Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 2. Особые формы межгосударственного взаимодействия: империя, уния Уже отмечалось, что кроме стран с унитарным и федеративным государственным устройством выделяют также империю и унию. Их часто характеризуют в литературе как особую форму межгосудар- ственного взаимодействия. Термин «империя» довольно многозначен. Обычно им обознача- ются: 1) форма правления: монархия, глава которой носит титул «им- ператор» (лат. imperator — повелитель, полководец), обозначающий более высокий ранг по сравнению с королем, царем (статус импера- тора связан с подвластностью обширных территорий, подчиненно- стью императору других государей). Сегодня официально (согласно конституции) существует лишь одна империя — Япония; 2) государство, обладающее совокупностью колониальных владе- ний. В рамках колониальной империи различаются части: колония — зависимая территория (государство), являющаяся владением цен- тральной власти; метрополия — политический центр колониальной империи, местонахождение ее верховной власти. (Для обозначения 76 Алексеев С.С. Теория и государство. М., 2004. С. 217. 161 центра государства и его окраин как в географическом, так и в геопо- литическом смысле употребляются также термины «метрополия» и «периферия».) Остатки бывших колониальных империй сохраняются до сих пор в рамках некоторых федераций в виде протекторатов, конфедераций, уний; 3) государство, осуществляющее политическую и (или) экономи- ческую гегемонию по отношению к другим государствам (СССР, США в годы «холодной войны»). Именно применительно к такой интерпре- тации появился термин «империализм»; 4) политико-территориальное образование, совокупность терри- торий и государств, управляемая на основе единой имперской власти центра 77 Последнее и определяет империю как форму государственного устройства. Империя как форма государственного устройства — это объединение различных государств и территорий под единой властью, одним имперским правлением и законами империи. В состав Российской империи входили Польское королевство, Великое княжество Финляндское, Кокандский и Бухарский эмираты и т.д. Британская колониальная империя объединяла множество стран под властью британской короны. Выделяют следующие признаки империи как формы государ- ственного устройства: 1) монархическая форма правления; 2) «монолитность» власти, находящейся в руках одного лица или одной сплоченной группы (партии); 3) неограниченная гегемония имперского центра и (или) стремле- ние к централизации власти; 4) полная централизация системы государственного управления; 5) значительный размер территории: существенно больше, чем средняя для данной эпохи территория государства; 6) этническая неоднородность; 7) насильственный способ создания, хотя возможны и исключе- ния при присоединении отдельных территорий (добровольное вхож- дение Грузии и Украины в состав Российской империи). Империя — высокоцентрализованное государственное образова- ние, однако самостоятельность имперской периферии может быть весьма значительной. Правда, следует иметь в виду абсолютную власть имперского центра: любое решение периферийных властей может быть «перечеркнуто» волей метрополии. Уния как форма государственного устройства — государ- ственное образование на основе совмещения высших органов власти нескольких государств (обычно глав государств). 77 Федерализм: Энцикл. М., 2000. С. 206. 162 Это союз, объединение, общность государств, территорий; раз- новидность сложного государства. При этом субъектом международ- ного права выступает не уния, а каждое из входящих в ее состав го- сударств. Часто на основе унии может возникнуть империя (или на- оборот), т.е. империя и уния — это не принципиально разные формы государственного устройства, в отличие от унитарного государства и федерации. Признаками унии являются: 1) монархия как форма правления (обычно); 2) возникновение на основе общей традиции престолонаследия; 3) фактическое объединение высших органов власти нескольких государств, т.е. высший орган власти одного государства является таковым и в другом. Возможны варианты: существование объединен- ных органов власти при сохранении собственных властных и управ- ленческих инстанций (Австро-Венгерская уния под властью Габсбургов: законотворческий орган — имперская делегация, исполнительные орга- ны — три имперских министерства). Здесь просматривается значитель- ное сходство с империей как формой государственного устройства; 4) относительно высокая (хотя бы формально, а часто и фактически) политическая самостоятельность входящих в унию государств. Если империя характеризуется абсолютной властью имперского центра над периферией, то в унии противопоставление «метрополия — периферия» может отсутствовать. Единство унии основано на единстве прежде всего традиции управления. Государства, входящие в унию, имеют образуемые самостоятельно, без участия центральных властей, высшие органы вла- сти и управления (парламент, правительство). Участники унии хотя бы формально сохраняют свой суверенитет; 5) возможны образование унии с использованием договоров, до- говорное регулирование отношений в унии. Различают унии личные (персональные) и реальные (органические). Личная уния подразумевает объединение двух или более госу- дарств под властью одного правителя, монарха. Формальное основа- ние личной унии — династические браки, пресечение правящей дина- стии в случае действия определенного порядка престолонаследия (предполагающего приглашение правителя). При этом условия и по- рядок наследования престола, получения статуса главы государства во входящих в унию государствах могут быть различными. В силу этого личная уния — довольно нестабильное образова- ние. При различиях в порядке определения личности главы государ- ства рано или поздно возникает ситуация, когда престол одного из них займет лицо, не признаваемое государем по закону другого. В качестве примера можно привести распад унии между Англией и Ган- новером в XIX в. (в Ганновере лица женского пола не допускались к наследованию трона). 163 Реальная уния формализована законодательно, ее единство обусловлено общими традициями управления и правовыми установ- лениями. В случае наследственного монархического правления на- следник трона в одном из государств реальной унии является тако- вым и в другом. Реальная уния часто скрепляется системой совмест- но принимаемых государствами — членами унии законов (Австро- Венгрия объединялась на основе не только правления Габсбургов, но и законов, одобренных австрийским и венгерским парламентами), системой договоров между ними. В настоящее время единственный пример реальной унии — Бри- танское Содружество. Собственно в унию объединены 17 стран, ко- торые можно считать ее «ядром»: Великобритания, Канада, Австра- лия, Гренада, Новая Зеландия, Сент-Винсент и Гренадины, Ямайка, Антигуа и Барбуда, Багамские Острова, Барбадос, Белиз, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Маврикий, Папуа — Новая Гвинея, Соломоновы Острова, Тувалу. Во всех этих странах официальным главой государ- ства является британский монарх. Интересно, что единство Британской унии обеспечивается еди- ной правовой и политической традицией, а не единой властью фор- мального главы государства, который даже в Великобритании «цар- ствует, но не правит». Постепенно прекращают существование еди- ные органы управления в рамках Содружества (уже упразднено бри- танское министерство по делам Содружества). Государства под вла- стью британской короны абсолютно самостоятельны политически и суверенны, хотя объединение в унию все же имеет для них реальные политические и правовые последствия. Например, правовые и судеб- ные системы стран Содружества весьма схожи, широко распростра- нены заимствования из права Великобритании. Невозможно предста- вить государства Британской унии в состоянии войны друг с другом: военное положение должно быть ратифицировано (хотя бы фор- мально) монархом. Вхождение в унию налагает на государства Бри- танского Содружества и некоторые «моральные» обязательства: в военное время все они автоматически становятся союзниками против общего врага, как было во время Второй мировой войны. § 3. Объединение государств На международной арене существуют объединения государств, которые определялись ранее термином «конфедерация». Эти между- народно-правовые объединения характеризуются тем, что создаются и действуют на основании международного договора, государства сохраняют независимый статус и свою систему государственного управления, а также суверенитет. Международно-правовой характер такого объединения предпола- гает соблюдение ряда условий: 164 1) решения общих органов проводятся в жизнь решениями и дей- ствиями органов государств, входящих в объединение; если объеди- нение обладает признаками наднациональности, это не обязательно; 2) государства добровольно направляют в общие войсковые формирования свои контингенты и сохраняют право на их отзыв, а само воинское подразделение не теряет своей государственной при- надлежности; 3) у объединения государств в строгом смысле слова нет своей территории, поскольку таковой считается сумма территорий госу- дарств-участников. Такая обусловленность объединения государств позволяет обнару- жить контуры будущего единого государства: создание единых органов власти и управления; принятие едиными руководящими органами управ- ленческих решений, действующих на территории объединения; образо- вание и функционирование общих войсковых формирований, таможен- ных и пограничных структур; целевые отчисления денежных средств на содержание общих органов и создаваемых подразделений; вынесение принципиального решения о равной защите интересов граждан на терри- тории объединения; введение института гражданства; возможное хожде- ние на всей территории объединения единой валюты. Таким образом, объединение государств можно рассматри- вать как государственное образование, создаваемое на основе интеграции самостоятельных государств для достижения общих целей, сочетающее в себе признаки международного объединения и государственности. Особой характеристики требует конфедерация — временный союз суверенных государств, образованный для решения со- вместных политических, экономических или военных задач. Конфедерация не образует единого государства, имея следую- щие особенности: 1) государства полностью сохраняют свою независимость, имеют собственные органы государственный власти и управления и остают- ся суверенными в своих границах; 2) государства создают специальные объединенные органы для достижения определенных экономических, военных, внешнеэкономи- ческих и других целей; 3) как правило, конфедерация — достаточно неустойчивое обра- зование, распадающееся после реализации совместных целей (как произошло с Египтом и Сирией, которые во время арабо-израильско- го конфликта образовали Объединенную Арабскую Республику) либо превращающееся в федерацию (например, Швейцарская федерация, существовавшая до 1848 г. в форме конфедерации; США преобразо- вались в федерацию в 1787 г., а до этого с 1781 г. существовала кон- федерация штатов); 165 4) государствам — членам конфедерации принадлежит право се- цессии; 5) объединенные органы конфедерации обладают в основном не властными, а координационными полномочиями для выработки согласо- ванной политики государств — членов конфедерации. Органы конфеде- рации не являются высшими органами власти для входящих в нее госу- дарств. При этом полная система органов власти не образуется, созда- ваемые учреждения — это обычно органы специальной компетенции; 6) конфедерация строится по нормам не международного, а внутригосударственного права 78 . Нормы международного права (если они при этом используются) являются «внешней оболочкой» внутри- государственных норм. При создании конфедерации не предусматри- вается учет интересов других «членов международного сообщества», отношения центральных органов конфедерации и входящих в нее государств нельзя однозначно определить только как партнерские, органы конфедерации наделяются властными полномочиями; 7) полномочия конфедерации ограничены теми, что были пере- даны ей государствами — членами конфедерации в соответствии с учредительным актом. Самостоятельное расширение сферы полно- мочий невозможно; 8) решения конфедеративных органов не подлежат непосред- ственному исполнению на территориях государств — членов конфе- дерации: требуется принятие последними собственных решений, подтверждающих приверженность решениям, принятым конфедера- тивными структурами управления. Тем не менее было бы не вполне правильным отказывать решениям конфедеративных структур управ- ления в обязательности для государств — членов конфедерации. Передавая конфедеративным органам в соответствии с соглашения- ми правомочия принимать те или иные решения, государство — член конфедерации признает их обязательность для себя. Более того, в рамках конфедерации ее общие органы могут обладать средствами принуждения к реализации своих решений. Такие возможности могут быть предусмотрены учредительными актами конфедерации либо фактически наличествовать; 9) государства — члены конфедерации сохраняют монополию на связь со своими гражданами. Собственно, и конфедеративного граждан- ства как такового может не быть, только гражданство государства — члена конфедерации. В представительных органах конфедерации пред- ставлено не население конфедерации, а входящие в нее государства. Мировой практике известно и такое объединение государств, как протекторат, которое может быть основано на письменных или иных соглашениях. Но если федерация, уния, конфедерация пред- ставляют собой такие объединения, которые базируются на принципе 78 Евсеенко Т.П., Солопова Н.С. Конфедерация как форма государственного уст- ройства // Федерализм. 2004. № 1. С. 50. 166 юридического равенства их участников, то протекторат — всегда за- ведомо неравноправный союз государств, юридическая форма под- чинения одного государства другому. Важно отличать протекторат от сходных явлений — вхождения одного государства в другое, аннексии, оккупации, которые также выражают зависимое состояние одной территории от другой. Вместе с тем отличия между этими понятиями скорее формальные, чем со- держательные. Протекторат, например, может повлечь более серьез- ные ограничения для населения, чем оккупация. Как и оккупация, протекторат может быть результатом вооруженного насилия. Вхождение в состав государства представляет собой добро- вольное присоединение к нему, в результате которого другое госу- дарство полностью или частично утрачивает свой суверенитет, ста- новится административно-территориальной единицей или субъектом федерации. В отличие от этого участвующие в протекторате государ- ства сохраняют свой суверенитет. Аннексия есть включение в состав государства дополнительных территорий, обычно совершаемое по результатам войны, а иногда и ненасильственными действиями государства. Аннексия получает признание как юридический факт по нормам национального и, воз- можно, международного права. Аннексируемая территория является объектом внешнего воздействия, тогда как протекторат представляет собой правоотношения между государствами-субъектами. Оккупация — это временное насильственное занятие территории одного государства другим, находящимся с ним в состоянии войны. Это переходное состояние, которое может завершиться аннексией, установлением протектората и даже освобождением территории. Протекторат — это постоянное или установленное на заранее опре- деленный срок правовое состояние государства, основанное на дого- воре, т.е. он устанавливается при наличии формально выраженного согласия государств. В протекторате участвуют две стороны — государство-протектор и подопечное государство. Причиной учреждения протектората могут быть насильственные действия одного государства в отношении бо- лее слабой страны, в результате которых господствующая сторона вынуждает покорившуюся нацию к заключению неравноправного до- говора, сохраняя, однако, государственность последней. Возможно также установление протектората над страной, которая в силу внут- ренней нестабильности, малочисленности населения, экономической отсталости и иных обстоятельств не имеет ресурсов для полноценно- го осуществления всех присущих государству функций. В этом случае государству выгодно принять опеку могущественной державы, кото- рая по мотивам сохранения традиционных межнациональных связей, расширения сферы своего влияния и по другим соображениям со- глашается предоставить подопечной стране политические услуги. 167 Протекторат может представлять собой промежуточное состоя- ние страны в период между ее освобождением от колониальной за- висимости и получением полной независимости. Протектор осуществляет за подопечное государство часть его су- веренных прав. Он может потребовать от своего «подзащитного» отказа от содержания собственной армии, самостоятельной внешней политики, законодательной власти и пр. Территорию зависимой страны иногда используют для размеще- ния вооруженных сил протектора или в качестве «свободного эконо- мического пространства». Это может оказаться выгодным для обеих сторон. Экономическое обособление собственных территорий, созда- ние на них безналоговых финансово-экономических оазисов способ- ны вызвать сопротивление, протесты внутри страны. Но если исполь- зовать в качестве «финансового магнита», привлекающего капиталы, территорию иностранного, но контролируемого государства, как сде- лала Франция по договоренности с Княжеством Монако, подобных осложнений можно избежать. Прямые и косвенные финансово-экономические выгоды являются одним из факторов образования и существования протектората. На- пример, передав свою внешнюю политику в ведение Индии, Бутан за- ключил довольно выгодную сделку, поскольку получил право на финан- совые компенсации. Западное Самоа также имеет экономические вы- годы от сотрудничества с Новой Зеландией, уступив ей право на свои внешние сношения, за исключением участия в деятельности ООН. Протектор обязан поддерживать внутреннюю стабильность и внеш- нюю безопасность, сохранять форму правления зависимого государства (в прошлом они гарантировали власть правящих династий). Подопечные государства пользуются валютной системой протекторов, т.е. у них исче- зает необходимость обременять себя созданием и поддержанием собст- венной валюты. К примеру, Андорра или Лихтенштейн, население кото- рых не превышает 50 тыс. и 30 тыс. чел. соответственно, не могут позво- лить себе выпуск национальной валюты. Они отказались от своего суве- ренного права проводить эмиссию денег. Заодно Андорра передала в распоряжение французского президента свою внешнюю политику, а кон- троль банковской системы и внутренних дел доверила Испании, от имени которой действует Урхельский епископ. В результате возник своего рода сдвоенный протекторат, осуществляемый двумя государствами, которые связаны взаимными обязательствами. Учреждение протектората предполагает соблюдение прав и ин- тересов обеих участвующих в нем сторон. Гарантии прав зависимой стороны содержатся в самой формуле протектората: сохранение государственности и пополнение недостатка внутренних ресурсов за счет иностранной поддержки. Вероятно, интересы протектора обес- печиваются более надежно. Например, пуэрто-риканский губернатор (глава государства и правительства) не вправе без разрешения гос- 168 департамента США принимать на своей территории руководителей иностранных государств. Имея в виду практику прежних протектора- тов, можно предположить, что протектор способен применить к зави- симому государству силовые меры вплоть до вооруженного вмеша- тельства с целью принудить подопечного нарушителя к исполнению принятых им на себя обязательств. Установление протектората не отменяет и не сокращает сувере- нитета страны, хотя и ограничивает ее в использовании суверенных прав. В конечном счете зависимая сторона сохраняет право распоря- диться своей судьбой по собственному усмотрению. В частности, она может приобрести полную независимость. Право выхода (сецессии) из протектората самоочевидно. Мировая практика содержит много- численные примеры не только распада, но и относительно мирного, легального расторжения протекторатов. Власти Соединенных Штатов неоднократно подтверждали право Пуэрто-Рико на приобретение ста- туса независимого, а не «свободно присоединившегося государства». Можно обоснованно утверждать, что природа протектората ис- ключает наличие общего для участвующих в нем сторон гражданства. В отличие от федерации это объединение не создает общего центра, обладающего государственной властью и нуждающегося в упорядо- чении отношений с лицами, гражданами. Поэтому нет субъекта, с которым лица могли бы вступать в отношения гражданства. Но хотя общее, союзное гражданство в протекторате отсутствует, правовой статус жителей подопечного государства в некоторых случаях претерпевает изменения. Если по условиям протектората главное госу- дарство управляет определенным кругом внутренних дел, выполняет иные функции, связанные с правами и обязанностями человека, юрис- дикция протектора распространяется и на граждан подопечной стороны. Возникает политико-правовая связь между государством-протектором и гражданами подопечного государства. Это не гражданство, а правоотно- шения особого рода. В США оно в свое время определялось как поддан- ство и означало обязанность сохранения лицами, проживающими на подвластной территории, «верности» Соединенным Штатам. |