Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 2. Способы организации выборного процесса Есть основания считать, что в структуру современных выборов входят несколько компонентов: система проведения выборов, выбор- ное право, выборный процесс, выборная инфраструктура, выборная этика, выборная практика. Как уже отмечалось, система проведения выборов пред- ставляет собой совокупность организационно-правовых и иных способов, приемов, правил и процедур, обеспечивающих порядок подготовки выборов, проведения акта голосования и определения результатов выборов. Микроструктурное содержа- ние выборной системы многоэлементно и включает в себя: 1) способ организации территории выборов, т.е. приемы и сред- ства, с помощью которых устанавливается граница проводимых вы- боров, формируются избирательные округа и избирательные участки; 2) порядок выдвижения кандидатов на выборные должности; 3) характер голосования, его организационно-правовое оформ- ление в зависимости от вида выборной системы; 4) систему определения результатов голосования, через которую наиболее четко можно выявить сущностные различия между выбор- ными системами. Выборное право есть совокупность правовых норм, которые за- крепляют юридические возможности всех участников публичных вла- стеотношений по осуществлению следующих действий: избрание выборных органов государственной власти и органов местного само- управления; проведение референдумов и других институтов народно- го голосования с целью принятия юридически обязательных реше- ний; досрочный отзыв депутатов и других выборных должностных лиц в предусмотренных законом случаях; выборы постоянно действую- щих органов общественных объединений, а также создание любых других органов народного представительства путем проведения де- мократического голосования избирателей. Под избирателями в широ- ком смысле следует понимать всех голосующих, которые участвуют в избрании органов представительной власти. Выборный процесс — поэтапная, регламентированная по времени деятельность участников выборов, целью которой является обеспечение рациональной организации выборов и объективных результатов голосования в строго установ- ленной технологической последовательности и предписан- ными законом средствами и способами. Выборная инфраструктура объективируется в специальных системах и технологиях по управлению выборным процессом, кото- 264 рые составляют механизм трансформации суверенной политической воли граждан в убедительные и неуязвимые во всех отношениях по- литические институты и органы публичной власти. Для этого образу- ются территориальные избирательные округа и избирательные участ- ки, применяются целевые средства и формы регистрации избирате- лей, используются специально разработанные методики выявления и учета воли избирателей, внедряются новейшие электронные техно- логии сбора и обработки выборной информации. Выборная этика предполагает такое осмысление содержания данного института, при котором выборы как конституционная форма народовластия охватывают исключительно разнообразные обществен- ные отношения, многие из которых регулируются не только нормами права, но и этическими нормами, традициями и правилами. Моральное регулирование устремлений к политическому лидерству и обладанию властными институтами, реализуемых в ходе выборов, имеет целью обеспечить уважение общечеловеческих ценностей, гарантировать честь и достоинство всех участников выборных отношений. Выборная практика в самом широком смысле есть опыт пре- творения в жизнь теории выборов, реализации принципов народо- властия, исполнения и применения норм выборного права. Наиболее важен и значим в регуляции правового режима избира- тельных кампаний различного вида и уровня избирательный про- цесс. Он включает в себя: 1) назначение выборов; 2) формирование избирательных комиссий; 3) сбор сведений об избирателях, составление и уточнение спи- сков избирателей; 4) образование избирательных округов и избирательных участков; 5) выдвижение и регистрацию кандидатов (списков кандидатов), избирательных инициатив; 6) проведение предвыборной агитации и финансирование ее ме- роприятий; 7) проведение голосования, определение его итогов и результа- тов выборов; 8) регистрацию избранных депутатов, выборных должностных лиц, опубликование итогов голосования и результатов выборов. При этом важно, что соблюдение данных стадий избирательного процесса обязательно для всех участников выборов. Вместе с тем избирательный процесс — это и система организационно взаимосвя- занных и реализуемых в определенной последовательности отноше- ний, опосредующих подготовку и проведение выборов. Поскольку целью выборного процесса выступает обеспечение ор- ганизации выборов и получения их объективных результатов, миро- вая практика выработала несколько способов организации выборного процесса. 265 Наиболее упрощенным является способ с применением системы простого большинства голосов, при котором выбор считается сделанным на основании самого факта предпочтения избирателей без учета конкретного процента их голосов, которые были поданы за ту или иную партию. Он впервые сформировался на заре демократии в Западной Европе, когда партийная система была неразвита, а сис- тема представительства только находила теоретическое осмысление. Тогда считалось, что представитель той или иной местности, избран- ный большинством ее граждан, является адекватным выразителем их интересов в системе государственной власти. При этом все множе- ство голосов, отданных против победившего кандидата, автоматиче- ски отбрасывалось. К недостаткам системы простого большинства голосов традици- онно относят: 1) вероятность выигрыша кандидатом, который не пользуется поддержкой большинства; 2) возможность манипуляций, когда можно управлять выборами, раскалывая голоса противников введением партий и кандидатов, ориентирующихся на ту же идеологию. Так, в споре двух кандидатов примерно с равными шансами, исповедующих противоположные по- литические идеологии, шансы первого резко возрастут, если ввести третьего кандидата, который будет копировать платформу второго, и голоса единомышленников последнего разделятся; 3) возможность для мощной партии с общенациональной под- держкой не допускать к власти мелкие региональные партии, что осо- бенно актуально для больших государств (пример — правление Ин- дийского национального конгресса); 4) в стране, где существуют районы компактного проживания эт- нических меньшинств, неизбежно господство их выбора и получение ими непропорционально высокого относительно их численности ко- личества мест в законодательном органе; 5) несбалансированность количества мест в парламенте с чис- лом поданных голосов, когда партия, имеющая чуть большую под- держку населения, значительно выигрывает у отстающих. В каждом избирательном округе голоса подсчитываются раздельно, а значит, статистика распределения предпочтений срабатывает на каждом конкретном кандидате. Удачных выигрышей в отдельных округах, где сыграли свою роль личная привлекательность кандидата или нестан- дартность электората, оказывается мало, чтобы обеспечить в парла- менте представительство политической оппозиции. Для третьей пар- тии возможность адекватно представить в парламенте своих сторон- ников вообще пропадает. Подобная ситуация обычно складывается на выборах в Великобритании. Сегодня выборный процесс, основанный на системе простого большинства голосов, сохраняется в самых старых демократиях Ев- 266 ропы скорее из-за национальных традиций. Большинство же молодых демократических стран Центральной и Восточной Европы склонны отказаться от него из-за его недемократичности. Предпочтение ему отдают также страны с самой медленно развивающейся демократи- ей, в основном расположенные в Африке. Вместе с тем для Италии с ее рыхлой партийной структурой пе- реход в 1994 г. к системе простого большинства голосов стал выхо- дом из тупика бесконечных партийных перестановок в парламенте и правительственных кризисов. По-видимому, данный способ органи- зации выборного процесса превосходит остальные при условии, если в обществе нет устоявшейся партийной структуры. Если стабильная партийная структура в стране наличествует, т.е. в ней существует небольшое число партий, отражающее все возмож- ные части политического спектра и остающееся неизменным на про- тяжении многих выборов, то более удобным является способ органи- зации выборного процесса по системе партийных списков. При его использовании выбирают не между конкретными кандидатами, а между политическими партиями, действующими в стране; эти партии уже сами предлагают избирателям списки фамилий кандидатов, которых они гото- вы назвать в качестве своих представителей в парламенте. Основное достоинство такого способа заключается в том, что он позволяет обеспечить максимальное соответствие (до 94 %) процен- та голосов, поданных за какую-либо партию, проценту полученных ею в парламенте мест. Никакая другая выборная система такого резуль- тата не обеспечивает. Главный же недостаток системы состоит в том, что в случае, ес- ли партийная структура общества меняется, у избирателя отсутствует возможность идентифицировать ту или иную партию с той или иной частью политического спектра, чтобы верно оценить ее будущую по- литику с точки зрения своих интересов. Существует два варианта выборного процесса по системе пар- тийных списков. В некоторых странах избиратель может голосовать только за партию, но не за выставляемых партией кандидатов по- именно (Израиль, Испания). В других странах при голосовании учиты- ваются и личные предпочтения (Бельгия, Финляндия). В первом слу- чае больше власти оказывается у руководства партии, во втором — партии становятся общенародными в полном смысле этого слова, так как получают реальную связь с обществом. В Люксембурге и Швейца- рии избиратели могут даже вносить в списки фамилии членов партии, которые в них отсутствуют. Чтобы избежать слишком дробного состава парламента, вводит- ся минимальный процент голосов от общего числа, который необхо- димо набрать партии для прохождения в парламент. Там, где этот процент не установлен, реальная парламентская работа оказывается фактически парализованной из-за огромного количества представ- 267 ленных в парламенте партий, отдельные из которых могут иметь все- го по несколько мест. Существуют различные минимальные избирательные пороги для партий: 2 % (Дания), 4 % (Болгария, Молдова, Румыния, Швеция), 5 % (Венгрия, Германия, Латвия, Польша, Словакия, Чехия, Эстония), 12,5 % (Шри-Ланка). Способ организации выборного процесса по системе партийных списков является удобным для многопартийных политических коали- ций и многопартийных правительств, которые более компромиссны, чем однопартийные. Но для успешного функционирования созданной таким образом коалиции необходима устойчивость политической системы общества в целом и в первую очередь четкое понимание избирателем того, какие именно программы представляют партии. Еще один способ организации выборного процесса — система дополнительного членства. В рамках одной палаты совмещаются два принципа представительства: общенародное (как при партийных списках) и местное (как при простом большинстве голосов). Эта сис- тема является компромиссной по своим достоинствам и недостаткам. Число полученных голосов и мест в парламенте при ее использова- нии более пропорционально, чем при системе простого большинства голосов, а связь избирателей и парламентариев более тесная, чем при системе партийных списков. Существуют и некоторые тонкости. Могут весьма различаться доли мест в парламенте, занимаемые в соответствии с партийными списками. Данная система имеет весьма значительные преимущества на стадии становления демократии. Она, во-первых, постепенно вводит в политическую культуру общества такую столь непривычную для то- талитаризма (особенно коммунистического) форму выборов, как пар- тийные списки, а во-вторых, оставляет возможность в дальнейшем выбрать систему — простое большинство голосов или партийные списки,— наиболее подходящую этому государству с учетом его ис- торических, культурных и политических особенностей, влияние кото- рых может проявиться в процессе становления парламентаризма. Еще одной формой пропорционального представительства явля- ется система единого передаваемого голоса, которая способна довести показатель соответствия числа мест в парламенте числу поданных голосов до 95–100 %. В этом случае в каждом из округов избиратели голосуют не за одного кандидата, а сразу за всех. Чело- век, пользующийся у них наибольшими симпатиями, получает 1 балл, а остальные — меньше, вплоть до нуля. От каждого из округов выби- рается не один кандидат, а несколько, чаще всего три. Для определе- ния победителей используется квота, которая получается делением общего числа голосов на число мест плюс один. Сначала подсчиты- вают высшие баллы, и кандидаты, набравшие квоту, получают ман- дат парламентария. Если остались вакантные места, из бюллетеней 268 избирателей, давших победителям один балл, берутся вторые баллы и распределяются между оставшимися кандидатами. Определяются победители, и если места еще остались, то в бюллетенях, обеспе- чивших эту победу, берутся вторые (или даже третьи) баллы, и так до заполнения всех вакантных мест. При этой системе, если партии выдвигают на выборы в каждом округе по несколько кандидатов, которые претендуют на вакантные места, появляется возможность общественного влияния на рост и отбор партийных кадров. Для подобной системы требуются малень- кие избирательные округа, высокая политическая культура общества и устойчивость политической системы. Данная система голосования действует на выборах в нижние па- латы Ирландии, Мальты и Малави, сенаты Ирландии и Австралии, верхнюю палату Индийской ассамблеи. Она применяется в Тасмании при выборах в нижнюю палату, на президентских выборах в Шри- Ланке, на выборах местных органов власти в Северной Ирландии. Столь малое ее распространение объясняется организационными трудностями проведения. Ограниченное голосование – еще одна система, применяемая при организации выборного процесса, которая предназначена для осу- ществления пропорционального голосования на общенациональном уровне. В этом случае вся страна делится на большое число избира- тельных округов, но в каждом из них избирают не одного кандидата, как при простом большинстве голосов, а трех — пятерых, как при системе единого передаваемого голоса. В отличие от последней, в системе ограниченного голосования каждый избиратель имеет право проголо- совать только один раз за одного из кандидатов. Претенденты, заняв- шие первые три — пять мест по числу голосов, считаются избранными. Такая система применяется в шести государствах. В Гвинее-Бисау, Лихтенштейне, Маврикии, Сан-Марино она действует только на выбо- рах в нижнюю палату парламента, в Испании и Японии — в верхнюю. До 1994 г. она распространялась в Японии и на выборы в нижнюю па- лату парламента, но была отменена из-за того, что обеспечивала пре- имущество правящей партии, которая могла при помощи скользких политических соглашений удерживать контроль над парламентом. Недостаток этой системы состоит в том, что она практически не оставляет маленьким партиям шанса получить серьезную поддержку избирателей, а также позволяет быть избранными кандидатам, не имеющим почти никакой поддержки, если лидер (или два лидера) соберут подавляющее число голосов. Система ограниченного голосования в XIX–XX вв. была широко распространена в Европе (Испания, Португалия, некоторые округа Великобритании), но потом постепенно ее вытеснили более совер- шенные технологии. При высоком уровне пропорциональности по сравнению с системой простого большинства голосов она открыта 269 манипуляциям и сговору, не застрахована от совершенно неожидан- ных результатов, в том числе в масштабах страны. Сторонники системы простого большинства голосов, которая подвергалась значительной критике из-за своего несоответствия ре- альному положению дел, нашли достаточно действенные механизмы реагирования на этот вызов. Были разработаны сложные системы голосования, призванные обеспечить более справедливое предста- вительство. Одной из них стала система альтернативного голо- сования, которая называется сейчас в числе самых справедливых и в то же время самых простых для понимания избирателя. От каждого округа выбирается по одному депутату, но избиратель имеет право не только на один голос: он ставит против фамилии че- ловека, которого хочет избрать, цифру «1», а против фамилии канди- дата, которого он предпочел бы во вторую очередь,— цифру «2». После окончания голосования подсчитываются бюллетени с единицами, но если ни один кандидат не набрал 50 % + 1 голос, то рассматриваются голоса, которые отмечены цифрой «2». В итоге выбирается если и не самый популярный, то самый компромиссный кандидат. Главным недостатком системы альтернативного голосования считается то, что выиграть выборы может человек, которого предпо- читает относительно небольшая доля населения, но он занимает устойчивое второе место в общественном сознании, т.е. не вызывает антипатий у представителей других политических сил. В то же время представители политического спектра, имеющие серьезную конфрон- тацию с остальными политическими силами, занимающие маргиналь- ную позицию, будут полностью вытеснены из власти, как произошло с экстремистской партией Австралии «Единая нация», которая в 1998 г., набрав 8 % голосов избирателей, не получила ни одного мес- та в парламенте. Другим недостатком системы является достижение политического компромисса не в парламенте, а на подступах к нему, а потому четкие политические позиции смешиваются и вытесняются за пределы власти. На данный момент такая система применяется только на выбо- рах в нижнюю палату Австралии. Еще один способ организации выборного процесса в рамках сис- темы, основанной на простом большинстве голосов,— перебаллоти- ровка, которая значительно более распространена, хотя и основана на том же принципе, что и система альтернативного голосования. Система перебаллотировки предполагает два тура голосования. В первом туре выбор осуществляется на основании простого боль- шинства голосов. Если ни один из кандидатов не набрал необходимо- го большинства голосов 50 % + 1, то проводится второй тур, в ходе которого выбор осуществляется также на основании простого боль- шинства голосов, но из списков для голосования вычеркиваются кан- дидаты, которые набрали меньшее число голосов. 270 Наиболее распространенный вариант системы перебаллотировки подразумевает, что во втором туре принимают участие только те два кандидата, которые заняли в первом туре первые два места, т. е. получили наибольшее количество голосов избирателей. Смысл подобной системы заключается в том, чтобы позволить обществу, которое не может найти явного лидера, прийти к некоему структурному компромиссу, когда представители слабейших полити- ческих сил соглашаются с тем кандидатом из доминирующий пары, который для них наименее неприятен. У этой системы существуют серьезные недостатки. В частности, она обеспечивает еще худшую представительность и пропорцио- нальность, чем системы альтернативного голосования и простого большинства голосов, т.е. является системой с худшими показателя- ми адекватности выбора реальным политическим симпатиям. Перебаллотировка не только вычищает из власти крайние части политического спектра, что чрезвычайно опасно, так как приводит к об- щественной нестабильности, но и унифицирует выбор. Политические силы, нацеленные на реальные дела, при такой системе (за исклю- чением крайне редких случаев) всегда будут проигрывать сторонни- кам сохранения существующего порядка вещей. В ситуации, когда обществу требуются реформы, но нет социального согласия по во- просу о путях их проведения, данная система голосования может быть губительна. Кроме того, она очень дорого обходится государст- венной казне. Сегодня более 20 государств применяют систему перебаллоти- ровки на выборах в нижнюю палату. В некоторых странах она исполь- зуется на президентских выборах или выступает частью системы дополнительного членства. |