Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 4. Современные формы межгосударственного сотрудничества Межгосударственное сотрудничество предполагает наличие трех элементов: общие цели государств-партнеров, ожидание ими выгод от сотрудничества, взаимный характер этих выгод. Многие исследо- ватели определяют межгосударственное сотрудничество как ситуа- цию, когда его акторы (в политологии термины «актор» и «субъект» употребляются как синонимы) регулируют свое поведение в соответ- 169 ствии с фактическими или ожидаемыми предпочтениями через про- цесс взаимной координации политик 79 Основными типами межгосударственного сотрудничества яв- ляются: переговоры, предметом которых выступает распределение выгод государств от их взаимодействия (например, отмена тарифных барьеров); согласование политик (формальные договоры и соглаше- ния о деятельности); неявное сотрудничество, осуществляющееся без прямых связей и (или) формальных соглашений, не предполага- ющее заключения договоров; навязанное сотрудничество, когда бо- лее сильная сторона заставляет другую корректировать свою полити- ку, одновременно внося коррективы в собственную политику; созда- ние специализированных институтов (например, институтов ООН), осуществляющих регламентации, экспертизы, субсидии. Особенности развития межгосударственного сотрудничества ос- таются предметом дискуссии между представителями неолиберализ- ма и неореализма — двух наиболее известных направлений в совре- менной теории международных отношений. Они интересны и специа- листам по государственному управлению, которые рассматривают реализацию этого сотрудничества в рамках непосредственной дея- тельности государственной власти по осуществлению целей государ- ства. В рамках государственного управления создаются государствен- ные организации, в том числе те, которые имеют универсальный ком- плекс полномочий по распоряжению коллективными ресурсами в рам- ках межгосударственного сотрудничества. Спор между представителями неолиберализма и неореализма ведется по нескольким пунктам 80 1. Неореалисты считают, что анархия в международных отноше- ниях заставляет каждое государство рассчитывать только на собст- венные ресурсы, что обусловливает наличие жестких ограничений и принуждения в политике государств. Неолибералы соглашаются с тем, что принуждение хотя и возможно, но преодолимо. 2. В содержание межгосударственного сотрудничества неореалисты включают необходимость обеспечения общей военной безопасности, тогда как для неолибералов — это вопросы взаимных экономических выгод. 3. Обсуждая проблему абсолютных и относительных выгод меж- государственного сотрудничества, неолибералы считают, что его дви- жущей силой является достижение абсолютных выгод. Неореалисты утверждают, что ни одна сторона не допустит преимуществ другой без получения взамен пропорциональных преимуществ. 4. Анализируя причины сотрудничества государств, неореалисты опять же выдвигают на первый план проблему военной безопасности, в то время как неолибералы утверждают, что в современном мире ос- 79 Keohane R. O. After Hegemony: Collaboration and Discord in the World Political Economy. Princeton, 1984. P. 467. 80 Lindberg L. The Political Dynamics of European Economic Integration. L., 1963. 170 новной целью государств, участвующих в межгосударственном сот- рудничестве, является устойчивый экономический рост. 5. Неореалисты рассматривают международные режимы с пози- ций их обычной регулирующей роли, а неолибералы, напротив, счи- тают их наиболее эффективным механизмом в случае применения при- нудительных мер в процессе межгосударственного сотрудничества. Резюмируя вышеизложенное, можно утверждать, что сегодня в этой сфере многое зависит от соотношения внутренней и внешней политики государств, изменения роли государств в условиях усиливающейся гло- бализации, их национальных ценностей, интересов и предпочтений. В современном мире государство — уже далеко не единственный и даже не господствующий актор международной сферы: происходит автономи- зация транснациональных субъектов — этнических, религиозных, про- фессиональных и иных групп, мультинациональных фирм, представите- лей диаспор, криминальных сообществ и т.д. Многие из них претендуют на собственную роль как в международной жизни, так и в самом государ- стве. Если в отношении этих и других субъектов государство все чаще будет идти на уступки, появится опасность разрушения главных принци- пов, составляющих саму основу его легитимности: суверенитета, терри- ториальности, политического представительства. Начало нового тысячелетия ознаменовалось появлением целого ряда межгосударственных образований, ориентированных на разви- тие региональных экономик с политической перспективой интеграции: Евросоюз, АТЭС, ШОС, Организация исламской конференции, южно- американский МЕРКОСУР, ЕврАзЭС и др. По существу, каждой исторической эпохе соответствовали свои меж- государственные образования, чаще всего в формате военно-полити- ческих союзов или межгосударственного взаимодействия колониальных стран со своими бывшими территориями. Современная ситуация отли- чается созданием региональных объединений экономической направ- ленности, а также сохранением военно-политических союзов. Здесь специалисты в первую очередь выделяют континуальные межгосударственные союзы 81 . Это традиционные союзы госу- дарств, соединенных между собой государственными границами (континуум — непрерывное, неразрывное, сплошное) и складываю- щихся либо в рамках экспансии доминирующих государств, либо в контексте осознания экономических выгод от добрососед- ских отношений. К примеру, Европейский союз — межгосударственное объедине- ние европейских государств, стремящихся легитимизировать свои исторически сложившиеся отношения в форме Конституции Объеди- ненной Европы. Европейский союз — уникальное международное 81 Маслов О., Прудник А. Новая геополитическая реальность: Сетевые и контину- альные межгосударственные союзы [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www. polit.nnov.ru/2009/06/27/geowebunions/. 171 образование, которое сочетает признаки международной организации и государства, однако формально не является ни тем, ни другим. Союз европейских государств, подписавших Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор), не является субъектом международ- ного публичного права, однако имеет полномочия на участие в меж- дународных отношениях и играет в них большую роль. Каждая из 27 стран ЕС проводит выборы в общий парламент по соб- ственным законам, причем сама же и контролирует эти наднациональ- ные выборы. Общего контрольного выборного органа в ЕС нет, хотя соз- даны институты по наблюдению за чужими выборами. В результате столь масштабного законодательного плюрализма в одних странах вы- боры — дело обязательное (по закону неявка грозит денежным штра- фом), в других — добровольное. Даты выборов тоже разные. По резуль- татам выборов формируется парламент и Европейская комиссия («пра- вительство» ЕС), которые определяют будущее Союза. Организационная структура ЕС выглядит следующим образом 82 1. Высший политический орган ЕС — Европейский совет — со- стоит из глав государств и правительств стран-членов и их замести- телей — министров иностранных дел. Членом Европейского совета является также председатель Еврокомиссии. Совет определяет ос- новные стратегические направления развития ЕС. Выработка гене- ральной линии политической интеграции — его основная миссия. Наряду с Советом Министров Европейский совет наделен политиче- ской функцией, заключающейся в изменении основополагающих до- говоров европейской интеграции. Его заседания проходят не реже двух раз в год — либо в Брюсселе, либо в председательствующем государ- стве под председательством представителя государства-члена, воз- главляющего в данное время Совет. Заседания длятся два дня. Решения Совета обязательны для поддержавших их государств. Европейский совет следует отличать от Совета ЕС и Совета Ев- ропы. Европейский совет формально не входит в структуру институ- тов Европейского союза. В его рамках осуществляется так называе- мое церемониальное руководство, когда присутствие политиков само- го высокого уровня придает принятому решению одновременно и значимость, и высокую легитимность. 2. Европейская комиссия — высший орган исполнительной вла- сти Европейского союза. Она состоит из 27 чел. — по одному от каж- дого государства-члена. При исполнении своих полномочий они неза- висимы, действуют только в интересах ЕС, не вправе заниматься какой-либо другой деятельностью. Государства-члены не вправе вли- ять на членов Еврокомиссии. Еврокомиссия формируется каждые 5 лет следующим образом. Совет ЕС на уровне глав государств и (или) правительств предлагает 82 http://ru.wikipedia.org/wiki/EU. 172 кандидатуру председателя Еврокомиссии, которая утверждается Ев- ропарламентом. Далее Совет ЕС совместно с кандидатом в предсе- датели Комиссии формирует предполагаемый состав Еврокомиссии с учетом пожеланий государств-членов. Состав «кабинета» должен быть одобрен Европарламентом и окончательно утвержден Советом ЕС. Каждый член Комиссии отвечает за определенную сферу полити- ки ЕС и возглавляет соответствующее подразделение (так называе- мый Генеральный директорат). Комиссия играет главную роль в обеспечении повседневной дея- тельности ЕС, направленной на выполнение основополагающих до- говоров. Она выступает с законодательными инициативами, а после утверждения контролирует их претворение в жизнь. В случае наруше- ния законодательства ЕС Комиссия имеет право прибегнуть к санкци- ям, в том числе обратиться в Европейский Суд. Комиссия обладает значительными автономными правами в различных областях полити- ки, в том числе аграрной, торговой, конкурентной, транспортной, ре- гиональной и т.д. Она имеет исполнительный аппарат, а также управ- ляет бюджетом и различными фондами и программами Европейского союза (такими, как программа «TASIS»). Основными рабочими языками Комиссии являются английский, французский и немецкий. Ее штаб-квартира находится в Брюсселе. 3. Совет Европейского союза, или, неофициально, Совет Мини- стров, наделен рядом функций как исполнительной, так и законода- тельной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС, призванный уравновесить Европейскую комиссию. Однако компетенции этих орга- нов четко разделены. Если Европейская комиссия выполняет в боль- шей степени административные функции, то Совет Министров осу- ществляет политическое лидерство. Совет играет ключевую роль в тех областях европейской интеграции, где принятие решений проис- ходит на межправительственном уровне. Под эгидой Совета дейст- вуют многочисленные рабочие группы по конкретным вопросам. Их задача — готовить решения Совета и контролировать Еврокомиссию в случае, если ей делегированы определенные полномочия Совета. Существует тенденция к селективному делегированию полномо- чий от национальных государств (напрямую или через Совет Минист- ров) к Еврокомиссии. 4. Европейский парламент — это собрание из 732 депутатов (в редакции Ниццкого договора), напрямую избираемых гражданами государств — членов ЕС сроком на 5 лет. Председатель Европарла- мента избирается на 2,5 года. Члены его объединяются не по нацио- нальному признаку, а в соответствии с политической ориентацией. Основная роль Европарламента — утверждение бюджета ЕС. Кроме того, практически любое решение Совета ЕС требует либо одобрения Парламента, либо по крайней мере запроса его мнения. 173 Парламент контролирует работу Комиссии и обладает правом ее роспуска (которым, впрочем, он никогда не пользовался). Одобрение Парламента требуется и при принятии в Союз новых членов, а также при заключении соглашений об ассоциированном членстве и торговых договоренностей с третьими странами. 5. Европейский Суд (официальное название — Суд Европейских сообществ) проводит свои заседания в Люксембурге и является су- дебным органом ЕС высшей инстанции. Суд регулирует разногласия между государствами-членами; между государствами-членами и самим Европейским союзом; между института- ми ЕС; между ЕС и физическими либо юридическими лицами, включая сотрудников его органов (для этой функции недавно был создан Трибу- нал гражданской службы). Суд дает заключения по международным со- глашениям; он также выносит предварительные (преюдициальные) по- становления по запросам национальных судов о толковании учредитель- ных договоров и нормативных правовых актов ЕС. Решения Суда обяза- тельны для исполнения на территории ЕС. По общему правилу юрисдик- ция Суда распространяется на сферы компетенции ЕС. В соответствии с Маастрихтским договором Суду предоставлено право налагать штрафы на государства-члены, не выполняющие его постановления. Суд состоит из 27 судей (по одному от каждого из государств- членов) и 8 генеральных адвокатов. Они назначаются на шестилет- ний срок, который может быть продлен. Каждые 3 года обновляется половина состава судей. Суд ЕС следует отличать от Европейского суда по правам человека. 6. Палата аудиторов создана в 1975 г. для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений. Палата состоит из представителей госу- дарств-членов (по одному от каждого государства). Они назначаются Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих обязанностей. Палата аудиторов выполняет следующие функции: 1) проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его институ- тов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС; 2) следит за качеством управления финансами; 3) после завершения каждого финансового года составляет док- лад о своей работе, а также представляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам; 4) помогает Европарламенту контролировать исполнение бюдже- та ЕС. Штаб-квартира — Люксембург. 7. По инициативе Европейского союза в 1998 г. был образован Европейский Центробанк (ЕЦБ). Кроме того, была основана Европей- ская система Центральных банков — наднациональный орган финан- сового регулирования, который объединяет ЕЦБ и национальные 174 центральные банки всех 27 стран — членов Евросоюза. Управление ЕСЦБ осуществляется органами управления ЕЦБ. На базе капитала, представленного странами ЕС, создан Европей- ский инвестиционный банк, который наделен функциями коммерческого банка, действует на международных финансовых рынках, предоставляет кредиты государственным структурам стран-членов. 8. Экономический и социальный комитет — консультативный ор- ган ЕС. Состоит из 344 членов, называемых советниками. Консульти- рует Совет и Комиссию по вопросам социально-экономической поли- тики ЕС. Представляет различные сферы экономики и социальные группы (работодателей, лиц наемного труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельском хозяйстве, сфере обслужива- ния, а также представителей общественных организаций). 9. Комитет регионов — консультативный орган, обеспечивающий представительство региональных и местных администраций в работе ЕС. Консультирует Совет и Комиссию и дает заключения по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов. 10. Институт Европейского омбудсмена занимается жалобами граждан по поводу плохого управления какого-либо института или органа ЕС. Решения этого органа не носят обязательного характера, но имеют значительное общественное и политическое влияние. 11. Специализированные агентства и органы (15) — по существу европейский мониторинг — Центр по борьбе с расизмом и ксенофо- бией, Европол, Евроюст и т.д. Важнейшей особенностью Евросоюза, отличающей его от других форм межгосударственного сотрудничества, является наличие у него собственного права, которое непосредственно регулирует отношения не только государств-членов, но и их граждан и юридических лиц. Право ЕС подразделяется на первичное, вторичное и третичное (решения Суда Европейских сообществ). Первичное право — учреди- тельные договоры ЕС; договоры, вносящие в них изменения (ревизи- онные договоры); договоры о вступлении новых государств-членов. Вторичное право — акты, издаваемые органами ЕС. Решения Суда ЕС и других судебных органов Союза широко используются в качест- ве прецедентного права. Право ЕС обладает прямым действием на территории стран ЕС и приоритетом по отношению к национальному законодательству государств. По другим основаниям право ЕС подразделяется на институци- онное (нормы, регламентирующие порядок создания и функциониро- вания институтов и органов ЕС) и материальное (нормы, регулирую- щие процесс реализации целей ЕС и Европейских сообществ). Мате- риальное право ЕС, как и право отдельных стран, имеет отрасли: таможенное, экологическое, транспортное, налоговое право и др. С учетом структуры Союза («три опоры») в праве ЕС выделяют также право Европейских сообществ, Шенгенское право и др. 175 Строительство Евросоюза как возможного будущего единого го- сударства представляет собой уникальный в мировой истории экспе- римент, который окажет существенное влияние на дальнейшее раз- витие цивилизации в целом. Евросоюз в настоящее время обладает крупнейшей в мире эко- номикой, своей валютой, третьим по численности населением, мощ- ными вооруженными силами. Вместе с тем в Евросоюзе присутствует целый ряд противоречий. В первую очередь это расхождения между интересами ЕС в целом и интересами стран-членов. В частности, это проявляется в несоответ- ствии демократическому внутреннему устройству последних бюрокра- тического характера надгосударственных структур ЕС, которые полу- чают все большую власть, хотя, по сути, никем не избирались. Это становится главной причиной провалов общеевропейских документов на референдумах в западно-европейских странах (Франции, Голлан- дии, Ирландии). Их граждане предпочитают демократию бюрократии, ценят свой государственный суверенитет и высокий уровень жизни. Они не видят оснований отказываться от своих демократических цен- ностей в пользу наднациональных органов управления. Существуют определенные противоречия относительно идеи Ев- росоюза о быстром расширении на восток. Разница потенциалов стран — членов ЕС, их политических, исто- рических и культурных традиций мешает формированию политики Евросоюза, особенно внешней и оборонной, позволяет внешним си- лам играть на межстрановых противоречиях. Тем не менее процесс строительства той же общеевропейской армии продолжается, а об- щее сокращение европейских вооруженных сил неизбежно поставит вопрос о дальнейшем существовании НАТО. Другой пример континуального межгосударственного союза — Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), которая была соз- дана 15 июня 2001 г. на встрече в Шанхае глав шести государств — Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Рес- публики Узбекистан. Ее основными учредительными актами являются Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества и принятая 7 июня 2002 г. в Санкт-Петербурге Хартия Шанхайской ор- ганизации сотрудничества 83 Основными целями Шанхайской организации сотрудничества яв- ляются: 1) развитие многопрофильного сотрудничества в целях поддер- жания мира, безопасности и стабильности в регионе; 2) совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экс- тремизму, борьба с незаконным оборотом наркотиков и оружия, дру- 83 Бюл. междунар. договоров. 2007. № 1. 176 гими видами транснациональной преступной деятельности, а также незаконной миграции; 3) содействие обеспечению прав и свобод человека в соответст- вии с международными обязательствами государств-членов; 4) взаимодействие в предотвращении международных конфлик- тов и их мирном урегулировании. При этом государства — участники ШОС обязались твердо при- держиваться целей и принципов Устава Организации Объединенных Наций. В Хартии ШОС существенное место уделено таким направле- ниям сотрудничества, как совершенствование транзитного потенциа- ла государств, обеспечение рационального природопользования, включая использование водных ресурсов в регионе, осуществление совместных специальных природоохранных программ и проектов, оказание взаимной помощи в предупреждении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий. В июне 2005 г. в г. Астане было подписано Соглашение о взаимодей- ствии при оказании помощи в ликвидации чрезвычайных ситуаций. В Декларации о создании Шанхайской региональной организации сотрудничества сказано, что Организация считает одним из главных приоритетов региональную безопасность и предпринимает все необ- ходимые усилия для ее обеспечения. В связи с этим намечены пер- спективы тесного взаимодействия в целях реализации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, а также обеспечения деятельности учрежденной Региональной анти- террористической структуры ШОС. ШОС открыта для государств региона, поэтому другие заинтересо- ванные государства или международные организации могут получить статус партнера по диалогу или наблюдателя. В настоящее время ста- тусом наблюдателей обладают Монголия, Индия, Пакистан, Иран. ШОС имеет собственный бюджет, который формируется и ис- полняется в соответствии со специальным соглашением. Установле- ны размеры ежегодных долевых взносов государств в этот бюджет. В рамках ШОС действуют 84 : 1) Совет глав государств — высший орган, созываемый на оче- редные заседания один раз в год; 2) Совет глав правительств (премьер-министров), созываемый также один раз в год; 3) Совет министров иностранных дел, в компетенцию которого вхо- дит рассмотрение вопросов текущей деятельности Организации, а в случае необходимости — выступления с заявлениями от имени ШОС; 84 Игнатенко Г.В., Лазутин Л.А. Шанхайская организация сотрудничества: Право- вые вопросы сотрудничества в сфере безопасности // Европейско-Азиатский правовой конгресс «Правовая интеграция Европейско-Азиатского региона в условиях глобали- зации»: Обзорные материалы. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2007. 177 4) совещания руководителей отраслевых министерств и (или) ве- домств; 5) Совет национальных координаторов, назначаемых каждым го- сударством-членом для координации текущей деятельности Органи- зации и управления ею; 6) Региональная антитеррористическая структура, являющаяся постоянно действующим органом ШОС. Секретариат — постоянно действующий административный орган ШОС, возглавляемый Исполнительным секретарем, который утвер- ждается Советом глав государств сроком на 3 года на ротационной основе. Должностные лица Секретариата нанимаются из числа граж- дан государств-членов на квотной основе. При исполнении служебных обязанностей Исполнительный секретарь, его заместители и другие должностные лица Секретариата не должны запрашивать или получать указания от какого бы то ни было государства-члена и (или) правительст- ва, организаций или частных лиц. Они должны воздерживаться от любых действий, которые могли бы отразиться на их положении как междуна- родных должностных лиц, ответственных только перед ШОС. Место расположения Секретариата — г. Пекин. Государства- члены назначают своих постоянных представителей при Секретариа- те ШОС, которые входят в состав дипломатического персонала по- сольств государств-членов в Пекине. Решения в органах ШОС принимаются путем согласования без проведения голосования и считаются принятыми, если ни одно из государств-членов не возразило против них (консенсус). Решения органов исполняются государствами-членами в соот- ветствии с процедурами, определяемыми их национальным законо- дательством. Контроль за выполнением обязательств и решений осуществляется органами ШОС в пределах их компетенции. В рамках ШОС создана Региональная антитеррористическая структура (РАТС) — постоянно действующий орган ШОС, предназна- ченный для содействия координации и взаимодействию компетент- ных органов сторон в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстре- мизмом. Ее штаб-квартира располагается в г. Бишкеке. Финансируется деятельность РАТС из средств бюджета ШОС. Таким образом, очевидно, что влияние континуальных межгосу- дарственных союзов со временем будет только возрастать. Второй вид межгосударственных коалиций исследователи назы- вают сетевым 85 . Государства объединяются в них на условиях коо- перации и взаимных гарантий. Первоначально у таких объединений преобладают экономические интересы, но со временем будут появ- ляться и политические формы сотрудничества. 85 Маслов О., Прудник А. Новая геополитическая реальность: Сетевые и конти- нуальные межгосударственные союзы 178 К числу подобных сетевых объединений можно отнести Европей- ское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), а также (с большой долей условности) энергетический межгосударственный союз между Китаем и Венесуэлой, строительство дублера Панамского канала через Никара- гуа, российские проекты в сфере энергетики «Северный поток» и «Юж- ный поток», возможный по результатам мирового финансового кризиса валютный союз, организацию «Форум сотрудничества Китай — араб- ские страны», организацию «Форум китайско-африканского сотрудни- чества». Процесс формирования сетевых межгосударственных коали- ций продолжается, и для преобладающего числа стран он весьма пер- спективен и выгоден. |