Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 3. Информационные ресурсы системы государственного управления (информационно-коммуникативная подсистема) Изменение человеком окружающего мира влечет за собой разви- тие информационного пространства. На каждом этапе развития накап- ливается информация первого порядка — опыт деятельности челове- ка, а также информация второго порядка — сведения об опыте обра- ботки и переработки информации. Древний феномен «информация» (лат. informatio — ознакомле- ние, разъяснение, изложение) трактовался по-разному по мере раз- вития человечества. Так, первоначально под информацией понима- лись сведения, передаваемые людьми устным, письменным или другим способом. Сегодня информацию воспринимают как общий объем знаний об окружающей действительности, включенных в коммуникативный про- цесс. В системе государственного управления информация оценивается в зависимости от ее влияния на процесс принятия решений. Чтобы полу- чать полезную информацию, пополняющую знания, необходимо анали- 131 зировать факты, обрабатывать количественные и качественные сведе- ния, ориентироваться в информационной среде. Под информационной средой понимается сфера деятельности, связанная с созданием, распространением, преобразованием и по- треблением информации в государстве и обществе. Исходя из осо- бенностей информации как объекта права и действий субъектов по ее поводу информационная сфера разделяется на три предметные об- ласти: создания и распространения исходной и производной докумен- тированной информации; формирования информационных ресурсов; потребления информации. В предметной области создания и распространения исходной и производной документированной информации действуют субъекты- производители информации (граждане и их объединения, ученые и специалисты, организации, органы государственной власти и др.). Их отношения регулируются законодательством о производстве и рас- пространении информации, выступающим составной частью инфор- мационного законодательства, в которое входят конституционные, информационные правовые нормы, специальные законодательные и иные правовые нормы. Система государственного управления всегда испытывает ин- формационную потребность, которая отражает намеченные (задан- ные) цели и однозначно определяемые этим задачи. Она выражается составом и содержанием информации, необходимой и достаточной для целей управления, которая в самом общем виде характеризуется как информация о фактическом и желаемом состояниях объекта управления. Для удовлетворения информационной потребности сис- теме государственного управления нужны информационные ресурсы. Информационные ресурсы — это: 1) информация, зафиксированная на материальных носителях и хранимая в информационных системах (библиотеках, архивах, хра- нилищах, фондах, банках данных, системах знаний и т.п.); 2) документы и массивы документов в информационных системах; 3) продукт деятельности наиболее квалифицированной части общества. Информационный ресурс может принадлежать одному человеку, группе лиц, организации, государственному органу, городу, стране, миру. В предметной области формирования информационных ресур- сов, подготовки информационных продуктов и предоставления ин- формационных услуг сосредоточена ретроспективная документиро- ванная информация в форме информационных ресурсов. Основными объектами правового регулирования здесь выступают массивы доку- ментированной информации (данных) и распространение информа- ции из этих массивов в разных видах и формах. Субъектами правово- го регулирования в этой области являются государство, органы госу- дарственной власти, другие юридические и физические лица — соб- 132 ственники и владельцы информационных ресурсов и информацион- ных продуктов. Информационные ресурсы первых двух информационных обла- стей можно классифицировать: • по специфике их источника, области или сферы создания, воз- никновения (естественные, производственные, социально-экономи- ческие, правовые, социальные, культурные и др.); • результатам научно-исследовательской, любой творческой (ин- теллектуальной) деятельности (открытия, прогнозы в различных со- циальных, экономических и природных процессах); • видам (политические, экономические, геологические, картогра- фические, правовые и др.); • режиму доступа (открытые и ограниченного доступа); • форме присутствия в виртуальном образовательном пространстве (электронные, алгоритмы, программы, стандарты, технологии и т.д.); • составу отраслей экономической деятельности (ОКОНХ); • видам производимой продукции и деятельности (ОКП; ОКД); • объектам интеллектуального творчества (классификация Все- мирной организации интеллектуальной собственности) в пределах авторского права и смешанных прав, а также объектов промышлен- ной (патентной) собственности. В системе государственного управления для принятия решений зна- чимы мировые информационные ресурсы, которые в условиях глобали- зации стали подразделяться на три сектора: деловая; научно-техниче- ская и специальная; массовая потребительская информация 59 В сектор деловой информации выделяются: • биржевая и финансовая информация: о котировках ценных бу- маг, валютных курсах, учетных ставках, рынках товаров и капиталов; • статистическая информация: числовая экономическая, демо- графическая, социальная информация в виде рядов динамики, про- гнозных моделей и оценок, предоставляемая органами государствен- ной власти, муниципальными образованиями, а также организациями, занятыми исследованиями, разработками и консалтингом; • коммерческая информация: о компаниях, корпорациях, органи- зациях, направлениях их работы, финансовом состоянии, ценах на продукцию и услуги, связях, сделках, руководителях; • деловые новости в области экономики и хозяйственной деятель- ности. Сектор научно-технической и специальной информации включа- ет документальную библиографическую, реферативную и полнотек- стовую информацию о фундаментальных и прикладных исследовани- ях, а также профессиональную информацию для специалистов. 59 Гольдштейн С.Л. Системная интеграция бизнеса, интеллекта, компьютера. Ека- теринбург: ИД «ПироговЪ», 2006. С. 164–165. 133 Сектор массовой потребительской информации содержит ново- сти и справочную информацию, потребительскую и развлекательную информацию (погода, расписание движения транспорта, покупки и продажи, рабочие места и т.д.). В предметной области потребления информации реализуется право граждан на ее поиск, получение и использование. Основным объектом правового регулирования в этой сфере выступает любая информация, которая может быть затребована и получена каждым из предметных областей создания и распространения информации или формирования и использования информационных ресурсов. Поэтому здесь самостоятельное значение имеет классификация информаци- онных ресурсов по сферам их потребления, использования: • по интересам потребителей (получение образования, профес- сиональная подготовка лица, производственная, научная или иная общественно-полезная деятельность); • в соответствии с потребностями субъектов, использующих уже накопленные информационные ресурсы (общие и специализирован- ные библиотеки, архивы, различные фонды информации); • по функциям (информативные, развивающие, коммуникативные); • ключевым идеям, влияющим на современное развитие органи- заций и государств (управление знаниями, виртуальные предприятия, реинжиниринг, аутсорсинг, организационное обучение, инновации, самоадаптирующиеся системы, электронная коммерция, информаци- онные порталы и т.д.). В системе государственного управления информационные ресур- сы объединяются в информационные потоки, что влияет на создание единых баз данных, которые становятся доступными не только орга- нам государственной власти, но и в значительной мере гражданам и хозяйствующим субъектам через интернет-сайты и порталы. Это по- зволяет достичь эффективности функционирования информационно- коммуникативной подсистемы. Информационно-коммуникативная подсистема — это со- вокупность информационных потоков как средства обеспече- ния согласованности в государственном управлении; сово- купность осознанных взаимодействий и взаимоотношений в процессе обмена информацией. Данный процесс имеет название «коммуникация», т.е. транспортировка информации от источника к приемнику без деформации и изменения содержания сообщения. Коммуникация (лат. «сообщение, передача») представляет собой обмен информацией между двумя сознаниями (индивиду- альными или коллективными) посредством знаков, запечат- ленных на материальных носителях. Управленческие коммуникации — это система информационных связей, взаимодействий между субъектами управленческой деятель- ности по вертикали и горизонтали, а также между ними, объектами 134 управления и внешней средой. В системе управления коммуникация означает юридически регламентированное движение к общей цели при сохранении самостоятельности и индивидуальности субъектов управления 60 Коммуникационное взаимодействие может осуществляться раз- личными способами, в том числе: • через систему официальных юридически регламентированных отношений; • распределение функций (горизонтальная специализация); • субординацию (вертикальная специализация); • систему коммуникаций, каналов передачи информации сверху вниз, снизу вверх и по горизонтали. Типология коммуникаций такова: • по месту возникновения: внутренние и внешние; • способу возникновения: формальные, внеформальные и не- формальные; • направленности: горизонтальные и вертикальные. Горизонтальные коммуникации подразделяются: • по месту: внутри подразделения и между подразделениями; • составу участников: между руководителями и между сотрудни- ками. Вертикальные коммуникации классифицируются: • по направленности: восходящие и нисходящие; • составу участников: руководитель — подчиненный, руководи- тель — коллектив, руководитель — руководитель. Сети коммуникаций могут быть централизованными и нецентра- лизованными. В последнем случае в качестве ключевого центра ком- муникации выступает руководитель. Он играет важнейшую роль в функционировании всей сети коммуникаций: 1) пользуется поступающей к нему информацией; 2) распространяет информацию путем издания документов и лично; 3) предоставляет информацию сторонним лицам. В первую очередь руководитель вступает в коммуникативное взаимодействие со своими сотрудниками. Здесь можно выделить следующие области коммуникации: 1) прием на работу (получение представления о работнике и де- монстрация ему преимуществ работы в организации); 2) ориентация (ознакомление работника с целями и порядком ра- боты организации, формирование у него уверенности в обществен- ной значимости его работы); 3) индивидуальная оценка сотрудника (сообщение подчиненному оценки его деятельности); 60 Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. С. 430–431. 135 4) обеспечение безопасности (информирование сотрудников о мерах, необходимых для обеспечения безопасности, формирование в коллективе творческого психологического климата); 5) обеспечение дисциплины (сообщение работнику о действую- щих в организации правилах и инструкциях, контроль их применения); 6) функционирование (обеспечение работника необходимой слу- жебной информацией, оказание ему организационной и методической помощи). Коммуникации являются одним из важнейших элементов эффек- тивного государственного управления; при их ослаблении или дегра- дации вся управляющая деятельность может расстроиться, так как взаимодействующие единицы будут не способны координировать свою деятельность. Существует множество причин, препятствующих становлению эффективной коммуникационной системы: 1) недостаточное внимание руководителя к организации инфор- мационного обмена; 2) отсутствие в организации обратных связей; 3) неблагоприятный психологический климат; 4) предвзятость, стереотипы, незаинтересованность; 5) семантические барьеры (отсутствие единой терминологиче- ской базы); 6) чрезмерное число сотрудников. Процесс управления с точки зрения теории информации выгля- дит как взаимодействие субъекта и объекта управления посредством потоков информации, которые циркулируют между ними. Информация оказывается тем субстратом управленческих процессов, ради распро- странения которого и должна функционировать информационно-комму- никативная подсистема системы государственного управления. Информация может быть классифицирована по различ- ным основаниям: • по типу отражаемых отношений: технико-технологическая, экономическая, социальная, политическая, идеологическая; • масштабам отражаемого объекта: общегосударственная, ре- гиональная, местная; • отраслям (сферам) жизнедеятельности общества: промыш- ленная, сельскохозяйственная, военная, образовательная и т.д.; • структурированности: систематизированная и несистемати- зированная; • характеру носителя: документированная и вербальная. Коммуникация в процессе управления обеспечивается существо- ванием системы управленческих отношений. Управленческие отношения — сознательные, устойчивые власт- ные отношения, складывающиеся между людьми, социальными груп- 136 пами, организациями, органами власти и населением в процессе упорядочения общественной деятельности. Управленческие отношения носят предметный характер. Они мо- гут быть публично-властными (традиционные, харизматические и легальные, по классификации М. Вебера) и внутрисистемными. В любой системе государственного управления существуют все три типа публично-властных отношений. Традиционность проявляется в местничестве и угодничестве, харизматичность — в давлении вне- служебного авторитета, а легальность — в буквальном следовании установленным нормам. § 4. Человеческий потенциал системы государственного управления (кадровая подсистема) Человеческий потенциал — вероятные и реальные, коли- чественные и качественные характеристики способностей личности, группы, организации воспроизводить и преобразо- вывать поведение, добиваться необходимых результатов в условиях ограниченности ресурсов, многообразия правил и ситуаций внешней среды, асимметричности информации. В структуре человеческого потенциала выделяются два уровня: ба- зовый, куда входят физическое, психическое, социальное здоровье, и деятельностный, включающий физиологический, психологический, ин- теллектуальный, социальный и культурный потенциал. Государствен- ные органы могут эффективно функционировать только при обеспечен- ности качественным персоналом, который привлекается из общества. Государство обладает широкими возможностями воссоздания и раз- вития человеческого потенциала, несет ответственность за создание и поддержание благоприятных условий жизнедеятельности человека. Необходимо иметь в виду, что государство — единственный субъект, формирующий кадровую политику, поэтому оно несет ответ- ственность за привлечение, развитие и рациональное использование человеческого потенциала в системе государственного управления и хозяйствующих субъектах государственной формы собственности. В любом обществе существует категория людей, которые, обладая запасом способностей, знаний, навыков и мотивов, привлекаются после специальной подготовки к профессиональной деятельности по реализации функций государственного управления на должностях государственной службы. Как отмечают специалисты, в числе особенностей приложения их способностей, знаний и навыков можно выделить следующие. 1. Ими выполняется труд, который выражается в обосновании целей и направлений общественного развития, конкретной организа- ции и регулирования жизнедеятельности общества (публичных отно- шений), поведения и деятельности миллионов людей (упорядочение частных взаимосвязей). 137 2. Это труд интеллектуальный, психологически насыщенный, очень ответственный, состоящий в основном в осмыслении и проду- цировании сложнейшей управленческой информации и воздействия на людей. 3. Во всех их усилиях имплицитно проявляется (подразумевает- ся) государственная власть, придающая этим усилиям авторитет и должную гарантию. 4. Научные знания, искусство и опыт таких людей не создают непо- средственно потребительские ценности и не удовлетворяют индивиду- ально-личностные потребности, но формируют особый духовно-мате- риальный продукт, обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений, явлений и процессов. 5. Труд, выполняемый государственными служащими и другими субъектами государственного управления, является высокопрофес- сиональным 61 Привлечение человеческого потенциала в систему государствен- ного управления — длительный процесс, осуществляемый через ме- ханизм кадровой политики. Под кадровой политикой на государственной службе по- нимается последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, их подбору, подготовке и рациональному использованию с уче- том состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов качественной и количественной потреб- ности в кадрах государственных служащих. Государство как единственный работодатель государственных служащих предъявляет необходимые требования к их квалификации и способностям, поведению на службе и вне ее, включая вопросы служебной этики, отношение к политике, качеству исполнения ими обязанностей в соответствии с государственными должностями. Главной целью кадровой политики на государственной службе является формирование такого человеческого потенциала, который в профессиональном и культурном отношении позволял бы обеспечи- вать эффективное функционирование и совершенствование деятель- ности государственного аппарата в динамично изменяющейся среде. Механизм (гр. mechane — машина, система) применительно к предмету кадровой политики на государственной службе — это кон- кретная система управления всеми кадровыми процессами на госу- дарственной службе, посредством которой реализуются интересы государственной службы и ее работников. Кадровая политика на государственной службе сопровождается нормативно-правовым, организационным, научным, информацион- 61 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. С. 360–361. 138 ным, учебным и методическим обеспечением. Основными ее направ- лениями являются: 1) создание благоприятных и равных социальных условий и пра- вовых гарантий для проявления каждым государственным служащим способностей и знаний; 2) отражение в стратегии развития государственного управления стимулирования профессионального роста, качества и эффективной трудовой деятельности государственных служащих; 3) формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государ- ственных служащих; 4) обеспечение системного подхода в работе с кадрами всех ви- дов государственной службы; 5) формирование системы мониторинга общественного мнения о результативности профессиональной служебной деятельности госу- дарственных служащих; 6) развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе; 7) упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих в должностных регламентах; 8) совершенствование порядка подбора, перемещения, а также технологий оценки профессиональной деятельности государственных служащих; 9) внедрение системы показателей эффективности профессио- нальной деятельности государственных служащих; 10) совершенствование механизмов формирования и профес- сионального обучения кадрового резерва; 11) определение квалификационных требований к государствен- ным должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и меха- низмов контроля в этой сфере, составление реестра государственных должностей и обеспечение его практической реализации; 12) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата; классификация издержек по отдельным видам государственных должностей; оценка рациональ- ности и эффективности затрат на государственный аппарат. С помощью организационных процедур осуществляется кадровая работа в органах государственной власти. Она ситуативна, поскольку с применением методов кадровой работы решаются частные задачи. Поэтому кадровая политика и кадровая работа соотносятся как стра- тегия и тактика. В кадровой работе в органах государственной власти применя- ются различные кадровые технологии — совокупности методов и организационных процедур, направленных на оптимизацию прини- маемых кадровых решений. 139 Кадровые технологии, применяемые в системе государственного управления, могут быть классифицированы: • по типам: технологии решения стратегических кадровых задач; технологии кадрового моделирования и прогнозирования; инноваци- онные (наукоемкие) технологии; универсальные технологии; • видам: информационные технологии (обеспечивают информа- ционную подготовку кадров); внедренческие технологии (обеспечива- ют обновление организационных структур управления, формирование объемного мышления государственных служащих, совершенствова- ние корпоративной культуры); обучающие технологии (обеспечивают внедрение новых форм активного обучения, переподготовки и повы- шения квалификации); • уровням: национальные и региональные технологии как уни- версальные для всех уровней государственного управления; техноло- гии трудовой ассоциации (по видам государственной службы); техно- логии саморазвития и самоподготовки личности 62 Все разнообразие кадровых технологий можно разделить на две категории — модульные и индивидуальные. Широко распространен- ной модульной технологией являются конкурсный отбор и аттестация государственных служащих. Кадровые технологии взаимосвязаны, дополняют друг друга и очень часто применяются комплексно на нормативно-правовой основе. Выбор кадровых технологий не может быть произвольным. Он обусловлен социально-экономической и политической ситуацией в стране, потребностями кадрового обеспечения государственной дея- тельности, наличием резерва, необходимостью реализации целей кадровой политики, качественным и количественным профессио- нальным составом кадров государственной службы. Социально-экономическая и политическая ситуация требуют ак- тивного государственного участия в формировании и рациональном использовании человеческого потенциала, оптимального финансиро- вания государственной службы, преодоления противоречий между правами граждан на равный и открытый доступ к государственной службе и интересами государства, между органами власти и их аппа- ратами. Механизм кадрового обеспечения государственной деятельности позволяет на системной основе прогнозировать и планировать уком- плектованность всех органов власти профессиональными государ- ственными служащими и другими специалистами, соблюдать преем- ственность, динамику квалификационного развития, стимулирование качества труда, служебное продвижение. 62 Журавлев П.В., Карташов С.А., Маусов Н.К., Одегов Ю.К. Персонал: Словарь понятий и определений. М.: Экзамен, 1999. С. 114. 140 Формировать новые поколения государственных служащих, про- шедших профессиональное обучение, позволяет создание кадрового резерва для органов государственной власти. Положительный эффект от работы с кадровым резервом может быть достигнут при условии, что его создание является составной частью целостной системы работы с кадрами государственной службы. Для это- го существует определенный комплекс мероприятий и процедур: 1) разработка положения о формировании кадрового резерва, в котором закрепляются его основные принципы и порядок, круг обя- занностей должностных лиц, формы отчетности; 2) подготовка реестра должностей, на которые подготавливается резерв, и количество «резервистов» для каждой должности; 3) разработка механизма конкурсного отбора кандидатов в ре- зерв на должности государственной службы; 4) формирование общей системы профессионального обучения лиц, зачисленных в резерв, и требований по развитию профессио- нальных и личностных качеств кандидатов; 5) проверка знаний, умений и навыков лиц, прошедших профес- сиональное обучение в составе резерва. Таким образом, подготовка резерва кадров для системы государ- ственного управления, хотя и является достаточно затратным меро- приятием, все же рассматривается как долгосрочная и перспективная инвестиция в развитие человеческого потенциала. Достижение целей кадровой политики в системе государственно- го управления может быть осуществлено, если кадры государствен- ной службы достаточно профессиональны и компетентны. Речь идет об их профессионально-квалификационном и профессионально-дол- жностном развитии. В первом случае рост профессионализма дости- гается в основном путем обучения, самообразования, приобретения новых знаний, овладения современными управленческими техноло- гиями, во втором — посредством рациональной расстановки кадров с учетом способностей, умений и навыков каждого работника. Этими процессами требуется управлять, обеспечивая системность и ком- плексность всех мероприятий, создание условий для профессиональ- ного роста государственных служащих. Одним из важных механизмов реализации кадровой политики яв- ляется управление персоналом государственной службы. Это сис- тема организационных, социально-экономических, психологических, нравственных и правовых отношений, обеспечивающих эффективную реализацию возможностей человека в интересах как самого государ- ственного служащего, так и государственной службы в целом. Основ- ными элементами этой системы являются субъект — руководитель орга- на государственной власти и кадровая служба этого органа и объект — государственные служащие, постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации. Руководители имеют право принимать управленческие 141 решения, производить кадровые назначения, они же несут и персональ- ную ответственность за реализацию кадровой политики. В подготовке и нормативном оформлении этих решений велика роль кадровых служб органов государственной власти, их специфи- ческие функции: оформления трудовых отношений; прогнозирования; планирования; оформления и учета кадров; оценки персонала; обу- чения, переподготовки и повышения его квалификации; повышения качества служебной деятельности; информирования и анализа дви- жения кадров. Функции эти модифицируются с изменением социально-поли- тических условий, места и роли государства в обществе. § 5. Корпоративная культура в системе государственного управления (социокультурная подсистема) Важным элементом профессионального развития государствен- ных служащих, формирования у них ценностных ориентаций, нрав- ственно-этических взаимоотношений в коллективе является корпора- тивная культура. Термин «корпорация» используют всякий раз, когда хотят под- черкнуть, что организация рассматривается как единое целое. Дейст- вительно, корпорация (лат. corporatio — объединение) есть совокуп- ность лиц, объединившихся для достижения общих целей, осуществ- ления совместной деятельности и образующих самостоятельный субъект права — юридическое лицо 63 . При таких интегративных фор- мах совместного труда выделяется один важный признак — профес- сионализм сообщества, который присутствует и в системе государ- ственного управления. Если управление является способом сознательного регулирова- ния отношений между людьми и одновременно поиском сохранения и развития их жизнедеятельности, то корпоративная культура — это качество управленческих отношений, осуществляемых на профессио- нальной основе. Поэтому корпоративную культуру как социокультурную подсистему можно рассматривать в виде матрицы, содержащей мно- жество ментальных схем, указателей к представлениям, разделяемым государственными служащими в процессе достижения ими качествен- ных показателей государственного управления. Принципиально важно при рассмотрении корпоративной культуры в системе государственного управления коснуться содержания самого понятия «культура» (лат. cultura — возделывание, обработка, воспита- ние, образование, развитие, почитание). Культура — феномен, рожден- ный незавершенностью, открытостью человеческой природы, развер- 63 Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. С. 265. 142 тыванием творческой деятельности человека, направленной на поиск сакрального смысла бытия. Этимологически понятие «культура» восходит к античности, когда оно применялось для характеристики определенных исторических эпох, конкретных обществ, народностей и наций. В античном созна- нии культура отождествлялась с образованностью. У Платона культу- ра означала руководство к изменению всего человека в его существе. В рамках теоцентризма это понятие выражало способность человека раскрыть свой творческий потенциал в любви к Богу. В эпоху Возрож- дения в рамках антропоцентрической установки воскрешается антич- ное представление о культуре, это понятие выражает прежде всего активное творческое начало в человеке, который тяготеет к гармо- ничному возвышенному развитию души и тела 64 В современном значении слово «культура» стало употребляться в XVII в. и расцвело в менталитете эпохи Просвещения, хотя в каче- стве самостоятельного понятия появилось в трудах немецкого юриста и историографа С. Пуфендорфа. Очевидно, что все многообразие трактовок понятия «культура» отражает глубину и неизмеримость человеческого бытия. Культура рассматривается и как сфера духовной жизни людей, и как предмет- ные результаты человеческой деятельности (механизмы, машины, сооружения, результаты познания, произведения искусства, нормы морали, управления, права и т.д.), а также человеческие силы и спо- собности, реализуемые в деятельности (знания, умения, навыки, спо- собы и формы коммуникаций). Эти определения включают в себя множество элементов, смыслов и уровней культуры. Поэтому сущест- вуют и специфические подходы к осмыслению природы культуры: философско-антропологический, философско-исторический, социоло- гический и др. Наличие многих объяснений и определений культуры закономер- но: практически во всех отраслях знаний предметом изучения явля- ются те или иные аспекты культуры. Не составляет исключение и наука управления, которая с позиций системного и ситуативного подходов рассматривает многообразие культуры по видам в зависимости от наиболее характерного признака различия. Для корпоративной культуры таким признаком является сфера управления и уровень действий в процессе управления. В сфере управ- ления — это корпоративная культура органов государственной власти. Уровень действий в процессе управления здесь высший — обеспечение государственной власти и престижа государственной службы. Культура есть зеркальное отражение власти. Власть формулиру- ет объект, называемый организацией, и дробит его на части (струк- турные подразделения); культура же связывает совокупность индиви- 64 Митин А.Н. К вопросу о корпоративной культуре. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2007. С. 2–15. 143 дов в единую сущность под названием «организация» 65 , помогая каж- дому избрать тот тип поведения, который позволит быстрее удовле- творить его интересы и потребности. Подразумеваемая идея культуры — объединение, власти — ов- ладение. Соотвественно культуру интересует всеобщая польза, а власть — прежде всего собственная выгода. Власть выступает в виде управления, управление — в виде власти. Управление является сред- ством, при помощи которого целенаправленное воздействие власти из возможности превращается в действительность. Культура, которая держится на традициях, ритуалах, обычаях, образах, а в целом — на памяти, связи поколений, выступает здесь инструментом социаль- ного единства 66 Государственная служба — особый вид социальной деятельно- сти, которая ограничивает самореализацию человека регламенти- руемыми и контролируемыми моделями поведения вследствие того, что правовая регуляция дополняется этической: от государственных служащих ждут гражданской и социальной ответственности в силу их статуса представителей государства в обществе. Специфическим способом достижения цели государственной службы является не только использование властных полномочий, но и формирование социокультурного климата в органах государствен- ной власти, гуманистического менталитета как стереотипов, прояв- ляющихся на иррациональном уровне. Это основа основ корпоратив- ной культуры. Существование государственного служащего в мень- шей степени зависит от его уровня жизни и свободы, чем от тех мо- ральных и нравственных ценностей, на которых строятся отношения в системе государственного управления. Чем власть культурнее, образованнее, тем в меньшей степени она прибегает к администрированию, опоре на силу приказа, указа, распоряжения, хотя указ, приказ — важнейшие инструменты властво- вания 67 . Корпоративную культуру в системе государственно- го управления можно определить как совокупность разделяе- мых и сохраняемых государственными служащими идей, взглядов, ценностей и установлений, способствующих каче- ственному выполнению органами государственной власти своих функций. Корпоративная культура полифункциональна, и в этом множестве ее функций в различной степени могут проявляться как позитивные, так и негативные формы воздействия. В связи с этим выделяются феномены субкультуры и контркультуры. Первая есть положительная модификация корпоративной культуры на уровне кон- 65 Минцберг Г., Альстрэнд Б., Лэмпел Д. Школы стратегий. СПб.: Питер, 2000. С. 218. 66 Митин А.Н. Культура власти и управления. Екатеринбург: Уралвнешторгиздат, 2001. С. 29–31. 67 Иванчук Н.В. Технологии зла в манипуляторной деятельности. Екатеринбург: Полиграфист, 2000. С. 179. 144 кретных органов государственной власти, вторая — признак кризиса в корпоративной культуре, неудовлетворенности государственных слу- жащих мнимыми ценностями, нормами обращения с ними. Корпоративная культура имеет сложную структуру, компонентами которой являются представления, ценности, нормы, традиции, ре- зультаты деятельности, методы и приемы управленческих воздей- ствий в организации, административная этика и ментальность. Представления, понятия (гр. idea) присутствуют в любой органи- зации, так как это продукт человеческого мышления, отражающего материальный мир, замысел, лежащий в основе любой теоретиче- ской системы, логическое построение мировоззрения человека. Ценности — философский термин, указывающий на человече- ское, социальное и культурное значение определенных явлений дей- ствительности: способы и критерии, на основании которых оценива- ются соответствующие явления (установки, оценки, запреты, цели или проекты). У человека есть потребности и желания, он склонен к здравому смыслу. В частности, человек способен разумно стремиться к достижению целей, а не просто реагировать на возбуждение. Вслед- ствие этого и появляются ценности, так как иметь ценность — значит быть способным обосновать мотивы целенаправленного поведения с точки зрения выгод и затрат исходя из ясного представления о том, что в интересах человека и что идет вразрез с ними. Ценности, свойственные органам государственной власти, могут отчасти рас- сматриваться как производные от ценностей общества в целом. Сре- ди них можно выделить ценности, связанные: • с утверждением в обществе, ближайшей социальной среде соци- альной и общественной значимости труда государственных служащих; • удовлетворением потребности в общении, когда имеются постоянные контакты и профессиональное взаимодействие; • самосовершенствованием и саморазвитием и т.д. Важно отметить, что это общая система ценностей государствен- ных служащих. Вместе с тем социальные ценности, преломляясь че- рез призму индивидуальной жизнедеятельности, входят в психологи- ческую структуру личности в форме личностных ценностей. Они вы- соко осознанны, отражаются в сознании в форме ценностных ориен- таций, которые, в свою очередь, служат важным фактором социаль- ной регуляции взаимоотношений людей и поведения индивида. Цен- ностные ориентации влияют на формирование потребностей лично- сти, а следовательно, на мотивацию ее деятельности. Корпоративная культура в системе государственного управления есть органическое единство элементов сознания и реального поведения. Социальные нормы (лат. norma — мерило, правило, образец), принятые в системе государственного управления (конвенциональ- ные), предписывают или запрещают какое-либо поведение, деятель- ность, действие. Они различаются по степени конкретности, универ- 145 сальности, строгости (обязательности) и т.д. В системе государствен- ного управления особое значение имеют правовые нормы, излагае- мые в законах, которые создаются такой организованной социальной системой, как государство. Неорганизованные социальные системы (в том числе род, народ, семья, неформальные группы) создают не- сколько типов социальных предписаний: обычаи, правила приличия, правила вежливости, моду. Социальные нормы являются важным элементом корпоративной культуры, в них выражается та или иная социальная роль. Они же определяют критерии для выделения различных типов девиантного поведения (отклонений). Развитие корпоративной культуры в системе государственного управления, появление и исчезновение, выдвижение на главные роли и оттеснение на второй план различных «кодексов поведения» осу- ществляются по принципу естественного отбора: выживают те куль- турные традиции, взгляды, ценности, которые наилучшим образом обеспечивают жизненные цели общности; те, что не прошли эволю- ционный отбор, отсеиваются. Корпоративная культура в системе государственного управления проявляется и реализуется лишь в деятельности людей, в которой воплощаются те или иные воспринятые, усвоенные, воспроизведен- ные или заново выработанные образцы корпоративной культуры. В этом смысле управленческую деятельность в органах государствен- ной власти правомерно рассматривать как функцию той или иной комбинации культурных традиций (воплощение своего рода кодекса поведения). При этом формы и ценности собственно корпоративной культуры формируются как непосредственно в системе государствен- ного управления, так и вне ее. Методы и приемы управленческого воздействия в процессе со- вершенствования корпоративной культуры рассматриваются во взаи- мосвязи с ее влиянием на государственных служащих. Директивные методы ввиду своей традиционности не требуют специального рас- смотрения, они общеизвестны. Для управленческих воздействий в системе государственного управления нужны положения, регламен- ты, инструкции, нормативы, приказы, распоряжения. Но с развитием корпоративной культуры эти методы объективно наполняются новым содержанием, становятся более совершенными, совмещающими в себе технологические, психологические, политические и культурные аспекты деятельности органов государственной власти. Становятся возможными управление по целям, ценностям, менеджмент качества, модели организационного развития с привлечением исследователь- ского и творческого потенциала государственных служащих, внешних консультантов. В этом случае каждый участник управленческого про- цесса в системе государственного управления начинает рассматри- ваться как существо развивающееся, реализующее свое право на 146 совершенствование познавательных способностей и возможность проявить себя. Отсюда изменение исходной позиции управленческого воздействия: переход от «жестких» стилей управления к «мягким» моделям, стилю соподчинения. Государственное управление, имея в качестве опоры интересы и власть, всегда базировалось на уже сложившейся культуре, учитывая степень ее развитости в обществе. Культура как раз и составляет саму суть государственного управления, оставаясь атрибутивной (качественной) стороной управленческой деятельности. Сама систе- ма государственного управления и корпоративная культура в ней немыслимы без реальных носителей — профессиональных управ- ленцев: руководителей, политических лидеров, а также групп профес- сионалов — элит. Именно они вносят в корпоративную культуру про- фессионализм, который представляет собой органический сплав вы- сокого мастерства и общей культуры человека. Помимо знаний, уме- ний, навыков, опыта это еще и мера, степень совершенства, которой достигает человек в своей деятельности, приобретая авторитет и лидерство в своем роде занятий. Слитность профессионализма с этическим, нравственным императивом придает ему общечеловече- ский и общекультурный статус, а профессиональный долг становится единственно верным способом самовыражения. В этом плане этика (в русском языке употребляется как категория, равноценная морали и нравственности) в самом общем виде утверждает, что нравствен- ность (мораль) человека формируется объективными условиями его бытия, что она дает возможность человеку реализовать требования моральных норм, так себя вести, чтобы его личные интересы не про- тиворечили общественным. Административная этика — нормы поведения в обществе, системе государственного управления, отношения с другими людьми, предписы- ваемые особым общественным или профессиональным статусом чело- века. Следование этим нормам есть главный показатель существования у индивида крепкой воли, т.е. умения управлять своими эмоциями, пове- дением и подчинять их разуму, логике. Из этого следует 68 , что профес- сионал в системе государственного управления рационален, до некото- рой степени даже холоден, а «буря страстей» подавляется, или, как го- ворил З. Фрейд, сублимируется, вытесняется благоразумием, рассуди- тельностью, спокойным и взвешенным подходом. Качественная и этическая характеристика профессиональной деятельности государственных служащих выступает в субъектной, личностной форме — в культуре общения, органично связанной с корпоративной культурой, которая опирается на определенные этиче- ские нормы и принципы. Об этом свидетельствуют профессиональ- ные кодексы, уставы, своды норм, где в наиболее общем виде выра- 68 Белолипецкий В.К., Павлова Л.Г. Этика и культура управления: Учеб.-практ. по- собие. М.: МарТ, 2004. С. 135. 147 жены требования морали, определены правила нравственного пове- дения, содержатся указания и рекомендации по формированию мо- рального облика государственного служащего, раскрывается понятие профессиональной чести и корпоративной солидарности. Государство — институт реализации общественных интересов и потребностей. Поэтому вполне очевидно, что в любом изменении государственно-политического устройства, а вместе с тем и в форми- ровании типа личности участвуют интеллект и духовность, менталь- ность и культура. «Ментальность» — термин психологии, подчеркивающий разницу в восприятии людьми каких-либо событий, в их оценках и взглядах, обу- словленную образом жизни, воспитанием, образованием, культурой. Ментальность в контексте государственного управления — это совокупность устойчивых представлений, настроений, ценностей и практик, присущих такой большой общественной группе, как государ- ственные служащие. Явление это многоаспектное, его содержанием охватываются национальные, экономические, политические и куль- турные моменты. При этом в коллективных интересах личность все- гда видит свои сугубо индивидуализированные интересы. Сформировавшиеся в менталистике школы — историческая, фи- лософская, политическая, социологическая, этнологическая, естест- венно-научная и др. — выработали свои подходы и в области мето- дологии, и в определении сущности феномена ментальности (мента- литета). Многие авторы сходятся во мнении, что ментальность как качество чего-либо или кого-либо не может существовать самостоя- тельно, хотя определяется как биологически определенные, социаль- но и культурно закрепленные особенности вариантов мышления и действий индивида, социальной группы и в целом конкретного обще- ства, которые способны накапливаться и переводиться в сферу под- сознания, выполняя в дальнейшем функции рефлексов. К особенностям ментальности государственных служащих следу- ет отнести: доминирование определенного образа государственной власти, в структуре которого решающую роль играют установки па- тернализма; иерархическое построение органов государственной власти; «страсть к порядку» в организации политической жизни; во- влеченность социума в процесс реформ; национальные ориентиры; централизация или децентрализация властных политических функ- ций; персонификация существующих политических институтов и про- цессов; степень политизации экономической, социальной, духовной жизни и др. Но в любом случае в обществе формируется также кол- лективная ментальность, его основные ценности на цивилизацион- ном, региональном и субъективном (индивидуальном) уровнях. На индивидуальном уровне находится «святая святых» менталь- ности. Здесь формируются симпатии или антипатии к системе госу- дарственного управления, существующей власти, личностные поли- 148 тические предпочтения. Здесь же оформляется особое отношение граждан к политическим авторитетам, государственным служащим, их корпоративной культуре. Так что ментальность на всех уровнях прояв- ляет себя двояко: 1) как устойчивое состояние, в рамках и на основе которого происходит выбор вектора совершенствования системы госу- дарственного управления; 2) как фактор, блокирующий изменения. Обращение к возможностям корпоративной культуры позволяет в системе государственного управления привлечь так называемые скры- тые резервы государственных служащих, не требует сиюминутных ка- питальных вложений, ориентировано на изменение основных составля- ющих самой корпоративной культуры: представлений, ценностей, норм, результатов деятельности, методов, этических установлений и миро- ощущений. В результате складывается иная, отличная от прежней, корпоративная культура органов государственной власти, а сам управ- ленческий процесс приобретает новационный, творческий характер. Главные функции корпоративной культуры в системе государст- венного управления могут быть представлены следующим образом 69 : 1) смыслообразующая — влияние на менталитет участников со- вместного труда, по результатам которого в сознании людей и струк- туре личности происходит смена прежних индивидуалистических ори- ентаций на корпоративные; 2) воспроизводственная — обновление интеллектуального чело- веческого капитала, от размеров которого зависят трудовые возмож- ности участников совместного труда, его культура и качество; 3) консолидирующая — привлечение так называемых скрытых возможностей участников совместного труда: знаний, творчества, стремления к самовыражению, системы мотивации, опыта; 4) технологическая — применение разнообразных технологий, оптимизирующих управленческий процесс, исключающих из него все виды деятельности и операции, которые не являются необходимыми для получения социального и экономического результата; 5) новационная — мультипараметральное влияние корпоратив- ной культуры на количественную и качественную составляющие уп- равленческого труда; 6) системообразующая — интеграция и взаимодействие коллек- тивно разделяемых смыслов, символов, норм и образцов поведения в процессе совместного труда. Изменения в социокультурной подсистеме — это своего рода внедрение новой программы в «черный ящик» социума, который все- гда сопротивляется. Вопрос сопротивления новшествам для государ- ственного управления принципиально важен, так как в любом госу- дарстве управляют не сетью организаций, не организациями вообще, а человеческими отношениями. Реакции человека на новые социо- 69 Митин А.Н. К вопросу о корпоративной культуре. С. 5–6. 149 культурные внедрения различны: он может быть ими доволен, а мо- жет активно им сопротивляться или, затаившись, ждать, что произой- дет, и т.д. Эти процессы в науке еще во многом не изучены, требуют не только умозрительных построений, но и практической проверки, анализа приобретенного опыта, знания преимуществ и недостатков зарубежных достижений, осторожного избирательного подхода к со- циокультурным заимствованиям из систем государственного управ- ления других стран. Контрольные вопросы 1. Каковы особенности институциональной подсистемы госу- дарственного управления? 2. Что такое нормативная правовая подсистема? 3. Что представляет собой информационно-коммуникативная подсистема? 4. Каковы ресурсы кадровой подсистемы? 5. Что представляет собой социокультурная подсистема? 6. По каким причинам государственный аппарат является сложной самоуправляемой системой? 7. Какие основные функции выполняют правовые отношения в системе государственного управления? 8. Что такое информационные ресурсы? 9. Каковы основные способы коммуникативного воздействия? 10. Что входит в структуру понятия «человеческий потенциал»? 11. Как можно охарактеризовать труд государственных служащих? 12. По каким признакам можно классифицировать кадровые технологии в системе государственного управления? 13. Что такое корпоративная культура в системе государст- венного управления? 14. Каковы основные элементы корпоративной культуры в системе государственного управления? Задания для углубленного изучения 1. Охарактеризуйте основные признаки государственного орга- на как самостоятельного элемента государственного аппарата. 2. Определите базовые различия норм моральных и норм права. 3. Охарактеризуйте ключевые элементы правовой культуры. 4. Проведите классификацию информационных ресурсов. 5. Выделите главные направления кадровой политики на госу- дарственной службе. 6. Сформулируйте главные задачи создания кадрового резерва для органов государственной власти. 7. Охарактеризуйте понятия «ценности» и «ценностные ори- ентации». 8. Определите основные этические принципы в системе госу- дарственного управления. |