Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 2. Законодательная власть и формы ее организации Фундаментальным вопросом, от ответа на который зависит опре- деление границ подлинного народовластия, являются взаимоотно- шения законодательной и исполнительной ветвей власти в процессе осуществления ими государственного управления. Говорить о демо- кратичности государственного управления можно только в том слу- чае, если система управления подразумевает эффективный контроль и ограничение деятельности исполнительных органов власти, тогда как отличительным признаком всех недемократических форм органи- зации исполнительной власти является их преобладание над законо- 121 Волкова Л.П. Исполнительная власть в системе разделения властей // Разде- ление властей в современной России: Проблемы и перспективы: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. Тюмень: Изд-во Тюм. ун-та, 2008. С. 115. 122 Чиркин В.Е. Государствоведение как отрасль знания и учебная дисциплина // Гос-во и право. 2008. № 4. С. 19. 219 дательными органами. В конечном счете ограничить деятельность исполнительных органов власти может только само общество, в ко- тором они функционируют, а законодательные органы власти высту- пают тем единственным инструментом, при помощи которого данное ограничение может быть осуществлено на практике. Уже отмечалось, что государственное управление — это вид госу- дарственно-властной деятельности. Органам законодательной власти присущи два таких вида деятельности, осуществляемых разными груп- пами субъектов права. Первый — реализация законодательной власти, конституционных полномочий по принятию законов. Второй — государственное управ- ление, которое организуется руководителями этих органов и осуще- ствляется сотрудниками их аппаратов. Данная управленческая дея- тельность охватывает ряд необходимых действий организационного и обеспечительного характера — установление распорядка работы представительных органов, материально-техническое обеспечение законодательной деятельности, организация пропускного режима в зданиях, где работают депутаты, документооборот, информационное обеспечение субъектов законодательствования и т.д. В настоящее время применяется множество форм организации за- конодательной власти: одно- и двухпалатные законодательные собра- ния, законодательные собрания с прямыми и косвенными выборами, системой наследования или назначения, особыми членами. Такое мно- гообразие отражает различие исторических, этнокультурных и социаль- ных оснований общественного бытия тех или иных государств. Главным критерием, по которому можно судить об успешно- сти организации законодательной власти в стране, является то, может ли законодательный орган, представляющий основные по- литические интересы общества, эффективно ограничивать ис- полнительную власть таким законодательным полем, в котором она будет действовать в интересах граждан, а не в своих собст- венных. И здесь законодательные органы сталкиваются с фундамен- тальной проблемой. В некоторых системах государственной власти реализуется вариант «фантомного» управления: законодательный орган формально наделен весьма широкими полномочиями, но на практике не может реализовать даже основные из них без согласия органов исполнительной власти. Чаще всего это обеспечивается не прямым насилием, а сложными механизмами ограничения подлинно- го народовластия, встроенными в избирательную систему и систему организации органов законодательной власти. В частности, в Советском Союзе существовала система власти, обеспечивавшая свое доминирование как незаконными средствами (контроль над СМИ и запрет инакомыслия), так и вполне легальными, закрепленными в законодательстве мерами (ст. 6 Конституции СССР 220 и замещение части вакансий в законодательном органе при помощи назначения партийными органами). В мире наблюдается тенденция к снижению значимости законо- дательных органов власти, расширению числа стран, где законода- тельные органы отсутствуют. В некоторых же государствах они про- сто никогда не существовали (Бруней, Ватикан, Катар, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия). В Бахрейне законодательный орган действовал на протяжении всего двух лет (1973–1975 гг.). В таких странах обычно действуют некоторые формы вроде всевозможных советов, испол- няющих чисто консультативные функции. Но даже в демократических странах, в которых законодательные органы некогда играли весьма зна- чительную роль, на протяжении ХХ в. шли политические процессы, при- ведшие к утрате ими своего положения. В настоящее время наиболее «сильные» законодательные органы, способные оказывать влияние на систему государственного управления, сохранились лишь в некоторых странах (Италия, Коста-Рика, Нидерланды, США, Швеция). В этих госу- дарствах основная масса законов вырабатывается в недрах самих зако- нодательных органов, а исполнительные органы власти имеют довольно слабое влияние на процесс их выработки. В ряде государств важнейшие функции законотворчества посте- пенно переместились из законодательных органов в исполнительные. Это было связано как с укреплением партийной системы, почти пол- ностью вытеснившей из власти независимых представителей, так и с увеличением количества необходимых законодательных актов, раз- работка которых оказалась непосильной для политиков. В настоящее время в большинстве стран законопроекты подготавливаются орга- нами исполнительной власти и представляются на рассмотрение законодателей. Вследствие этого роль законодательного органа вла- сти все больше сводится к утверждению этих документов с соответ- ствующими поправками (наиболее яркий пример — Великобритания). Сказанное не означает, что законодательная власть вообще ли- шается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции прин- ципиально отличаются от представлений о них двухсотлетней давно- сти. Западные исследователи отмечают, что европейские и северо- американские парламенты, лишаясь де-факто законотворческих функций, играют все большую роль в качестве органов контроля над деятельностью исполнительной власти и общественной трибуны, предназначенной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Контроль осуществляется через депутатские за- просы, деятельность специальных парламентских комиссий и т.д. Наконец, парламенты отчасти продолжают выполнять и представи- тельные функции, донося до «центров принятия решений» голоса избирателей и осуществляя необходимую обратную связь. Итак, в современном мире прослеживается явная тенден- ция к преобладанию в деятельности законодательных орга- 221 нов не законотворческой, а политической стороны. Они стано- вятся политическими форумами, лишь частично способными влиять на происходящие в своих странах события. Эта тенденция обуслов- лена развитием и укреплением партийной инфраструктуры, а также усилением роли правительства в управлении государством, что свя- зано с выросшим темпом общественной жизни и необходимостью увеличения гибкости в управлении все более усложняющимися про- цессами в обществе. В однопартийных государствах традиционно сильно влияние ис- полнительной власти на законодательные органы, но такая же ситуа- ция существует и в странах с двухпартийной системой, так как ввиду особенностей подсчета голосов в системе относительного большин- ства (например, в Великобритании) усиление малых партий приводит к снижению процента необходимых для правящей партии голосов. Несмотря на больший видимый демократизм парламентской модели, здесь мы сталкиваемся с исключением из правила. В государствах с ограниченной президентской властью порой действуют эффективные механизмы, ограничивающие исполнитель- ную власть и защищающие законодательный орган. Сохраняют влия- ние и законодательные собрания в парламентских многопартийных республиках, но в них это приводит к издержкам многопартийного парламентаризма, сопряженного с быстрой сменой коалиций боль- шинства, а значит, и правительств. Дж. и Я. Дербишайры предлагают следующие критерии 123 , с по- мощью которых можно исследовать соотношение между органами исполнительной и законодательной власти: 1) наличие у законодательного органа права законодательной инициативы; 2) способность законодательного органа решать политические вопросы; 3) возможность для органов законодательной власти критико- вать, ограничивать и распускать органы исполнительной власти. В отношении права законодательной инициативы уже отмечалось, что в последнее время значение парламентов в большинстве стран мира начинает снижаться. Их роль сводится к принятию разработанных ис- полнительной властью законопроектов и внесению в них поправок. Наи- более существенным исключением являются Швеция и США. В процессе принятия политических решений влияние законода- тельного органа тоже крайне невелико из-за наличия партийной сис- темы и действующей в ее рамках партийной дисциплины, несмотря на то что формально данная прерогатива имеется практически у всех парламентов. Исключение — также Швеция. 123 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. Т. 1. С. 83. 222 Для осуществления политического контроля над органами испол- нительной власти создаются специальные парламентские механиз- мы. В большинстве парламентских республик одним из них является регулярное тестирование министров, которое может закончиться го- лосованием о доверии. В президентских же и отдельных парламент- ских республиках существуют специальные парламентские комитеты, которые обладают правом расследовать деятельность министров и служащих и привлекать их для дачи показаний. Наиболее эффектив- но они действуют в США, Германии, Италии и Японии. В парламентских республиках парламент имеет теоретическую возможность отстранить правительство от власти. В некоторых госу- дарствах сделать это достаточно легко (Италия, Папуа — Новая Гви- нея). В других приняты ограничительные нормы, действие которых затрудняет этот процесс (Германия, Франция). В президентских рес- публиках процесс смены главы исполнительной власти еще более сложен, так как, во-первых, кроме участия парламента он обычно требует участия высшего судебного органа страны, а во-вторых, под- разумевает ограниченное число обвинений, на основании которых такая процедура может быть применена. Все это показывает, что в большинстве стран мира сегодня наблю- дается тенденция к перераспределению функций между ветвями власти. Еще одним важным фактором, негативно характеризующим раз- витие мирового парламентаризма и тесно связанным с уже приведен- ным, является постепенное видоизменение природы предста- вительства в современных органах законодательной власти. Основой парламентской демократии изначально считалось предста- вительство интересов населения, но параллельно с ним развивались две другие формы: представительство партийное и представительст- во отдельных групп населения (одной из его разновидностей являет- ся лоббизм). На протяжении ХХ в. происходило постепенное усиле- ние представительства партийных и лоббистских интересов в парла- ментской деятельности, что не могло не снизить долю представи- тельства населения, а значит, и ответственность парламентария пе- ред избравшими его гражданами. Партийное представительство уси- ливалось по мере того, как в мире все более популярным станови- лось голосование по партийным спискам, которое в целом приводит к появлению между гражданином и депутатом посредника в виде пар- тии. Лоббизм позволяет сформировать параллельную систему поддерж- ки депутатов, которая обеспечит их избрание в случае частичной утраты к ним доверия избирателей. Все это приводит к росту коррупции, а сле- довательно, и зависимости парламентов от исполнительной власти. Органы законодательной власти государства выполняют не- сколько важнейших функций, степень исполнения которых весьма значительно зависит от страны и типа существующего в ней режима. 223 Во-первых, с помощью законодательного органа легити- мизируется политика государства. Это основная функция законодательного органа, через нее осу- ществляется «правление закона». Данная функция (повторим) бази- руется на современном понимании природы государства, которое определяет первоначалом власти волю народа. В современном об- ществе официально признается только легитимный тип власти, а пото- му любая власть, независимо от подлинного источника своего проис- хождения, нуждается в легитимации, дабы обеспечить себе междуна- родное признание. Именно с этим связано то обстоятельство, что зако- нодательные органы власти отсутствуют лишь в сравнительно не- большом числе государств, которые постоянно сталкиваются с про- блемами своей легитимации на мировой арене. Это может быть при- емлемо только в абсолютистских государствах, апеллирующих к тради- ции, но не в государствах с лидерами харизматического типа или с иными недемократическими формами власти. Уже отмечалось, что законодательные органы власти могут выпол- нять эту функцию с разной степенью эффективности. В странах с силь- ной законодательной властью она полностью реализует процесс законо- творчества. В других странах законотворчество инициируется исполни- тельной властью и только контролируется законодателями. И наконец, в недемократических странах законодатели не влияют на реальный про- цесс законотворчества, а только утверждают принятые решения. Во-вторых, законодательные собрания представляют на- селение страны и призваны выражать мнение общества. Эту функцию, кстати, могут осуществлять и консультативные выбор- ные органы, не имеющие законотворческих полномочий. Другое дело, что донесение воли народа до сведения исполнительной власти по большо- му счету бессмысленно, если нет возможности заставить эту власть к такому мнению прислушаться. Законодательные органы могут в разной степени представлять общество и влиять на происходящие в стране события и исполнительную власть. Законодательный орган власти становится местом борьбы ведущих политических сил, благодаря чему происходит выработка реального по- литического курса. Общество втягивается в эти баталии и получает представление о происходящих в стране событиях. При однопартийной системе законодательный орган не может быть подобной открытой ареной, дебаты переносятся в «подполье», в закрытые институты внут- ри партии и исполнительной власти, отчего общество утрачивает с ними связь. Тем не менее даже при таком весьма несовершенном пар- ламентаризме данная функция законодательного органа может иметь большое значение. В-третьих, деятельность законодательного органа на- правлена на постоянный контроль исполнительной власти. 224 Именно законодательные органы способны осуществлять функ- цию контроля за деятельностью исполнительной власти, обращать внимание общества на негативные последствия ее политики, которые могут быть для него неочевидны. Для этого и существует парламент- ская оппозиция, защищенная в большинстве демократических стран статусом неприкосновенности парламентария. Сочетание указанных функций описывает то деятельностное поле, в рамках которого функционирует законодательный орган, являющийся в конечном счете главным проводником влияния народа на власть. Законодательные органы власти имеют различную структуру. Наиболее ярким признаком, на основании которого может быть осу- ществлена их классификация, является количество палат. Однопалатные парламенты, как правило, существуют в унитар- ных государствах, только 51 из 168 таких государств имеет двухпа- латный высший орган законодательной власти. При этом сам факт наличия унитарных государств с двухпалатными парламентами мож- но объяснить стремлением даже при такой форме государственного устройства обеспечить максимально возможную автономию регионов в рамках единого государства. В некоторых государствах (например, Великобритании) верхняя палата сложилась исторически в период, когда влияние аристократии на политику страны было еще слишком велико. Она выражает инте- ресы наследственной знати в противовес интересам остального об- щества, т.е. является, по сути, сословным пережитком. Поэтому в настоящее время в подобных государствах довольно часто поднима- ется вопрос об ограничении прерогатив верхней палаты, а то и о пол- ном ее упразднении. Можно утверждать, что наличие верхней палаты парламента — один из существенных признаков федерализма, механизм представ- ления воли регионов на общефедеральном уровне. Среди 24 феде- раций мира 19 имеют двухпалатный парламент. Сами названия палат — «верхняя» и «нижняя» — пришли из ис- тории английского парламента, где заседали аристократы и просто- людины. Это не соответствует современному положению вещей, ибо в настоящее время реальная политическая власть сосредоточена пре- имущественно в нижней палате, в то время как верхняя занимается большей частью региональным (или сословным) представительством. Процедуры выборов в верхнюю палату парламента в разных го- сударствах различаются. Допускаются прямые и косвенные выборы; назначение органами региональной власти. Иногда в верхнюю палату наряду с региональными представителями избираются представите- ли от государства в целом. Мировая практика бикамерализма знает различные способы фор- мирования верхних палат: прямые, непрямые, смешанные выборы, назначение, кооптация. Наиболее широко распространен принцип вы- 225 борности: из 67 существующих двухпалатных парламентов в 40 верх- ние палаты являются избираемыми. Прямым избранием формируются верхние палаты Польши, Румынии, Чехии, Швейцарии, США, Японии. Например, 100 членов Сената в Конгрессе США (по два сенатора от каждого штата) избираются простым большинством голосов в 48 штатах, абсолютным большинством — в штатах Джорджия и Луи- зиана. Выборы сенаторов проходят по униноминальной мажоритар- ной системе в один тур в избирательных округах, устанавливаемых легислатурами штатов. Срок полномочий — 6 лет с обновлением трети состава каждые 2 года. Кандидат в сенаторы должен не менее 9 лет являться гражданином США, постоянно проживать в соответст- вующем штате и быть не моложе 30 лет 124 Верхняя палата парламента Японии — Палата советников, со- стоящая из 252 членов, избирается путем всеобщих прямых выборов на основе смешанной системы: 152 советника избираются простым большинством от 48 многомандатных округов. Избиратели по про- порциональной системе отдают один голос за одну из политических партий, а другой — за конкретного кандидата. Путем непрямых выборов формируются верхние палаты Австрии, Словении, Франции. Например, во Франции из 321 сенатора 309 представляют местные власти, а именно: 304 сенатора от столичного и заморских департаментов (296 — от столичного, 8 — от заморско- го), 2 сенатора от заморских территориальных областей Майот и Сен- Пьер-э-Микелон, 3 сенатора от заморских территорий Французской Полинезии, Уоллис-э-Фортуна и Новой Каледонии; 12 сенаторов представляют французов за границей 125 Выборы проводятся по департаментам коллегиями выборщиков, которые насчитывают 108 тыс. членов и состоят из избранных в де- партаменте депутатов Национального собрания и региональных со- ветников, генеральных советников данного департамента, делегатов муниципальных советов или их заместителей. В зависимости от количества населения, проживающего в коммунах, муниципальные советы избирают делегатов на выборы сенаторов. Сами выборы в 13 департаментах, избирающих 5 и более сенаторов каждый, проводятся по пропорциональной системе с правилом «наибольшей средней» 126 . В остальных департаментах, где число сенаторов не более 4, выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура. 124 Bicameral System in the World. A. Survey, Meeting of the Senates of the World. 2000. March 14-th. Palais du Luxemburg. P., 2000. P. 11. 125 Першин Е.В., Паргачева И.П. Выборный порядок формирования вторых палат парламентов: Мировой и отечественный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 3. С. 3–13. 126 Расчет ведется по формуле д`Хондта. Согласно этому методу, все голоса, по- лученные каждым партийным списком, делятся на 1, 2, 3, 4 и т.д. до тех пор, пока все места не будут заняты. Полученные квоты ранжируются в порядке убывания, а места выделяются списком, получившим наивысшие средние показатели. 226 Комбинация прямых и непрямых выборов используется при фор- мировании Сената Испании — верхней палаты Генеральных корте- сов, при образовании Сената Бельгии. Прямые выборы применяются в Италии на региональной основе пропорционально численности населения областей, каждая из кото- рых (за исключением Молизе и Вале-д’Аоста) должна быть представ- лена не менее чем 7 сенаторами. Система голосования смешанная. Непрямыми (косвенными) выборами формируется большая часть верхней палаты парламента Индии. Из 245 имеющихся в настоящее время членов Совета Штатов 233 избираются выборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий. Выборы в Совет проводятся по системе голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения. Главной целью верхней палаты является согласование интересов отдельных регионов государства. При ее помощи интересы регионов учитываются в законотворческой деятельности центра, а потому федеративные государства с однопалатным выс- шим законодательным органом не могут быть признаны полностью федеративными. Унитарные государства, в которых существует «па- лата регионов» (например, Испания), на деле являются государства- ми с гораздо более демократичными отношениями между регионами, чем однопалатные федерации. Впрочем, в отдельных случаях верхняя палата может выступать в роли инструмента, который исполнительная власть использует для того, чтобы ограничить полномочия нижней палаты. Подобной цели на заре английского парламентаризма служила палата лордов. Аристократия могла препятствовать развитию общественных отношений в направлении, которое ее не устраивало. Хотя в настоящее время по- добная возможность формально у нее сохранилась (взять хотя бы реше- ние о запрете псовой охоты, которое она заблокировала), в целом тра- диционным стало снижение ее влияния в политической жизни страны. Именно для этих целей используется и верхняя палата парламента Бела- руси (Совет республики), так как процесс выборов ее членов полностью подконтролен местным администрациям, а через них — президенту. Нижние палаты высших законодательных органов власти имеют больше силы, чем верхние, или равны им по полномочиям. Но суще- ствуют исключения из этого правила — верхняя палата имеет больше полномочий в парламентах Беларуси, Нигерии, США и Филиппин. Распределение полномочий между палатами строится по сле- дующей схеме. Реальная законотворческая деятельность осу- ществляется нижней палатой, в то время как верхняя налагает вето на принимаемые законы или вносит в них свои поправки. В ряде стран верхняя палата обладает только возможностью отклоне- ния принятых нижней палатой законодательных актов. В некоторых странах не все законодательные акты могут быть отвергнуты верхней 227 палатой. Например, в Великобритании палата лордов не может от- клонять законы, касающиеся финансовых вопросов, и законы, приня- тые на основании предвыборного манифеста победившей партии. В некоторых государствах верхняя палата может лишь временно приостановить вступление в силу законодательных актов (во Франции — на месяц по финансовым законопроектам и на год по остальным). В от- дельных случаях нижняя палата может преодолеть вето верхней квали- фицированным большинством голосов (Польша, Германия). Впрочем, существуют и страны, где вето верхней палаты обладает исключитель- ным значением (США) и на принятие некоторых решений (не касаю- щихся финансовой сферы) требуется ее обязательное согласие. В федеративных государствах соотношение полномочий палат парламента является эффективной моделью функционирования го- сударственного управления и действительного присутствия демокра- тии в политической жизни страны. Чем более стабильна федеративная конструкция, чем выше демократия в отношениях между центром и ре- гионами, тем сильнее верхняя палата парламента по сравнению с ниж- ней. Государства со слабой верхней палатой являются государствами со слабым федерализмом, мало отличающимися от федераций с однопа- латным парламентом. Здесь показателен пример США. Американский федерализм воз- ник на основе свободного союза североамериканских колоний, объеди- нившихся в борьбе с английским колониализмом. Первоначально сте- пень интеграции штатов была крайне незначительной, лишь с течени- ем времени общефедеральные органы смогли перераспределить власть в свою пользу. Тем не менее традиционная самостоятельность отдельных штатов продолжает оставаться очень высокой. Огромное число современных федераций является трансформа- цией унитарных государств, в которых значительно ослабла цен- тральная власть, а потому сам процесс перераспределения полномо- чий носил характер «уступки», которую власть стремится впоследст- вии максимально нивелировать. Состав высшего законодательного органа государства обычно опре- деляется в процессе выборов. Исключения из этого правила позволяют многое понять в политической жизни конкретных государств. Парламенты нескольких государств имеют смешанный состав представительства, в рамках которого выборы совмещаются с назна- чением. Чаще всего это реализуется органами исполнительной вла- сти. Можно выделить государства, в которых существует сословное представительство, сохранившееся с раннего периода парламента- ризма (Великобритания) или являющееся выражением реального влияния аристократии на политические процессы в стране. Особые члены парламента назначаются монархом и могут как составлять отдельную палату, так и включаться в состав одной палаты с выбор- ными членами. Существуют государства (например, Королевство 228 Тонга), где назначенные члены парламента не являются сословными представителями. Подобная схема может использоваться для обес- печения контроля авторитарной исполнительной власти над законо- дательным органом, но может быть и механизмом временного обес- печения согласия между властями в переходный период. Здесь важно то, насколько велика численность назначаемых членов парламента. В отдельных случаях назначение членов парламента использует- ся для обеспечения политических представительских квот. Например, в Танзании смешанный способ формирования палат предусматрива- ет условия для регионального, женского и партийного представитель- ства. В Бангладеш 30 мест в Национальном законодательном собра- нии зарезервированы для женщин. В национальном законодательном собрании Пакистана 10 мест принадлежат христианам, индусам, пер- сам и другим политическим меньшинствам. В Румынии в Палате де- путатов за представителями национальных меньшинств сохранены 15 мест. В индийском Лок Сабха ассигнованы 2 места для англо- индийского сообщества. В Сингапуре правила группы представитель- ных избирателей гарантируют, что минимум 15 членов парламента имеют некитайское происхождение. В Зимбабве 10 мест Законода- тельной палаты принадлежат вождям 127 В однопартийных (особенно коммунистических) государствах систе- ма выборов близка к системе прямого назначения, так как кандидатуры претендентов на членство в законодательном органе проходят отбор внутри партии. Таким образом, несмотря на формальные выборные про- цедуры, происходит назначение парламентариев исполнительными ор- ганами, контролируемыми правящей партией. Система назначения, рас- пространенная на весь парламент, в этом случае уже не может служить для согласования интересов и является средством политической мани- пуляции с целью сохранения власти. Непартийные представители, ино- гда включаемые в парламент, реальной власти не имеют. Система назначения членов парламента наиболее распростра- нена в странах Карибского региона и Британского Содружества, на- ходящихся под влиянием британской модели. Пожизненное членство в верхней палате существует только в Великобритании. В странах с проамериканской моделью государственного управ- ления, которая на данный момент считается главной альтернативой вестминстерской модели, используется выборная система формиро- вания состава палат. Выборные системы отдельных стран имеют свои особенности. В ряде стран существует особая система назначения некоторых членов нижней палаты, призванная поддержать баланс в верхней палате: правом назначения членов обладают премьер-министр и 127 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. Т. 1. С. 77. 229 официальный глава оппозиции (Антигуа, Багамские Острова и Барба- дос, Белиз, Гренада, Сент-Люсия, Тринидад и Тобаго). В отдельных странах действует такая система выборов членов верхних палат, при которой они проходят косвенно или многоступен- чато (Австрия, Бельгия, Франция, Германия, Индия, Ирландия, Ни- дерланды и др.). В большинстве случаев этот процесс начинают ор- ганы законодательной власти регионов. Члены верхней палаты Германии выбираются членами прави- тельств земель. В Индии существует так называемый «передаваемый голос», ко- торый при выборах в верхнюю палату парламента один из кандида- тов может отдать другому. В Малайзии члены верхней палаты не могут избираться на свои посты более двух сроков подряд. В некоторых государствах для членов законодательных органов власти существуют образовательные цензы (Ботсвана, Гамбия, Ка- мерун, Коста-Рика, Кения, Малави, Сингапур, Филиппины). Все эти особенности обусловлены не только спецификой той или иной страны, культурой населяющих ее народов, но и историей воз- никновения в ней парламентаризма, которая, как правило, восходит к той из стран с богатыми демократическими традициями, чья полити- ческая система была выбрана в качестве прообраза. Таким образом, например, ограничение сроков пребывания в должности членов верхней палаты связано с наличием непрямой системы выборов, при которой промежуточное избрание действующе- го представителя наиболее вероятно. Образовательные цензы имеют смысл в странах «третьего мира», где образовательный уровень на- селения крайне невысок, отчего возникает опасность прохождения в законодательный орган некомпетентных людей. Мера эта принята не в самых демократических странах, а потому конкретные мотивы ее введения могут быть обусловлены стремлением создать еще одно препятствие на пути неугодных кандидатов. Существуют и другие ограничения парламентской деятельности, ко- торые служат обеспечению более эффективного представления выбор- ным лицом интересов избирателей. Одна из них — возрастной ценз. В нижних палатах парламента наиболее распространены такие цензы: 21 год (Бразилия, Венесуэла, Румыния), 23 года (Франция), 25 лет (Ар- гентина, Индия, Италия, Пакистан, США, Таиланд, Уругвай, Филиппины, Япония). Для верхних палат парламента цензы иные: 30 лет (Аргентина, Венесуэла, Индия, Пакистан, Румыния, США, Уругвай, Япония), 35 лет (Таиланд, Филиппины, Франция), 40 лет (Италия). Членство в верхних палатах, как правило, требует более солидного возраста, так как считает- ся, что оно сопряжено с более значительной ответственностью. Сроки исполнения полномочий членами законодательных орга- нов власти также значительно различаются. Чаще всего члены ниж- 230 них палат и однопалатных парламентов избираются на 5 лет, что понятно и технически, и политически. Технически проведение выбо- ров является сложным и дорогостоящим мероприятием. Осуществ- ление же всяких политических действий рассчитано на длительный период времени, после которого только и могут быть видны их ре- зультаты. Слишком частое проведение выборов привело бы к ликви- дации долгосрочных политических проектов и не обеспечило бы еди- ного государственного курса в перспективе. Вместе с тем во многих европейских государствах с богатыми демократическими традициями существуют укороченные сроки пре- бывания у власти членов законодательных органов. К их преимуще- ствам относится более осторожная политика правительств, боящихся потерять поддержку населения. К недостаткам же можно причислить то обстоятельство, что избирательная кампания в этих государствах фактически не прекращается. Для стран с устоявшейся демократией подобная ситуация неопасна, но молодые демократии не способны эффективно функционировать в таких условиях. В государствах, где нижние палаты избираются на 6 и более лет, для сохранения устойчивой связи с обществом зачастую использует- ся система непрерывной ротации, т.е. обновления части состава па- латы. Это позволяет законодателям более гибко реагировать на из- менения политического климата в обществе. Так, в Аргентине, Марок- ко и Франции парламенты избираются на 9 лет, но каждые 3 года заменяется треть их состава. В Бразилии парламент избирается на 8 лет и каждые 4 года меняются треть или две трети его состава. В Алжире, Нидерландах, Филиппинах и Японии вновь избранный пар- ламент действует 6 лет, а через 3 года меняется на треть. В Индии, Пакистане и США законодательное собрание избирается на 6 лет, и каждые 2 года его состав на треть меняется. В Казахстане четырех- летний парламент меняется наполовину через 2 года. Численность высших законодательных органов государства так- же весьма значительно изменяется от страны к стране. И тут принци- пиальны два фактора: 1) численность парламента должна быть выше в государствах, в которых выше численность населения, так как в парламенте должно обеспечиваться его пропорциональное представительство; 2) чрезмерное увеличение численности высшего органа законо- дательной власти нежелательно, так как по мере ее роста функцио- нирование парламента становится все более неэффективным. Очевидно, что при большой численности населения страны, как правило, более многочисленными становятся и законодательные органы; одновременно растет и число людей, которых представляет каждый депутат. Так, в Сан-Марино каждый депутат представляет всего 400 чел., в то время как в Индии — примерно 1,7 млн чел. Вме- сте с тем подобное увеличение делает законодательные органы 231 больших государств менее представительными, так как депутат не в состоянии выражать интересы такого большого числа людей. Причем сами эти органы становятся громоздкими, негибкими в принятии ре- шений и проведении адекватной долгосрочной политики. Наиболее наглядный пример — высший законодательный орган Индии, чья деятельность после сведения на нет доминирующего по- ложения в нем Индийского национального конгресса (ИНК) характе- ризовалась постоянной сменой правительств и политических курсов, что привело к возрождению политической монополии ИНК. Политиче- ский плюрализм вызвал засилье в парламенте малочисленных пар- тий, не способных сформировать устойчивое правительство, и пана- цеей стала однопартийная система. Именно из-за снижения эффективности громоздких парламентов больших государств для них является предпочтительной ограничен- ная президентская республика. Существует два исключения из указанного правила корреляции между численностью населения и размером высшего законодатель- ного органа. В коммунистических и национал-социалистических государствах, а также Индонезии и Тайване из-за декларируемого стремления вла- стей обеспечить представительность высшего органа законодатель- ной власти эти органы имеют непропорционально большие размеры. В Китае в его состав входят 2979 членов, в Ливии — 1112. Функцио- нирование таких громоздких парламентов в текущем режиме государ- ственного управления совершенно невозможно, поэтому они собира- ются редко и лишь для принятия ключевых решений по вопросам политического и экономического развития страны на длительный срок. В промежутках между созывами действуют постоянные комис- сии и секретариаты или же постоянные национальные законодатель- ные собрания, которым делегируются полномочия этих гигантских выборных органов. Реальный смысл подобной системы двухуровневого законода- тельствования заключен в том, чтобы создать еще один механизм, направленный на обеспечение сохранения власти в руках правящей верхушки. С одной стороны, в многочисленных органах власти более проблематично появление случайной оппозиции, с другой — в процес- се выборов постоянных законодательных органов возникает возмож- ность обеспечить полный контроль над ними благодаря обладанию большинством во временном высшем органе законодательной власти. Другое исключение — Великобритания с ее гигантской палатой общин в 659 членов и еще более огромной палатой лордов, состоя- щей сегодня из 750 наследственных пэров, 470 пожизненных пэров, а также 1038 членов, обладающих правом голоса 128 128 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. Т. 1. С. 83. |