Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 6. Конфликт интересов и противодействие коррупции в органах государственной власти Человеческая история свидетельствует о том, что реальное или потенциальное противоречие между личной заинтересованностью государственного чиновника и объективным выполнением им его должностных обязанностей проявилось с возникновением государств. Сегодня это называют конфликтом интересов — ситуацией, в которой чиновник имеет возможность получить выгоду для 193 Исаков В.Е., Шеховцов В.А. Конституционные основы лоббистской деятельности // Виртуальный клуб юристов [Электрон ресурс]. Режим доступа: http://www.yurclub.ru. 351 себя, членов своей семьи или родственников в зависимости от того или иного решения входящего в его служебную ком- петенцию вопроса. Конфликты интересов, возникающие в государственном управле- нии, тревожат общественность во всех странах мира, что заставляет правительства прибегать к необходимым мерам для сохранения за- конного механизма принятия решений. Сущность конфликта интересов понимается по-разному. 1. Конфликт интересов всегда присутствует в государственном управлении, его не устранить административными запретами, по- скольку все люди, занимающие государственные должности, имеют интересы, вытекающие из их статуса как отдельных граждан. Для свое- временного выявления и разрешения конфликта интересов требуется превентивная система работы внутри органов государственной власти и ее соответствующее нормативное правовое обеспечение. 2. Конфликт интересов начинает активно проявлять себя в тех случаях, когда лицо, занимающее государственную должность, вы- двигает на первый план личные интересы. Эти действия фактически компрометируют его и могут рассматриваться как злоупотребление служебным положением или даже как факт коррупции и должны быть в сфере внимания правоохранительных органов. 3. Конфликт интересов выражается в неправомерных действиях должностного лица в органе государственной власти, в результате которых в нарушение закона оказываются информационные, консуль- тативные и другие услуги той организации, где чиновнику предстоит работать после увольнения с государственной службы. Такое разви- тие событий создает угрозу функционированию государственных ин- ститутов и требует развития общественного контроля, обеспечения про- зрачности в принятии решений, правовых ограничений в использовании информации ограниченного пользования, других мероприятий по форми- рованию уважения к ценностям государственной службы. В условиях усиливающегося значения функций государства тема конфликта интересов сохраняет актуальность. Вместе с тем излишне строгий подход к регулированию частных интересов может не только вступить в противоречие с другими правами человека и гражданина, но даже оказаться контрпродуктивным на практике или совсем ли- шить государственную службу привлекательности в глазах претен- дентов на государственные должности, ограничить возможности ра- боты с резервом. В связи с этим для урегулирования конфликта интересов ли- цам, находящимся на государственной службе, следует придержи- ваться нескольких важнейших принципов: 1) служение общественным интересам, т.е. принятие управлен- ческих решений на основе действующего законодательства, без учета 352 личных выгод и предпочтений материального и другого характера, в интересах гражданина и общества; 2) прозрачность, открытость процесса разрешения ситуаций, свя- занных с конфликтом интересов; 3) персональная ответственность должностного лица за выявле- ние и разрешение конфликтов в пользу интересов общества; 4) качественное изменение поведения государственных служа- щих за счет повышения культуры управления. В международном праве конфликт интересов связывается с вы- годами материального характера. Так, в ч. 4 ст. 8 «Кодексы поведе- ния публичных должностных лиц» Конвенции ООН против коррупции 2003 г. наряду с финансовыми выгодами конфликт интересов связы- вается с возможностью получения выгод от внеслужебной деятель- ности, занятий, инвестиций, активов и т.д. 194 В Международном кодексе поведения государственных должно- стных лиц 195 при формулировании понятия конфликта интересов фи- нансовые и личные выгоды также специально разделяются. Международные документы о предотвращении конфликта инте- ресов на государственной службе предлагают руководствоваться в этой сфере определенными принципами, рассматривая их как один из важнейших механизмов противодействия коррупции, усиления прозрачности, открытости деятельности государственных служащих. В Конвенции ООН против коррупции говорится, что государство- участник должно стремиться в соответствии с принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обя- зывающие публичных лиц представлять соответствующим органам среди прочих декларации о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8). В Кон- венции публичные должностные лица подразделяются на выборных публичных должностных лиц (ч. 3 ст. 7) и неизбираемых публичных должностных лиц (ч. 1 ст. 7). Из содержания ч. 1 ст. 7 следует, что «неизбираемые должност- ные лица» — понятие более узкое, чем «гражданские служащие». Для неизбираемых должностных лиц устанавливается, что система их приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку, так же как и у гражданских служащих, должна основываться в том числе и на принципе прозрачности. Осо- бо оговаривается, что в законодательстве должны быть установлены критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные 194 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № A/RES/58/4 от 21 ноября 2003 г. [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www.un.org/russian/documen/convents/corrup- tion.pdf. 195 Принят Организацией Объединенных Наций 12 декабря 1996 г. 353 должности (ч. 2. ст. 7), в том числе критерии обеспечения прозрачно- сти в финансировании кандидатур на избираемые публичные долж- ности и, где это возможно, прозрачности в финансировании полити- ческих партий (ч. 3 ст. 7). Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за кор- рупцию (ETS №173) 196 1999 г. применительно к предотвращению конфликта интересов вводит весьма важные понятия, имеющие зна- чение для разграничения статуса государственных должностей и государственных гражданских служащих, ориентируя на положения законодательства, направленного на профилактику коррупции. Поня- тием публичного должностного лица охватываются: а) должностное лицо; б) публичный служащий; в) мэр; г) министр или судья. В п. «а» ст. 1 Конвенции делается отсылка к этим понятиям и по- рядку их применения в уголовном праве конкретного государства. Таким образом, в международных документах устанавливаются требования к законодательству государств-участников, которые должны быть адаптированы правовой системой конкретного государ- ства-участника, формулирующего механизмы преодоления конфликта интересов. Конфликт интересов есть не только уже сложившееся, но и по- тенциальное противоречие между частным и публичным, между лич- ными интересами служащего и интересами государственной службы, предназначение которой — служить обществу и государству. Это противоречие почти всегда приводит к причинению вреда публичным интересам. Отсюда основная цель урегулирования конфликта инте- ресов не наказание, а предотвращение на более раннем этапе самой возможности его возникновения. Для этого устанавливается правовой механизм, который состоит в возложении на государственного (или муниципального) служащего обязанности принимать меры по недо- пущению любой возможности возникновения конфликта интересов, в письменной форме уведомлять своего непосредственного руководи- теля о возникшем конфликте интересов или о возможности его воз- никновения, как только ему станет об этом известно. Со своей сторо- ны представитель нанимателя при получении такой информации обя- зан принять соответствующие меры по предотвращению или урегули- рованию конфликта интересов. Такие меры могут состоять в измене- нии должностного или служебного положения служащего, являюще- гося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от ис- полнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникно- 196 http://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/html/174.htm. 354 вения конфликта интересов. Предотвращение и урегулирование кон- фликта интересов возможны путем отвода или самоотвода служащего в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством страны 197 Существуют и другие варианты урегулирования конфликта ин- тересов, используемые в системах государственного управления зарубежных стран: 1) доведение до сведения первоначально назначаемых чиновни- ков политики предотвращения и урегулирования конфликтов интере- сов в органе государственной власти; 2) внедрение кодекса поведения государственных служащих как практического инструмента исполнения стандартов разрешения кон- фликтов интересов; 3) обнародование правил и административных процедур, имею- щих отношение к конфликту интересов; 4) проведение консультаций для государственных должностных лиц, заинтересованных в предотвращении конфликта интересов; 5) сокращение количества разрешительных процедур и увеличе- ние числа процедур уведомительных в процессе принятия решений государственными должностными лицами; 6) формирование правил и разрешительных процедур, в соответ- ствии с которыми государственное должностное лицо может оставить государственную должность, проводить переговоры о новом назначе- нии или трудоустройстве или другой деятельности, потенциально связанной с конфликтом интересов, затрагивающим орган государст- венной власти; 7) привлечение служащих и других заинтересованных лиц к ана- лизу ситуаций, возникающих при предотвращении и урегулировании конфликта интересов; 8) создание механизмов контроля, подачи и рассмотрения жалоб, связанных с предотвращением и урегулированием конфликта интересов; 9) защита конфиденциальной информации о конфликте интере- сов, которая может быть потенциально использована другими орга- низациями для обеспечения неправомерного преимущества; 10) отказ государственного должностного лица от частного инте- реса или устранение им этого интереса; 11) отказ государственного должностного лица от участия в про- цессе принятия решений, которое может оказаться под влиянием конфликта интересов; 12) ограничение доступа государственного должностного лица, вовлеченного в конфликт интересов, к конкретной информации; 13) пересмотр варианта делегирования определенных полномо- чий конкретного государственного должностного лица; 197 Гусев А.В. Новое законодательство о противодействии коррупции в системе государственной и муниципальной службы // Рос. право. 2009. № 2. С. 19. 355 14) перевод государственного должностного лица на должность, предполагающую выполнение функций, не связанных с конфликтом интересов; 15) пересмотр и изменение круга обязанностей и функций госу- дарственного должностного лица; 16) разрешение конфликта интереса на основе договоренности о «полном доверии»; 17) уход государственного должностного лица с должности, предпо- лагающей выполнение конфликтной функции и занимаемой в качестве частного лица; 18) уход государственного должностного лица со своей должно- сти в государственном органе управления. В Российской Федерации нормативное определение конфликта интересов дано в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 198 Конфликт интересов — ситуация, при которой личная за- интересованность гражданского служащего влияет или мо- жет повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возник- нуть противоречие между личной заинтересованностью гра- жданского служащего и законными интересами граждан, орга- низаций, общества, субъекта Российской Федерации или Рос- сийской Федерации. Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное ис- полнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обя- занностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосред- ственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, ука- занных в данном федеральном законе, а также для граждан или ор- ганизаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязанностями. К числу этих лиц закон относит лиц близ- кого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским слу- жащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. И если в международном праве в контексте конфликта интересов рассматриваются и другие выгоды, то в названном феде- ральном законе личная заинтересованность связывается законода- телем с возможностью получения только материальных выгод. Такое «узаконение» института конфликта интересов показало всю масштабность и сложность внедрения системной работы по де- тальному определению последующих административных процедур 198 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 2990 (с изм. и доп.). 356 разрешения конфликта, требований к служебному поведению граж- данских служащих, согласованию этих процедур с административ- ным, гражданским процессуальным, уголовным, уголовно-процессу- альным законодательством. К проблеме конфликта интересов прямое отношение имеет оп- тимизация государственного управления, которая требует глубокого анализа осуществляемых им функций и полномочий с целью выявле- ния не свойственных ему, избыточных, дублирующих, неконкретно сформулированных. Следствием такого анализа, как показывает опыт многих стран, является поэтапное проведение реформ в системе государственного управления, нормативное закрепление результатов выполнения отдельных программных мероприятий. Хотя конфликт интересов нельзя отождествлять с коррупцией ipso facto (в силу самого факта), он может порождать коррупцию, по- скольку противоречие между личными интересами и государственны- ми обязанностями — явление, часто сопровождающееся злоупотреб- лением служебным положением. Одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается в кли- нописях Древнего Вавилона. Как следует из расшифрованных тек- стов, относящихся к середине III тыс. до н.э., уже перед шумерским царем Урукагином весьма остро стояла проблема пресечения зло- употреблений судей и чиновников, вымогавших у просителей неза- конные вознаграждения. С аналогичными вопросами сталкивались и правители Древнего Египта. Документы, обнаруженные археологами, свидетельствуют о массовых проявлениях коррупции в Иерусалиме в период после ва- вилонского пленения евреев в 597–538 гг. до Рождества Христова. Тема коррупции обнаруживается и в библейских текстах. Не избежал проявлений коррупции и античный мир. Ее разруши- тельное влияние было одной из причин распада Римской империи. Более поздние периоды западно-европейской истории также сопро- вождались развитием коррупционных отношений. К сожалению, Россия не является исключением из общего прави- ла. Развитие коррупции имеет в ней многовековую историю. В част- ности, одно из первых письменных упоминаний о посулах как неза- конном вознаграждении княжеским наместникам относится к концу XIV в. Соответствующая норма была закреплена в Двинской уставной грамоте (Уставная грамота Василия I), а позже уточнена в новой ре- дакции Псковской Судной грамоты. Можно предположить, что эти источники лишь констатировали наличие подобных деяний, которые явно имели место намного раньше своего официального нормативно- го закрепления. Позже в древнерусском праве появляются слова «тайный посул» (взятка). 357 Термин «коррупция» трактуется многозначно. Изначально кор- рупцию определяли как подкуп, совращение, разложение 199 , порчу 200 и даже как злоупотребление служебным положением в корыстных целях 201 . Коррупция заключается в корыстном использовании долж- ностным лицом служебного положения и полномочий для незаконного личного обогащения 202 , что формирует в системах государственного и муниципального управления коррупционную преступность. Известное латинское изречение «corruptio optimi pessima» означает «совращение доброго — наибольший грех». Таким образом, основным признаком коррупции является подкуп — продажность, что существенно отличает коррупционные преступления от многих должностных деликтов. Безнравственная суть и социальная аморальность продажности должностных лиц находит свое выражение в том, что они, не неся никаких материальных затрат, получают баснословную прибыль только за то, что занимают определенные должности. Поэтому в со- временных условиях коррупция — не просто самопродажа и подкуп должностного лица, а своеобразная психология его мышления, имидж чиновника-бюрократа. В связи с этим коррупцию в устойчи- вых ее формах можно определить как прямое использование должностным лицом своего должностного положения в целях личного обогащения. Продажный чиновник торгует всем, что нахо- дится в его компетенции, в том числе интересами других людей 203 Природу современной коррупции объясняют по-разному. Одни видят причину в плохих законах, усугубляющих деградацию личности, или в извечных пороках человечества. Другие считают, что разраста- ние коррупции объясняется бюрократизацией общественной жизни и увеличением количества чиновников. Наконец, основные причины коррупции усматривают в экономике, монопольном положении неко- торых ее отраслей и усилении ее теневого сектора: ненаблюдаемая экономика (unobserved); незарегистрированная экономика (unrecor- ded); незаконная, подпольная экономика (illegal, underground). В обы- денном понимании коррупция связывается прежде всего с государст- венной службой. Действительно, государственные служащие, обла- дая значительным объемом дискреционных полномочий, имеют мно- го возможностей злоупотреблять своим должностным положением вопреки интересам государства. 199 Гальперин И.М. Организованная преступность, коррупция, уголовный закон // Соц. законность. 1989. № 4. С. 34; Комиссаров В.С. Уголовно-правовые средства борьбы с коррупцией // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, право. 1993. № 1. С. 30. 200 Волженкин Б.В. Коррупция. СПб., 1998. С. 5. 201 Россия и коррупция: Кто кого?: Аналит. докл. рабочей группы регионального общественного фонда «Информатика для демократии». М., 1998. С. 1. 202 Коррупция и коррупционные преступления // Законность. 2000. № 6. С. 2. 203 Козаченко И.Я. Коррупция: Примириться нельзя противодействовать // Рос. право. 2009. № 2. С. 37. 358 Международное сотрудничество в борьбе с коррупцией в 1990-х гг. отмечено многими актами. Восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990) в резо- люции «Коррупция в сфере государственного управления» отметил, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и их пагубное влияние ощущается во всем мире. Правовой основой определения коррупционной преступности по- служила принятая в 2003 г. Конвенция ООН против коррупции, хотя термин «коррупция» и не дается в той ее части, в которой говорится о кодексах поведения публичных должностных лиц (ст. 8), публичных закупках и управлении публичными финансами (ст. 9), публичной отчетности (ст. 10), подкупе публичных должностных лиц (ст. 15, 6), хищении, неправомерном присвоении или ином нецелевом использо- вании имущества публичным должностным лицом (ст. 17), злоупотреб- лении влиянием в корыстных целях (ст. 18), злоупотреблении служеб- ным положением (ст. 19), незаконном обогащении (ст. 20). ООН считает, что противодействие коррупции — обязанность го- сударств, что для эффективности его выполнения необходим ком- плексный междисциплинарный подход: борьба с коррупцией не мо- жет сводиться к мерам уголовного преследования, хотя в ст. 14, 24, 25 названной Конвенции эти меры предусмотрены. Регулированию отношений государств-участников при сотрудни- честве в борьбе с коррупцией в процессе международных контактов посвящены гл. 4–6, ст. 43–62 Конвенции ООН. Они содержат нормы об оказании технической помощи в расследовании фактов коррупции и возвращении финансовых средств, полученных в результате кор- рупционных операций, в страны, которым они принадлежат. В 2000 г. ООН приняла Конвенцию против транснациональной организованной преступности 204 . Акт требует от стран-участниц при- знать коррупцию преступлением (ст. 8) и принимать меры для ее пре- дотвращения (ст. 9). В первую очередь это криминализация не только дачи и получения взятки, но и «обещания и предложения» (the pro- mise and offering) дать взятку, а также настойчивых требований дать взятку в виде любого «незаконного блага» (any undue advantage). Как акт коррупции обозначает «предложение или обещание взят- ки» и Конвенция Организации экономического сотрудничества и раз- вития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных публичных должно- стных лиц в международных коммерческих отношениях 205 . В отличие от уголовного законодательства Российской Федерации (ст. 204, 290, 291 УК РФ) в этом документе к взятке относится не только матери- альная ценность, но и любая выгода должностного лица. Легализация денежных средств, полученных от коррупции, должна рассматривать- 204 http://un.org/russian/documen/convents/orgcrime.htm. 205 http://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-r.pdf. 359 ся как преступление, которое в обиходе называется «отмыванием денежных средств» (money laundering). Особое внимание проблемам противодействия коррупции уделил Европейский союз. Он принял в 1995 г. Конвенцию по защите своих финансовых интересов и к ней два протокола (1996 и 1997 гг.) 206 , в которой уголовно наказуемым признается также пассивный подкуп, т.е. получение взятки, ее вымогательство или даже предложение ее дать. В развитие второго протокола к Конвенции, касающегося ответ- ственности за отмывание денег, полученных в результате коррупции, Европейский союз в 1997 г. принимает Конвенцию по борьбе с кор- рупцией, в которую вовлекаются должностные лица европейских со- обществ и государств — членов этих сообществ 207 22 декабря 1998 г. Совет Европейского союза принимает доку- мент, призванный защитить свободу конкуренции внутри самого Сою- за. Он получает название «Совместные действия против коррупции в частном секторе» 208 , чуть позднее принимается текст Уголовно- правовой конвенции о коррупции, а в 1999 г. — Гражданско-правовая конвенция против коррупции 209 Важным международным документом остается Межамериканская конвенция против коррупции, принятая Организацией американских государств в 1996 г. 210 В ней обозначены многие элементы противо- правной коррупции, не сводящейся только к подкупу: неправильное использование государственного имущества должностными лицами; злоупотребление конфиденциальной информацией; попытки доби- ваться от публичной власти любых решений для незаконной цели; неправильное распоряжение государственными деньгами или мера- ми безопасности. В противодействии коррупции роль международных документов, не имеющих обязательной юридической силы, играют декларации и резолюции, которые содержат политические заявления, призывы и рекомендации. К ним относится Декларация ООН против коррупции и подкупа в международных коммерческих трансотношениях 211 , призы- вающая все страны мира криминализировать подкуп иностранных должностных лиц. 206 Документы Европейского союза 495A1127 (03). Официальный журнал С316, 27/11/1995.С. 0049–0057 (Конвенция), 496А1023 (01). Официальный журнал C313, 23/10/1996. С. 0002–0010 и 497А0719 (02). Официальный журнал С 221, 19/07/1997. С. 0012–0022. 207 Документ 497А0625 (01). Официальный журнал С195, 25/06/1997. С. 0002–0011. 208 Совет Европы и Россия. 2002. № 2. С. 46–55. 209 http://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/html/174.htm. 210 www.law.vl.ru. 211 http://www.un.org/russian/documen/declarat/bribery.htm. 360 В документе «Двадцать руководящих принципов борьбы против коррупции» 212 , закрепленном в Резолюции 24 (97) и принятом Комите- том министров Совета Европы 6 ноября 1997 г., содержится призыв к развитию междисциплинарного подхода к решению проблем корруп- ции. В нем зафиксированы: предупреждение коррупции (принцип 1), независимость органов, осуществляющих предупреждение, рассле- дование и привлечение к ответственности за коррупцию (принцип 3), создание специализированных органов по борьбе с коррупцией (принцип 7) и т.д. Многие европейские государства приняли названную Резолюцию за основу при подготовке и принятии специальных законов и некото- рых правовых норм: о доступе граждан к информации, хранящейся в государственных органах; о создании препятствий для коррупции при финансировании партий и избирательных кампаний; об ограничении объема имущества высших должностных лиц государства до уровня, необходимого в демократическом государстве, для обеспечения рас- следования и привлечения к ответственности виновных в совершении коррупционных преступлений. Особого внимания заслуживают международные документы ре- комендательного характера, закрепляющие модели поведения пуб- личных должностных лиц (высших должностных лиц государства, государственных и муниципальных служащих): Международный ко- декс поведения публичных должностных лиц, принятый Генеральной Ассамблей ООН в 1996 г. 213 , а также Модельный кодекс для поведе- ния публичных должностных лиц Совета Европы (2000 г.). Эти акты требуют от публичных служащих и других должностных лиц быть преданными общественным (а не государственным) интересам, не допускать конфликта интересов, в соответствии с действующим зако- нодательством регулировать вопросы конфликта партийной принад- лежности государственного или муниципального служащего и его обязанностей на государственной или муниципальной службе. Во всех международных документах отмечается, что проблемы коррупции могут решаться только при активном участии членов граж- данского общества. Это реализуется с помощью различных заинте- ресованных организаций. В частности, Центр по предупреждению международной преступности при ООН (Centre for international Crime Prevention) 214 , Управление по контролю за наркотиками и предупреж- дению преступности, Секретариат Объединенных Наций (Office for Drug Control and Crime Prevention of the United Nations Secretariat) 215 совместно с Институтом Объединенных Наций по межрегиональной 212 http://www.greco.coe.int. 213 http://www.un.org/russian/documen/convents/int_code_of_conduct.html. 214 http://www.odccp.org/crime.prevention.html. 215 http://www.odccp.org. 361 преступности и исследованию правосудия (United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute) предложили Всемирную про- грамму против коррупции (Global Program against Corruption), в кото- рой перечислены комплексные мероприятия не только по ее профи- лактике, противодействию ей, но и по активной борьбе с ней. Этот же Центр разработал Руководство ООН по антикоррупцион- ной политике (United Nations Manual On Anti-Corruption Рolicy) 216 и «Набор антикоррупционных инструментов» (Anti-Corruption Tool Kit), который постоянно обновляется и доступен для отечественных ис- следователей. Предлагаемый набор антикоррупционных инструмен- тов основывается на современном опыте борьбы с коррупцией в раз- ных странах мира. Все программы международного масштаба по борьбе с корруп- цией предусматривают демократизацию общественной жизни, усиле- ние прозрачности деятельности всех государственных и муниципаль- ных органов. Для стран Западной Европы и США эти идеи самооче- видны, связаны с их традиционными гуманистическими ценностями. В странах, не имеющих демократических традиций, приходится дока- зывать неспособность авторитарных режимов решать проблемы кор- рупции без ущерба для общества. Проблемами сокращения коррупции активно занимаются в Ка- захстане, где принят специальный закон; на Украине еще в 1998 г. указом президента была утверждена Концепция борьбы с коррупцией на 1998–2005 годы, в Словакии действует «Национальная программа по борьбе с коррупцией» и др. Как отмечают специалисты 217 , все анализируемые и предлагае- мые в отдельных странах антикоррупционные программы основаны на конвенциях и резолюциях ООН. Кроме того, в резолюциях ООН, Совета Европы содержатся предложения национальным государст- вам развивать служебное право. Целью этих предложений являются: обеспечение подотчетности и прозрачности деятельности государст- венных и муниципальных органов власти; организация государствен- ной и муниципальной службы на основе закона, в том числе переход от службы конкретным руководящим лицам к службе на благо обще- ства; контроль за доходами публичных должностных лиц и даже дек- ларирование доходов их родственников; создание этических кодексов поведения для государственных и муниципальных служащих; крими- нализация коррупционных деяний; ограничение иммунитета должно- стных лиц, совершающих коррупционные преступления. На основе базовых международных рекомендаций и другие от- раслевые сообщества стали формировать свои стратегии борьбы с коррупцией. 216 http://www.unodc.org/pdf/crime/grocpublication/manual.pdf. 217 Митин А.Н. Попустительство коррупции превращает государство в «террито- рию» // Бизнес. Менеджмент. Право. 2008. № 1. 362 В частности, Всемирная таможенная организация (ВТО) изложила в июне 2003 г. свои 10 основных направлений в так называемой Арушской декларации: четкое управление и приверженность идее противодействия коррупции; наличие регулятивных стандартов; открытость и прозрач- ность; автоматизация; реформирование и модернизация службы; аудит и расследование; кодекс чести; управление кадрами; моральная и органи- зационная культура; взаимодействие с бизнесом. Тогда же специалист ВТО в сфере антикоррупционной деятель- ности Р. Клитгорд предложил полезное аналитическое решение для понимания коррупции. Он отмечает, что коррупция чаще всего возни- кает в случае, когда посредники (отдельные лица и (или) группы лиц) имеют монопольную власть над клиентами, свободу действий в пре- доставлении товаров или услуг и когда уровень их подотчетности низок. Согласно этим принципам вероятность возникновения кор- рупции можно описать простой формулой: Коррупция = Монополия + Свобода действий – Подотчетность. Антикоррупционное законодательство западных государств, США, Канады и некоторых стран Азии, учитывая рекомендации меж- дународного сообщества, формулирует перечень затрат, ограничений и предписаний, которые в сочетании с национальными традициями, культурой государственных служащих позволяют получать относи- тельно эффективные результаты. В Германии государственным служащим независимо от их кон- кретных специфических функций вменено в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо, имея при этом целью благо всего общества. Они несут полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанно- стей. О сомнениях относительно правомерности служебных указаний (распоряжений) государственный служащий должен немедленно со- общить своему непосредственному начальнику. Актуальная проблема борьбы с коррупцией — соблюдение слу- жебной тайны. В Германии государственный служащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему из- вестными в процессе деятельности. Без разрешения он не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам (де- лам) даже в суде. Разрешение на это дает руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе давать только правление учре- ждения или уполномоченный им государственный служащий. Закон закрепляет обязанность государственного служащего заявлять о став- ших ему известными уголовно наказуемых деяниях. Повышенные тре- бования и ограничения, связанные с государственной службой, ком- пенсируются соответствующим государственным жалованьем и други- 363 ми выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни. В Канаде много внимания уделяется борьбе с парламентской коррупцией. Связи парламентариев с миром бизнеса являются объек- том скрупулезного административно-юридического регулирования, в первую очередь по таким параметрам, как совмещение депутатских и предпринимательско-менеджерских обязанностей, владение ценны- ми бумагами, получение денег на предвыборные кампании и их рас- ходование. Важными компонентами требований, предъявляемых за- конодательством к поведению парламентариев в случае столкнове- ния их политических и экономических интересов, являются гласность и отчетность. Законодательные меры против парламентской коррупции в Кана- де устанавливаются нормами уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство. Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму парламентской коррупции — взяточни- чество — к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит лицо как получившее взятку, так и давшее ее. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключе- ние сроком до 14 лет, причем он автоматически лишается депутатско- го мандата со дня признания его виновным в суде. В США действуют Кодекс этического поведения членов Сената Конгресса США и Кодекс этического поведения членов Палаты Пред- ставителей Конгресса США 1977 г. Действие данных актов распро- страняется как на членов Конгресса, так и на работников аппарата. С 1990 г. действует приказ Президента США № 12731, который под- тверждает принятые ранее, но уже измененные и дополненные акты, с помощью которых были введены в действие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США общие принципы этического поведения членов правительства и государственных служащих. При- каз запрещает государственным служащим участвовать в финансо- вых операциях, при проведении которых предполагается использова- ние закрытой правительственной информации, использовать такого рода информацию в личных целях. Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо офи- циальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в кото- ром работают эти служащие. Не разрешается также принятие подар- ков и от лиц, интересы которых в значительной степени зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей. В обязанность служащим вменено докладывать в со- 364 ответствующие инстанции обо всех замеченных случаях нарушения права собственности, обмана, злоупотребления и коррупции. Традиционно ограничены возможности получения дополнительно- го дохода сверх основной («карьерной») зарплаты. Чиновники, назна- чаемые президентом США, вообще не могут получать какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей. Для чиновника последствия обнаружения допущенных им нару- шений могут выразиться в применении к нему одной из следующих мер воздействия: частичная или полная дисквалификация; переме- щение на низшую ступень; предложение прекратить «конфликтные» финансовые связи. При серьезных нарушениях возможно привлече- ние к уголовной ответственности. Многие специалисты склонны полагать, что успешнее всего бо- рются с коррупцией небольшие страны с малочисленным, этнически и культурно однородным населением, имеющие развитые институты демократии и гражданского общества. Вместе с тем впечатляющих успехов в борьбе с коррупцией добились Великобритания, Франция, Испания, Южная Корея, ЮАР, Италия, Япония и даже Китай, где вла- сти выстраивают эффективную антикоррупционную систему. Всплеск проявлений коррупции в посткоммунистических странах свидетель- ствует о сложности и масштабности задач переходного периода. За- рубежный опыт показывает, что борьбу с коррупцией нельзя прово- дить эпизодически, а для положительного результата требуется не одно десятилетие. Россия позиционирует себя как страна, постепенно создающая правовую среду и гражданское общество, воспринимающая междуна- родный опыт противодействия коррупции, которая в сознании многих чиновников и политиков не преступление, а образ жизни. Одна из первых программ по борьбе с коррупцией была принята Национальным антикоррупционным комитетом в 2001 г., не имеющим правительственного статуса 218 . В 2008 г. Федеральный закон «О про- тиводействии коррупции» 219 закрепил основные принципы противо- действия коррупции, правовые и организационные основы ее преду- преждения, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупци- онных правонарушений. В законе впервые сформулировано понятие коррупции. Смысл нового законодательства состоит в установлении мер по профилактике коррупции, формировании комплексных органи- зационных, экономических, политических, социальных мер противо- действия этому явлению. Но самое важное — предстоит постепенно менять сознание граждан, внедрять антикоррупционные стандарты 218 Программа антикоррупционной политики России // Чистые руки. 2000. № 4. С. 56. 219 Рос. газ. 2008. 30 дек. 365 поведения, способствовать росту взыскательности и требовательно- сти к качеству государственного управления. Контрольные вопросы 1. Какова основная социальная функция государственного управления? 2. Как в общественном мнении выражается, передается, под- держивается иерархия статусов и социальных групп? 3. В чем состоит специфика управленческого труда на госу- дарственной службе? 4. Как происходит разделение труда в системе государствен- ного управления? 5. При каких обстоятельствах могут быть успешно решены задачи взаимоотношений власти и общественности? 6. В чем сущность иерархического построения системы госу- дарственного управления? 7. Каковы основные причины бюрократизации аппарата госу- дарственного управления? 8. Каким образом конфликт интересов может влиять на раз- витие коррупции в стране? Задания для углубленного изучения 1. Сформулируйте причины, по которым государство проявля- ет особое внимание к развитию социальных интересов. 2. Определите наиболее важную особенность организации труда руководителя в органе государственной власти. 3. Охарактеризуйте формы установления коммуникаций между государственными структурами и обществом. 4. Проанализируйте преимущества и недостатки централиза- ции и децентрализации государственного управления. 5. Назовите основные отличия бюрократии от бюрократизма. 6. Охарактеризуйте значимость международных организаций в мероприятиях по противодействию коррупции. 7. Сформулируйте свою точку зрения относительно преодо- ления конфликта интересов в отечественной системе государ- ственного управления. 366 КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРИНЯТАЯ НА ВСЕНАРОДНОМ РЕФЕРЕНДУМЕ 12 ДЕКАБРЯ 1993 г. по состоянию на 1 июля 2010 г. (с изменениями, внесенными указами Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. № 20, 10 февраля 1996 г. № 173, 9 июня 2001 г. № 679, 25 июля 2003 г. № 841, федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ, 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ, 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ, 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ, 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ, 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и со- гласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и само- определения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утвер- ждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. |