен испол- нять свои обязанности «без гнева и пристрастия». Он подчинен дисцип- лине, предполагающей последовательное и методичное исполнение приказаний, в ходе которого не допускается какая-либо критика их со- держания. Взгляды М. Вебера на функционирование бюрократии на ос- нове неписаных правил «безличного» порядка разделяет и К. Ясперс 181 Американский социолог Т. Парсонс предложил функциональную теорию бюрократии, рассматривая бюрократическую структуру в форме «административной организации (включая силовые структу- ры), через которую проводят в жизнь политические решения». Бюро- кратия в его учении выступает неотъемлемым элементом управлен- ческого процесса. «Среди наиболее важных черт бюрократизации находится институционализация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функциями, полномочиями и “властью”, отделенными от сфер частной жизни должностного лица. Должности дифференцируются по двум основаниям — по функциям, выполняе- мым для организации, и по месту в иерархии или “вертикали” подчи- нения». Субъектами бюрократической организации являются квали- фицированные чиновники. Ученый определяет управленцев как ме- неджеров, от уровня способностей которых зависит нормальное функционирование структурных организации. По его мнению, «разви- тие бюрократической организации обыкновенно требует, чтобы каж- дой профессиональной роли соответствовал определенный вид должности, когда должностное лицо “назначается” посредством за- ключения некоего “договора о найме”» 182 С позиций функционализма (К. Маркс, М. Крозье) главная задача бюрократии сводится к обеспечению четкости работы отдельных взаимосвязанных звеньев организации, а сторонники теорий кон- фликта акцентируют внимание на роли бюрократии в борьбе за власть, происходящей как в рамках общества, так и в отдельных со- 178 Гегель Г. В. Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990. С. 343. 179 Милль Дж. Ст. Рассуждения о представительном правлении: Пер. с англ. Че- лябинск: Социум, 2006. 180 Вебер М. Политика как призвание // Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 141. 181 Ясперс К. Смысл и назначение истории: Пер. с нем. 2-е изд. М.: Республика, 1994. 182 Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Аспект-пресс, 1998. С. 39–40. 337 циальных группах. Так, французский социолог М. Крозье утверждал, что власть бюрократии основана на доступе к информации: бюрокра- тическая структура «организована таким образом, что люди получают доступ к информации, приобретают влияние в соответствии с их ста- тусом в иерархической системе» 183 Экономического подхода к пониманию сущности бюрократическо- го состояния государственного управления придерживался Л. фон Мизес — представитель австрийской школы экономистов. Он пред- ложил рассматривать деятельность аппарата чиновников с позиций экономической рентабельности. По его мнению, «государственный аппарат представляет собой полную противоположность типу пред- приятий, где каждая сделка контролируется путем калькуляции при- были и убытков. Насколько хорошо судья (а то, что верно для судьи, верно и в отношении любого крупного государственного чиновника) исполняет свои обязанности, нельзя продемонстрировать никакими расчетами. Невозможно выработать объективный критерий для оцен- ки того, хорошо или плохо, дешево или затратно управляется район или провинция. Оценка деятельности государственных чиновников является, таким образом, делом субъективного и потому совершенно произвольного мнения». Отсутствие экономического измерения эффективности работы го- сударственного аппарата обусловливает субъективизм, которым ру- ководствуются начальники, оценивая деятельность своих подчинен- ных. В связи с этим можно уверенно констатировать, что экономиче- ская рентабельность, примененная непосредственно в качестве оце- ночной категории деятельности государственного аппарата, будет заведомо низкой. Оценка четкого и неукоснительного исполнения чиновником своих профессиональных обязанностей зависит, таким образом, от субъективной воли начальника. Следствием сложивших- ся реалий выступает возникновение таких «аппаратных» норм поведе- ния, как подхалимаж, завышенная оценка роли руководителя, славо- словие, стремление к умышленному сокрытию негативных проявлений своей работы, преподнесение «только благоприятной информации» 184 Отечественные исследователи (Н.П. Огарев, М.А. Бакунин, Л.Д. Гудков, Ю.А. Левада и др.) рассматривали проявления бюрокра- тии чаще всего как негативные, ведущие к деструкции государствен- ного аппарата 185 183 Crozier M. The bureaucratic рhenomenon. Chicago, 1964. 184 Мизес Л. фон. Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С. 148. 185 Огарев Н.П. Современная Россия и ее развитие // Колокол: Газета А.И. Герце- на и Н.П. Огарева. М.: Наука, 1978. С. 37–51; Бакунин М.А. Кнуто-германская империя и социальная революция // Бакунин М.А. Философия, социология, политика. М.: Прав- да, 1989. С. 188–291; Гудков Л.Д. Феномен бюрократии и историко-социологической перспективе // Мировая экономика и международные отношения. 1989. № 4. С. 57–61; Гудков Л., Левада Ю., Левинсон А., Седов Л. Бюрократизм и бюрократия: Необходи- мость уточнения // Коммунист. 1988. № 12. 338 Лишено тенденциозности при рассмотрении сущностных аспек- тов бюрократии исследование Л.А. Тихомирова. Он понимает данный феномен прежде всего как естественное состояние государственного управления, которое характерно для любой формы правления. Опре- деляя бюрократию как систему передаточной власти, которая обес- печивает реализацию государственных решений, он одновременно говорит об изъянах бюрократического государства 186 Таким образом, западные ученые представляют бюрократию наи- важнейшим компонентом государственного управления, а отечествен- ные исследователи, соглашаясь с многими принципами рациональной и функциональной бюрократии, все же рассматривают ее как порок власти, выражающийся в таких категориях, как деперсонализация от- ветственности, волокита, коррупция, административный ресурс. Думается все же, что любые крайние позиции одинаково небес- спорны. Новый подход к бюрократии как административной организа- ции государства может характеризоваться более широким участием общественности в определении целей развития общества и государ- ства, выработке планов, принятии решений по государственным про- ектам и программам, процессе их осуществления 187 Хотя у бюрократии есть свое строго очерченное место и ей пред- писана беспристрастность, чиновничество оказывает сильнейшее влияние на политический процесс в любой политической системе, выполняя при этом несколько важнейших функций. Наиболее важны- ми из них являются: 1) функция административного управления; 2) совещательная и консультативная функция; 3) функция артикуляции и агрегирования интересов; 4) функция поддержания политической стабильности 188 Основная функция бюрократии — реализация государственной политики. Следовательно, перед бюрократией стоят задачи админи- стративного управления. Именно поэтому о ней принято говорить как об администрации, а о политическом звене исполнительной власти — как о правительстве. Разумеется, подавляющее большинство государственных слу- жащих в мире занято исключительно административными делами, управляя программами социальной помощи, регламентируя экономи- ческую деятельность, предоставляя всякого рода лицензии, обеспе- чивая граждан внутри страны и за рубежом информацией и консуль- тативными услугами. Численность государственных служащих поэто- му всегда зависит от масштаба тех задач, которые берет на себя 186 Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М.: Айрис-пресс, 2006. С. 495. (Библиотека истории и культуры). 187 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 159. 188 http://postpolit.ru/2009/09/funkcii-byurokratii. 339 государство. Так, в Великобритании занятость в системах государ- ственной службы в XX в. возрастала с ростом государства, достигнув 735 тыс. чел. в 1970-х гг., но затем сократилась до 499 тыс. к 1996 г., после того как государство стало на путь неолиберализма в 80-х. Федеральное чиновничество в США резко выросло как результат «Нового курса», достигнув 2,5 млн чел.; в СССР система центрально- го планирования в эпоху своих самых широких масштабов управля- лась силами 20 млн служащих. Политическое значение бюрократии в основном определяется ее ролью главного источника информации и рекомендаций для прави- тельства. Вообще говоря, эта роль принадлежит в основном лишь высшему звену чиновничества, работающему в непосредственном контакте с политиками, а государственные служащие среднего и низ- шего звена обычно заняты более рутинными делами. А потому дис- куссии о политическом значении бюрократии в основном и фокусиру- ются на этом элитном слое государственной службы. Теоретически между обязанностями чиновников и обязанностями политиков можно провести вполне четкую границу: политики делают политику, чиновни- ки советуют, как это лучше делать. Политическая роль государствен- ных служащих поэтому сводится к двум основным функциям: форму- лировать возможные варианты решений и анализировать их наибо- лее вероятные последствия. И все это в довольно узких пределах, поскольку чиновничество должно соблюдать нейтралитет (Велико- британия, Япония, Австралия) или подчинено системе политических назначений (США). Но есть основания полагать, что политическая роль государст- венных служащих простирается гораздо дальше. Дело в том, что на практике границу между разработкой политики и рекомендациями на этот счет провести весьма непросто. Решения принимаются на осно- ве доступной информации, а это означает, что смысл решения может находиться в прямой и непосредственной зависимости от рекоменда- ции. Более того, как главный носитель совещательной функции бюро- кратия прочно контролирует и потоки информации: политик подчас знает не более того, что ему сообщит чиновник. Информация может быть сокрыта или препарирована так, как это нужно чиновнику. Нель- зя, конечно, отрицать того, что в кабинетах чиновников накопились целые залежи ценного экспертного знания, отчего, собственно, их власть и проистекает; в любом случае по мере расширения государ- ства и усложнения политического процесса политики-«непрофес- сионалы» все в большей степени будут зависеть от «профессиона- лов» государственной службы. Кроме того, хотя формально это и не относится к их обязанно- стям, системы государственной службы на практике помогают вы- явить многие общественные интересы и выразить их в обобщенной форме. Чиновничество вступает в контакт с самыми разными группа- 340 ми общества, как того требует специфика его деятельности. С усиле- нием же корпоративистских тенденций прежние границы между об- ществом и правительственными агентствами размываются. Сегодня группы лиц таких категорий, как врачи, учителя, ферме- ры, становятся «клиентными группами» соответствующих правитель- ственных агентств и выступают для них важнейшим источником ин- формации. Такой клиентелизм (clientilism) может быть очень полезен для политической системы, поскольку поддерживает общественный консенсус. Чем шире у организованных групп интересов прямой дос- туп к «большой политике», тем охотнее они в ней будут участвовать. На первый и чисто поверхностный взгляд бюрократия выполняет еще одну не менее важную функцию — проводит в жизнь законы, принятые законодательным собранием страны, и решения, принятые органами исполнительной власти. В то время как на каждую функцию государства (представительство, разработка политики, артикуляция интересов общества) приходится по несколько политических институ- тов, аппарат государственной службы занят одной и только одной задачей — под наблюдением политического звена исполнительной власти проводить политику государства в жизнь. |