Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 2. Разделение и организация труда в государственном управлении Выделить управленческую компоненту в чистом виде из той сложной системы различных видов человеческой деятельности, в результате которых в конечном счете образуется совокупный обще- ственный продукт, и оценить ее — дело нелегкое. Однако еще труд- нее оценить эффективность государственного управления в целом как социального института, а также как формы взаимодействия госу- дарства и общества в процессе его осуществления. И тем не менее возможен подход к оценке государственного управления с точки зре- ния социальной эффективности. В качестве элементов этот подход включает в себя учет форм разделения и организации труда, учет затрат на управление, оценку мощности циркулирующих потоков управленческой информации и многое другое. Но при этом в центре внимания остается главный, интегративный, критерий — реальная социальная полезность государственного управления, или, иными словами, некая мера его эффективности по удовлетворению общест- венных потребностей. Государственные служащие, занятые управленческим трудом, ко- торый в своей массе есть труд высококвалифицированный, занима- ясь обеспечением выполнения государственных полномочий в органах государственной власти, объединены в аппарат государственного управ- ления. От того, как этот аппарат организован, как он реализует свои функции, в немалой степени зависит и объективное положение дел в обществе, его социальное бытие, и субъективное преломление послед- него в общественном сознании — «социальное самочувствие» общества. Любой орган государственной власти с общественной точки зре- ния представляет собой целостную часть государственного механиз- 160 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 131. 306 ма, занимающую определенное место в иерархии государственных органов; он создан и существует для достижения социально значи- мых и нормативно закрепленных целей (обычно долговременного характера), выполняет некоторый набор функций посредством более или менее постоянных форм и методов деятельности и наделен для этого правами и обязанностями (т.е. компетенцией); связан устойчи- выми управленческими связями с фиксированным рядом объектов управления в рамках некой сферы деятельности государства; имеет устойчивые внутренние связи, относительно стабильный штат госу- дарственных служащих; входящие в его штат управленческие работ- ники специализируются на выполнении определенных видов дея- тельности (разделение труда); в нем согласуется работа взаимосвя- занных звеньев системы государственного управления (организация управленческого труда). Труд — процесс сознательной человеческой деятельно- сти, направленной на конкретную цель, благодаря которой человек видоизменяет природные предметы для удовлетво- рения собственных потребностей и нужд семьи. Процесс труда охватывает три основных момента: целесообразную деятельность человека, т.е. сам труд; предмет труда; средства труда, с помощью которых человек воздействует на предмет труда. Труд в своей полезной форме выступает как конкретный труд, та- ким образом, он создает потребительную стоимость. В то же время труд в качестве затрат человеческой рабочей силы создает стои- мость производимого товара. В системах государственного управления труд носит преимуще- ственно интеллектуальный характер, он осуществляется при помощи умственных способностей человека, имеет целью оказание влияния на общественные процессы. Как правило, результатом труда интел- лектуального выступают объекты нематериального производства, в первую очередь информация. Выделяется три рода деятельности, в которых в основном при- меняется интеллектуальный труд: наука, образование, управление. Нам важно оценить управление — целенаправленные, целесообраз- ные действия, обращенные на согласование мнений людей и дости- жение согласованности их деятельности. Согласование предполагает выбор необходимых действий, их комбинирование, определение по- следовательности, корректировку по промежуточным результатам. Специфика управления заключается в целенаправленном воздействии на процессы совместной деятельности людей. При этом воздействие не следует понимать только как административное распоряжение. Потребность в управлении реализуется как организация, но да- лее, при движении организации в окружающем мире, управление становится частью общего процесса, деятельности в организации и для организации. Цели управления достигаются посредством органи- 307 зации, но субъекты управления при этом также выполняют предписа- ния и решают задачи, получают результаты и должны считаться с некими оценками. Труд государственных служащих — это компонент обще- ственного труда, смысл которого заключается в обеспечении государственных полномочий в органах государственной вла- сти. Их услуги необходимы и целесообразны в любой стране, неза- висимо от формы государственного устройства, формы правления, политической системы или правящего режима. Это труд управленче- ский, являющийся одной из разновидностей умственного труда. Управленческий труд реализуется в трех основных формах 161 : 1) эвристический труд — анализ, изучение проблем, стоящих перед организацией, разработка вариантов решений, в основном стратегического характера. Он осуществляется руководителями раз- личного уровня и специалистами; 2) административный труд — текущая координация и оценка деятельности подчиненных (издание приказов, распоряжений, инст- руктирование, обмен информацией, контроль); 3) оперативный труд — техническое обеспечение производст- венных и управленческих процессов необходимой информацией (до- кументооборот, статистика, обработка информации и др.). Это труд технических работников и отдельных специалистов. Специфика управленческого труда состоит в том, что занятые им работники сами не производят материальных ценностей или услуг, а обеспечивают управление действиями, потенциальными способно- стями и поведением людей — непосредственных производителей материальных и духовных благ. Собственно предметом управленче- ского труда является информация, характеризующая состояние управляемого объекта в данный момент, а продуктом, результа- том труда — соответствующие решения и действия, необходи- мые для изменения состояния этого объекта в направлении дос- тижения поставленных перед ним целей и задач. Результаты управ- ленческого труда в системе государственного управления оценива- ются не по количеству изданных приказов, распоряжений или доку- ментов, а по их влиянию на эффективность деятельности государст- венного органа в целом. Хотя это не исключает возможности прямой оценки труда государственных служащих, если выполняемые ими работы, обеспечение ими государственных полномочий в органах государственной власти поддаются количественному измерению. В любом случае управленческий труд должен обеспечивать своевременное и качественное выполнение всех необходимых функ- ций управления с минимальными затратами времени и средств. 161 Митин А.Н. Управление персоналом современной организации. Екатеринбург: Изд-во УрАГС, 1999. С. 13. 308 Управленческий труд всегда подвергается разделению — спе- циализации и дифференциации, которые способствуют выделению его видов. По вертикали осуществляется дифференциация труда по уровням; по горизонтали — обособление видов работ в пределах одного уровня. В государственном управлении можно отметить три направления в разделении управленческого труда: по функциям управления; ви- дам деятельности; степени кооперации. Внутри системы государственного управления, в каждом органе государственной власти происходит разделение труда по функциям управления. Функция управления представляет собой специфический вид деятельности в сфере государственного управления. Совокуп- ность этих функций и составляет область управленческого труда. Функции государственного управления — это виды дея- тельности государственного аппарата по оказанию влияния на общественные процессы для достижения поставленных перед государством целей. К общим функциям государственного управления относятся: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль и бюджетирование. В зависимости от объемов и масштабов работ по выполнению определенной функции она может получить различное организацион- ное оформление: в масштабах государства, какой-либо отрасли, ор- гана государственной власти. Внутри функции управления происходит дальнейшее разделение труда по видам деятельности, которые включают три большие группы работ. Первая группа — руководство структурным подразделением, принятие решений на основе информации об осуществлении работ по данной функции. Вторая группа — переработка информации, поступающей как от управляемых объектов, так и от вышестоящих организаций; создание комплекса документации, необходимой для осуществления данной функции. Третья группа — оформление документации, ее пересылка, хра- нение, учет, сортировка и т.д. Этим трем видам работ, или видам деятельности, соответствуют три категории работающих: руководители, специалисты, технические работники (вспомогательный персонал). Руководители принимают решения по всем вопросам деятель- ности организации. Специалисты подготавливают аналитические материалы и варианты для управленческих решений. Технические работники (вспомогательный персонал) осуществляют информаци- онное обслуживание аппарата управления и создают надлежащие условия для эффективной работы руководителей и специалистов. 309 Разделение труда в государственном управлении по степени коо- перации может быть параллельным, когда каждый государственный служащий ведет свой участок работы, независимый от других, либо последовательным. При параллельном разделении труда государ- ственные служащие могут выполнять разную работу, соответствую- щую их квалификации и опыту. Так, заместители руководителя могут отвечать за работу разных структурных подразделений. Большой объем работы может быть поделен на одинаковые участки по какому- нибудь признаку (по видам государственных услуг). Последователь- ное разделение труда возможно при большом объеме идентичных повторяющихся работ. Исходя из функционального, деятельностного и кооперационного разделения управленческого труда формируются профессии и уровни квалификации. Профессия характеризуется знаниями и навыками, необ- ходимыми для выполнения работ определенного вида. Квалификацион- ное разделение труда определяется различием работ по их сложности. Особого рассмотрения требует специфика труда руководителя органа государственной власти, который всегда выступает в роли организатора, администратора, специалиста, воспитателя и обще- ственного деятеля. Руководитель — лицо, уполномоченное не только принимать управленческие решения, но и осуществлять организацию их выполнения. Руководители подразделяются на линейных и функ- циональных. Линейные руководители возглавляют в системе государственно- го управления относительно обособленные структурные подразделе- ния. С помощью приданного им аппарата управления они не только координируют деятельность находящихся в их непосредственном подчинении сотрудников, но и осуществляют оперативное управление социальной деятельностью структурного подразделения. Функциональные руководители возглавляют в системе государ- ственного управления специализированные службы и подразделения, являясь одновременно и линейными руководителями по отношению к возглавляемым структурным подразделениям. Им приходится выпол- нять многообразные, но взаимодополняющие функции: предвари- тельного управления (целеполагание, прогнозирование, планирова- ние); оперативного управления (организация процесса обеспечения государственных полномочий органа государственной власти, орга- низация процесса труда, стимулирование и мотивирование труда); заключительного этапа управления (контроль, учет, анализ). Организаторскую работу, направленную на достижение постав- ленных перед структурным подразделением целей, руководитель совмещает с творческой работой по выбору наиболее рациональных решений. Как администратор руководитель, соблюдая правовые нор- мы, использует метод административного воздействия на подчинен- ных. Будучи специалистом, он не только ставит задачу перед подчи- 310 ненными, но и со знанием дела конкретно определяет, что и как надо делать для выполнения работы. Как воспитатель руководитель при- вивает подчиненным высокие гражданские, морально-этические ка- чества. Как общественный деятель он активно участвует в мероприя- тиях органов государственной власти, сотрудничает с общественно- стью, представителями средств массовой информации. Несмотря на различия в целевом назначении каждого вида дея- тельности, общим для них является то, что во всех случаях руководи- тель структурного подразделения планирует работу своих подчинен- ных, определяет долю участия каждого в выполнении плана работ, организует собственный труд и труд своих подчиненных, контролиру- ет ход работы и стимулирует их деятельность. Организация труда в государственном управлении — при- ведение трудовой деятельности людей, механизма управ- ляющего воздействия в определенную систему, которая обеспечивает достижение максимально возможного полезного эффекта с учетом конкретных условий этой деятельности. Такая система включает подбор и расстановку кадров; разделение и кооперацию управленческого труда; нормирование труда; комплекс- ное организационное проектирование; совершенствование организа- ции рабочих мест и условий труда; управление временем; рацио- нальное использование времени за счет увеличения скорости работы с информацией; создание автоматизированного рабочего места руко- водителя; совершенствование системы переподготовки и повышения квалификации; рационализацию документооборота; внедрение про- грессивных технологий проведения совещаний и мероприятий массо- вого характера 162 Поскольку в рамках одного учебника невозможно проанализиро- вать организацию управленческого труда всех категорий государ- ственных служащих, остановимся на особенностях, которые характе- ризуют деятельность руководителя. 1. Подбор и расстановка кадров: • идентификация характеристик человека и требований органи- зации, должности; • осуществление подбора кадров: набор, выдвижение, ротация; • корректировка первоначального подбора кадров с учетом не- прерывного изменения конкретных условий деятельности каждого работника. 2. Разделение и кооперация управленческого труда: • разработка перечня (реестра) должностей; • разработка типовых структур аппарата управления; • разработка должностных регламентов; 162 Митин А.Н. Культура управления персоналом. С. 424–433. 311 • профессиональное и квалификационное разделение управлен- ческого труда; • определение специализации исполнителей по выполнению ос- новных и вспомогательных работ, совмещению функций; • применение технических карт и норм управляемости; • совершенствование систем оплаты труда. 3. Нормирование труда: • изучение и анализ содержания и характера труда руководите- лей, специалистов и технических работников (вспомогательного пер- сонала); • установление целей нормирования, требований к разрабаты- ваемым нормам; • выбор методов нормирования; • выбор оптимальной технологии выполнения управленческих функций; • разработка и расчет самих норм; • апробация норм, оценка их экономической эффективности; • доведение норм до исполнителей, проведение необходимого инструктажа; • систематический учет выполнения норм: норм времени, норм об- служивания, норм управляемости укрупненных нормативов численности. 4. Комплексное организационное проектирование: • улучшение организационной и функциональной структур в орга- не государственной власти; • рационализация технологии выполнения государственных функ- ций, условий труда, использование рабочего времени; • внедрение оргтехники и повышение уровня управленческого труда за счет информационных технологий. 5. Совершенствование организации рабочих мест и усло- вий труда: • улучшение санитарно-гигиенических условий и безопасности труда на рабочих местах в органе государственной власти; • улучшение пространственно-антропометрических характери- стик рабочего места руководителя; • расчет оптимальной потребности в оргтехнике; • проектирование интерьера; • создание морально-психологического комфорта при коммуни- кациях. 6. Управление временем: • составление списка работ; • определение продолжительности каждой работы; • сопоставление времени, необходимого для выполнения работ, со своим фондом в общем бюджете времени; 312 • составление плана всех работ, нормирование их продолжитель- ности; • определение сроков начала и окончания работ; • взаимная увязка работ между собой по срокам; • выработка социально-психологической установки на экономию времени; • планирование времени: учет времени; анализ затрат; выявле- ние факторов нерационального увеличения затрат времени; состав- ление графиков-регламентов рабочего дня, недели, месяца; • рациональное использование времени: передача технических работ специальным помощникам; делегирование части тактических функций компетентным специалистам; сохранение информационных потоков, проходящих через руководителя. 7. Рациональное использование времени за счет увеличе- ния скорости работы с информацией через освоение методов: • углубленного чтения, требующего анализа и осмысления слож- ности материала; • обычного чтения, не требующего большого внимания; • быстрого чтения специальной литературы с максимальной ско- ростью при одновременном понимании и запоминании прочитанного; • чтения-скольжения с фиксацией мест, вызывающих интерес; • чтения-сканирования только определенной части текста, где может быть искомая информация. 8. Создание автоматизированного рабочего места руково- дителя: • формирование развитой базы данных, постоянно пополняемой оперативной и достоверной информацией в режиме непрограмми- рующего профессионала; • представление информации в форме, адаптированной к психо- логическим характеристикам руководителя, при высоком уровне ее интеграции на экране; • наличие диалоговых программных средств, регулирующих ор- ганизаторскую и административную деятельность; • обеспечение оперативной связи с другими источниками инфор- мации в пределах организационной структуры; • обеспечение простоты работы при повышенной надежности технических и программных средств; • обеспечение возможности накопления в электронной памяти опыта и решений. 9. Совершенствование системы переподготовки и повы- шения квалификации: • изучение современных достижений в области информационных технологий; 313 • тренировка и отработка новых приемов в технике личной ра- боты; • самообразование; • использование возможностей Интернета. 10. Рационализация документооборота: • внедрение адресности при направлении документов; • равномерное распределение работы и равномерность движе- ния документопотоков; • синхронное выполнение отдельных операций по отработке до- кументов в процессе движения; • равномерная загрузка каналов движения документов. 11. Внедрение прогрессивных технологий проведения со- вещаний и мероприятий массового характера: • знакомство с классификацией совещаний: учебно-инструктив- ные, информационные, разъяснительные, оперативные, проблемные; • применение на практике основных правил проведения совеща- ний, влияющих на затраты рабочего времени; • внедрение сценариев-церемониалов для проведения меро- приятий массового характера. Рациональная организация труда руководителя — один из пока- зателей культуры управления в органе государственной власти, нрав- ственных ценностей личности. По ней определяются совокупность знаний, умений и навыков руководителя в отношении организации деятельности своей и подчиненных. Современной организации труда должен соответствовать интерьер рабочего места руководителя. Указанные особенности организации труда руководителя имеют общий характер и касаются всех государственных служащих, хотя организация их труда определяется должностным регламентом, ие- рархическим уровнем управления, диапазоном информационных кон- тактов и коммуникационных связей. |