Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА § 1. Специфика государственного управления в унитарном государстве и федерации Термин «форма государственного устройства» используется при характеристике территориальной организации государства, формиро- вания системы государственного управления, организации государст- венной власти между центром и составляющими это государство частями. Этот термин имеет разные значения в обыденной речи, по- литической литературе, юридических исследованиях. В первых двух случаях ему обычно придается широкий смысл: речь идет о государ- ственном, а иногда и общественном строе в целом. В юридической литературе имеется в виду лишь устройство территории государства, соотношение государства как целого с его составными частями 70 С целью избежать многозначности и неодинакового истолкования данный термин часто заменяется другими: «организация публичной власти», «национально-государственное устройство», «национально- территориальное устройство», «административно-территориальное устройство», «политико-территориальная организация государства», «территориальное устройство». Однако перечисленные понятия мо- гут полностью подменить термин «форма государственного устройст- ва», так как либо значительно расширяют его изначальный смысл, либо, наоборот, сужают его. Форма государственного устройства — это совокупность способов устройства государственной власти применительно к территории, внутреннее деление государства на части, взаимо- отношения между этими частями 71 , взаимодействие центра и частей. Это понятие позволяет выявить ряд важных признаков изучаемо- го феномена: во-первых, форма государственного устройства отра- жает только внутреннюю территориальную организацию власти в стране; во-вторых, охватывает лишь государственную власть и не имеет отношения к местному самоуправлению; в-третьих, характери- зует взаимоотношения государства и его составных частей, выражен- 70 Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Междунар. отношения, 2001. С. 155. 71 Абдуллаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права. СПб.: Пи- тер, 2003. С. 76. 151 ные в степени централизации власти и порядке разграничения компе- тенции 72 Большинство исследователей сходятся во мнении, что при ана- лизе формы государственного устройства следует учитывать формы правления, политический режим и признаки государственного устрой- ства. Форма правления характеризует систему организации государ- ственной власти и основы структурирования государственного аппа- рата, политический режим — взаимоотношения общества и государ- ства, а государственное устройство — территориальные аспекты государственного устройства в стране. Из-за отсутствия достаточно аргументированной альтернативы под «государственным устройст- вом» в юридической литературе понимается только устройство тер- ритории государства, способ соотношения государства как целого с его основными частями. Форма государственного устройства показывает: • из каких частей состоит структура государства; • каково правовое положение этих частей; • как строятся отношения между центральными и региональными государственными органами; • в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, народности, проживающих на территории данного государства. По форме государственного устройства все государства ранее подразделялись на три основные группы: федеративные, конфедера- тивные и унитарные. Практика государственного управления в XXI в. существенно уточняет и дополняет эту типологию. Федеративные государства трансформируются, становятся все более разнообразными, приобретают новые черты, не свойственные классическим федерациям. В современных федеративных государ- ствах идея государственного единства преобладает над идеей союза, что позволяет говорить об унитарной федерации, где формальный федерализм прикрывает полновластие федерального центра и пре- имущественно хозяйственные и исполнительные функции органов государственной власти субъектов федерации. Конфедерации постепенно уходят в историю, так как в современ- ном мире такой формы объединения государств в чистом виде не существует. Унитарные государства существенно меняются за счет внутрен- ней дифференциации (различий в степени централизации, наличия или отсутствия автономных территориальных образований и т.д.). Появляются новые формы территориальной организации пуб- личной власти: от надгосударственных образований (Европейский союз) до регионализированных государств (государства автономий). 72 Фомина Н.А. К вопросу об определении понятия и видов формы государственного устройства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3. С. 11. 152 Последнюю форму государственного устройства, реализованную на практике в Италии и Испании, рассматривают как компромисс меж- ду федеральным и унитарным устройством. С точки зрения унитариз- ма регионализированное государство — абсолютизация автономий, которые в унитарных государствах существуют как исключения из общего правила. Все административно-территориальные единицы приобретают статус автономий: наделяются самостоятельными пол- номочиями в различных сферах и правом на исключительность по отношению к соседним территориям. Такое государство фактически и является федерацией, маскирующейся под унитарное государство путем сохранения унитаристских деклараций в конституции. Вместе с тем эта скрытая федерация асимметрична, поскольку набор прав, полномочий и привилегий у каждой территории строго индивидуален. Государственная власть в регионализированных государствах фор- мально едина, но издание правовых актов в автономиях происходит по согласованию или с обязательным утверждением центральными органами власти, равно как и утверждение статусов. Таким образом, государства в современном мире различаются скорее конкретными параметрами, чем принадлежностью к каким- либо общим типам. Кроме регионализированных государств и стран с федеральным государственным устройством выделяют еще два типа сложных в политико-территориальном смысле государственных конструкций: им- перию и унию. Что касается межгосударственных союзов как специ- фической формы государственного устройства, то исследователи определяют их природу как договорную с признаками конфедерации. И тем не менее форма государственного устройства позволяет определить систему государственного управления и модель органи- зации государственной власти в стране. Проблема внутренней территориальной организации власти все- гда стоит перед государственно организованным обществом, по- скольку для государства актуальны понятия границ власти, пределов его полномочий. Государственная власть имеет территориально рас- пределенный характер, что обусловливает существование государ- ственного регионального управления. Государственное устройство, состоящее в распределении власти по вертикали, призвано сближать власть и человека, давать возможность каждому гражданину активно участвовать в процессах государственного управления. Наиболее простой формой государственного устройства остается унитарное государство — простое по составу, единое, цель- ное государственное образование, состоящее из админист- ративно-территориальных единиц (департаменты, провин- ции, округа, области и т.д.), не имеющих каких-либо суверен- 153 ных прав и подчиняющихся центральным органам власти и местным представительным органам 73 Государственное управление в таких странах имеет следующие особенности: 1) единство и единственность для всей страны системы высших органов государственной власти (один парламент, одно правитель- ство, один верховный суд); 2) единая правовая система, не предполагающая существования иных законотворческих органов, кроме центральных (нормоустанав- ливающая деятельность региональных, местных органов власти и управления носит сугубо подчиненный характер); единство и един- ственность конституции, нормы которой применяются на всей терри- тории страны без изъятий и ограничений; 3) обычно одноканальная система налогов: налоговые поступле- ния аккумулируются в центре, а затем распределяются по регионам; 4) единственное и единое гражданство; 5) единая централизованная судебная система; 6) отсутствие у внутригосударственных территориальных образо- ваний политической самостоятельности; 7) отсутствие у территориальных образований права на полити- ческое самоопределение (сецессию). Существуют две разновидности унитарных государств: децен- трализованные и централизованные. К числу первых относятся государства, в которых региональные органы формируются независимо от центральных органов государ- ственной власти и управления, поэтому юридические отношения ме- жду ними строятся на основе децентрализации (Великобритания, Новая Зеландия, Япония, Испания, Италия). Ко второму типу относятся унитарные государства, в которых подчинение региональных органов центру осуществляется при по- средстве должностных лиц, назначаемых из центра (Нидерланды, Ватикан, Мальта, Княжество Монако, Казахстан, Узбекистан). Отсут- ствуют региональные и местные выборные органы власти и управле- ния. Не практикуется предоставление прав автономии внутригосудар- ственным территориальным образованиям. Во многом это объясня- ется тем, что территории унитарных централизованных государств обычно невелики по размерам. Федерация — это форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства единицы (шта- ты, земли, губернии, области, края) имеют собственные кон- ституции или уставы, законодательные, исполнительные, судебные органы. В государстве образуются единые для всех орга- ны государственной власти, единая система государственного управ- 73 Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. С. 657. 154 ления, федеральные органы государственной власти осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны. Территории, входящие в состав федеративного государства, чаще называют субъектами. Государственные образования, составляющие федерацию, не яв- ляются государственными в собственном смысле слова. Они не обла- дают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юри- дически лишены права участия в международных отношениях, хотя это право допускается в ряде федеративных государств, в том числе в Российской Федерации, ограничено участие субъектов федерации в международных экономических, культурных и других контактах. Различные объемы самостоятельности разных территориальных образований позволяют говорить о возможности существования раз- личных типов субъектов федерации. Многие авторы в связи с этим различают федерации симметричные, асимметричные и симметрич- ные с элементами асимметрии. Симметричная федерация предполагает единый (универсаль- ный) статус для всех субъектов федерации и их равенство во взаи- моотношениях с федеральным центром. Абсолютно симметричная федерация предполагает одинаковый правовой статус ее субъектов, полное их равноправие, единообраз- ное распределение предметов ведения и полномочий. В действи- тельности таких идеальных федераций, пожалуй, нет. Асимметричная федеративная модель предполагает существо- вание двух или нескольких видов субъектов федерации с конституци- онно закрепленным различным экономико-правовым статусом и осо- бым характером взаимоотношений с федеральным центром. Существуют государства, в которых конституцией и иными право- выми актами декларируется политическое и правовое равенство субъектов федерации, но фактическое состояние дел несколько от- личается от закрепленного конституционно. Поэтому говорят о сим- метричных федерациях с элементами асимметрии (Германия, Ав- стрия, Швейцария и др.). В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и политико-правовому положе- нию в стране и различаются лишь отдельными элементами фор- мального или фактического статуса. Например, разные субъекты фе- дерации могут обладать различным представительством в законода- тельных органах федерации. Так, в Германии согласно Конституции количество представителей земли в бундесрате зависит от численно- сти ее населения: земля с населением более 7 млн чел. обладает уже шестью голосами в верхней палате федерального парламента. Симметричным федеративным государством можно было бы считать США, однако политико-правовая система страны предпола- гает возможность существования образований хотя и обладающих высокой самостоятельностью, но значительно уступающих в правах 155 субъектам федерации — штатам. То же можно сказать и о Канаде, в чей состав наряду с десятью провинциями входят три территории: Северо-Западные территории, Юкон и Нанавут. «Ассоциированные территории» США с правовой точки зрения вообще считаются само- стоятельными государствами. Таким образом, кроме собственно субъектов федерации в состав ее географического пространства могут входить специальные округа и политико-территориальные единицы, например столичные округа (округ Колумбия в США, столичный округ Бразилиа в Бразилии). Ста- тусом субъекта федерации они не обладают, хотя в перспективе мо- гут таковой получить, если не де-юре, то де-факто (например, терри- тории Аляска и Гавайи в США постепенно получили формальный статус штатов, фактически уже обладая широкими правами само- управления). К асимметричным федерациям можно отнести также Индию, Пакистан и др. Особой разновидностью асимметричной федерации является Россия. В ней выделяются шесть разновидностей субъектов федера- ции, которые согласно Конституции 1993 г. равноправны. В других же странах с федеративной формой государственного устройства выде- ляются субъекты федерации, абсолютно равные между собой в пра- вах, и территориальные образования — федеральные территории, федеральные округа, зависимые территории и т.д.,— статусом субъ- екта федерации не обладающие. Различный статус образований, входящих в состав федерации, часто связан с базовыми принципами выделения субъектов феде- ративного государства, обособления их территорий и формирова- ния политической самостоятельности. С этой точки зрения различают три принципа: 1) территориальный; 2) национально-территориальный; 3) комплексно-территориальный. Подавляющее большинство федераций построено по террито- риальному принципу без учета этнического фактора (Аргентина, Бра- зилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария). Национально-территориальный принцип предполагает созда- ние субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. Этот принцип был положен в основу образования СССР, Бельгии, Эфиопии. В настоящее время как в теории, так и на практике при построе- нии федерации чаще всего предпочтение отдается комплексно-тер- риториальному принципу: учитываются национальный, историче- ский, географический, экономический и другие факторы (Индия, Паки- стан, Малайзия). 156 В зависимости от того, каким образом происходило распределе- ние предметов ведения и полномочий между федеральными и регио- нальными уровнями государственной власти (закреплялось конститу- ционно и (или) разграничивалось по договору) различают федерации конституционные и договорные. Конституционные федерации (или федерации на основе авто- номии) образовываются «сверху», актами государственной власти. Их границы могут быть изменены такими же актами. Договорными федерациями (или федерациями на основе союза) называются такие, которые были созданы на основе союза независи- мых государств. Сюда же относятся федерации, образованные в ре- зультате объединения или вступления в союз государственных обра- зований или политических единиц, имевших фактические признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Границы субъектов договорных федераций не могут быть из- менены без их согласия. Часто именно договорные федерации с точки зрения процесса формирования относятся к возникающим в результате объединения (ассоциации). Многие федеративные государства (в частности, США и Швейцария, одними из первых реализовавшие федеративный опыт государственного устройства) родились в итоге процесса сближения между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями). Важными факторами, влияющи- ми на принятие такого решения, как правило, являются военная угро- за, желание создать единое экономическое пространство, гарантиро- вать устойчивость против внутренних и внешних потрясений. Доста- точно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (те же США и Швейцария). Деление существующих федеративных государств на две упомя- нутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федерации являются конституционно-договорными: догово- ры служат средством «тонкой настройки» взаимодействия между федерацией и ее субъектами. При образовании федерации часто используется и такой способ, как формирование в результате разделения единства (диссоциации) унитарного государства (или империи). Это разрушение унитарного государства происходит, как правило, под давлением определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, хотят, добившись авто- номии, обеспечить себе независимость при решении своих проблем. При определенных условиях государство унитарного типа может трансформироваться даже не в федерацию, а в конфедерацию (воз- 157 можно, пройдя сначала федеративный этап: Российская империя — СССР — СНГ) 74 Различные типы субъектов федерации обладают некоторыми особенностями. 1. Субъект федерации имеет учредительные полномочия: вправе принимать собственные конституционные акты, особым образом по сравнению с актами федерации определяющие его политико-право- вую и экономико-правовую систему. Вместе с тем субъекты конститу- ционных федераций могут не иметь собственных конституций. 2. Как правило, у субъектов федерации отсутствует право на се- цессию. Конституционно такое право за субъектами в современных федерациях не закрепляется. 3. Субъекты федерации наделяются правом издания законов в пределах своей компетенции. При этом обычно утверждается примат федеральных законов по отношению к законам субъектов федерации. 4. Субъект федерации может обладать собственной судебной системой. Классический пример — США. Более того, судебные системы 50 штатов ощутимо отличаются друг от друга, хотя и имеют некото- рые общие черты. Состав судебных органов штатов включает в себя суды двух или трех инстанций (общие суды), специальные суды, а также суды магистратов. Количество судей в судах одного уровня в разных штатах широко варьируется: суды промежуточной апелляци- онной инстанции (если она имеется) могут включать от 10 до 50 су- дей. В каждом штате функционирует верховный (или называемый иначе, например апелляционный) суд. Судьи назначаются или выби- раются на уровне штатов, муниципалитетов. В Индии существует единая централизованная система судов; в Российской Федерации судебная система обладает лишь отдельны- ми элементами децентрализации. 5. Двойное гражданство. Этот признак также нельзя считать об- щеобязательным, хотя во многих странах он конституционно закреп- лен (США, ФРГ, Австрия, Швейцария). Обычно субъекты договорной федерации имеют свое гражданство в дополнение к гражданству федеральному. 6. Встречается парламентский бикамерализм на уровне федерации. Нижняя палата двухпалатного федерального парламента фор- мируется на основе принципа всенародного представительства (па- лата представителей в конгрессе США, палата общин канадского парламента, народная палата индийского парламента, палата депу- татов в национальном конгрессе Мексики). Верхняя палата представляет интересы субъектов федерации (сенат в конгрессе США, в парламенте Канады, совет штатов в Ин- 74 Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические ин- ституты: Курс лекций. М., 2002. С. 296–299. 158 дии). Основной принцип ее формирования — территориальный, но возможно его дополнение и другими принципами (в Индии, например, часть сенаторов назначается президентом из числа лиц «с большим практическим опытом» и «особыми заслугами» в сфере литературы, науки и искусства, общественной жизни). Фактически двухпалатной является представительная власть в Германии: нижняя палата — бундестаг, верхняя — бундесрат. В свою очередь, однопалатные парламенты имеют Судан (На- циональная ассамблея), Федерация Коморских Островов (Федераль- ная ассамблея), Сент-Китс и Невис (Национальное собрание). Осо- бым образом устроена высшая власть на уровне федерации в Объе- диненных Арабских Эмиратах, где действуют Высший совет федера- ции (правители эмиратов) и Федеральный национальный совет (со- вещательный орган при правительстве — Совете министров, члены которого в настоящее время назначаются правителями эмиратов). Обычно в федеративных государствах политико-территориаль- ные единицы обладают значительной степенью автономии, что за- креплено конституционно. В настоящее время федеративными признаются более двух де- сятков государств. Очень велико историческое значение практического опыта по- строения успешных федераций, пример которого демонстрируют США, Германия, Бельгия и т.д. Обращает на себя внимание то об- стоятельство, что, как правило, государства с эффективными моде- лями федеративных отношений принадлежат к европейской культуре, имеющей достаточно богатый опыт становления и развития демокра- тии. Взаимосвязь демократии и федерализма очевидна, так как фе- дерализм — это демократия в отношениях между центром и региона- ми. Построить федеративное государство при практическом отсутст- вии демократии часто просто невозможно; подобный федерализм будет, скорее всего, фиктивным, «фантомным», в большей степени похожим на отношения сюзеренитета-вассалитета. Анализ международного и отечественного опыта федеральных от- ношений с определенной долей условности позволяет исследователям 75 предложить типологию федеративных государств, которая осно- вана на систематизации специфических моделей развития федераций. Западно-европейский тип: Австрия, Бельгия, Германия, Швейца- рия — старые западно-европейские федерации с длительными тра- дициями самоуправления или независимой государственности со- ставных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью граждан. Сюда же относятся многие уни- тарные западно-европейские государства, имеющие в структуре фе- дерированные элементы: Испания, Великобритания, Финляндия, Ита- 75 Подберезкин А. Международный опыт и особенности российского федерализма [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www. nasled.ru/structure/01.htm. 159 лия и др. (в литературе их часто называют полуфедеративными или квазифедеративными). Североамериканский тип: США, Канада, Австралия — старые англоязычные «переселенческие» федерации, созданные «снизу» в ходе строительства либеральной демократии, практически не сталки- вавшиеся с этническими и иными социальными различиями, характе- ризующиеся высокой децентрализацией государственной власти и устойчивой политической идентичностью граждан. Латиноамериканский тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бра- зилия — старые «переселенческие» федерации, созданные «сверху» в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями. Они асиммет- ричны, обладают большим числом субъектов. В них высока центра- лизация государственной власти и государственного управления па- раллельно с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации — созда- ние новых полноправных субъектов из территорий или путем деления «старых» штатов — традиционно используются в латиноамерикан- ских странах как клапаны для регулирования внутрифедеративных отношений и снижения социальной напряженности. Островной тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китс и Невис, Коморские Острова — молодые островные федерации, соз- данные в результате распада колониальных империй. Асимметричны и слабоинтегрированны. Афро-азиатский тип: Индия, Малайзия, ОАЭ — молодые, но ус- тойчивые централизованные федерации, созданные «сверху» на базе компромисса между элитами существовавших прежде федера- тивных государств и (или) национальными элитами регионов, став- ших субъектами федерации. Высокоасимметричны, с сильными раз- личиями в потенциале регионов; как правило, в центре и на местах сохраняются существенные элементы авторитарного правления. Нигерийский тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия — молодые вы- сокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации. Принципы феде- ративного устройства используются здесь центральными властями как средство сохранения единства разнородных в этническом, соци- альном и экономическом отношении регионов. Асимметричны, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними. Российский тип. Современный российский федерализм чрезвы- чайно эклектичен, сочетает многие элементы советского и имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных де- мократий и собственными наработками. В Российской Федерации в качестве формы правления установлена президентская республика, 160 обладающая по сравнению с традиционными президентскими рес- публиками рядом особенностей. Во-первых, наряду с признаками президентской республики существуют элементы парламентской рес- публики. Во-вторых, налицо дисбаланс между законодательной и президентской властями. Наконец, в-третьих, в ряде ее республик также существует институт президентства 76 Наряду с федеративными (конфедеративными) государствами могут быть выделены унитарные государства с чертами федера- лизма, или квазифедеративные государства (где значительный объем прав самоуправления принадлежит отдельным районам и ре- гионам, муниципальным образованиям): Бирма, Боливия, Буркина- Фасо, Вануату, Великобритания, Гаити, Дания (в отношении Фарер- ских островов и Гренландии), Доминиканская Республика, Замбия, Индонезия, Испания, Италия, Кирибати, Китай, Молдова (в отноше- нии Гагаузии и Приднестровья), Нидерланды, Палау, Папуа — Новая Гвинея, Польша, Португалия (в отношении Азорских островов и Ма- дейры), Сан-Марино, Сан-Томе и Принсипи (самоуправление Прин- сипи), Сенегал, Соломоновы Острова, Танзания (автономия Занзиба- ра), Тринидад и Тобаго (автономия Тобаго), Тувалу, Украина (особый статус Крыма), Филиппины, Финляндия (в отношении Аландских ост- ровов), Франция, Шри-Ланка, Эквадор, Южная Африка. Таким образом, федеративными (конфедеративными) являются 13 % государств мира, еще 19 % имеют некоторые черты федерализма. |