Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 3. СИСТЕМНЫЕ ОСНОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ § 1. Сущность и содержание системы государственного управления Система — это порядок во взаимосвязи определенных действий; объединение организаций с однородными задачами 35 ; упорядоченное множество элементов, связанных между собой, образующих некоторое единство. При этом принципиально, что системой может быть названо только такое целое, которое не сводимо к простой совокупности его частей. Целое за счет взаимодействия своих элементов приобретает новые свойства, отсутствующие у его исходных составляющих. Существенными характерными чертами любой системы являются: 1) открытость внешней среде. Любая система существует в сре- де и взаимодействует с ней, реагируя на внешнее воздействие; в этом взаимодействии заключен залог ее успешного приспособления к внеш- ней среде и гомеостазиса — способности сохранять некие внутренние параметры, обеспечивающие эффективность функционирования; 2) элементный состав. Каждый элемент системы является са- модостаточным целым, при этом он тоже может представлять собой систему (система иногда слагается из подсистем). Между системой и каждым ее элементом существует тесная взаимосвязь: каждый эле- мент существен для системы, а потому при их изменении меняется сама система; 3) интегративность. Качества системы определяются взаимо- действием элементов; именно в этом ее принципиальное отличие от простых совокупностей невзаимодействующих элементов, которые не представляют собой системы; 4) изменчивость. Внутренние противоречия в системе приводят к тому, что она непрестанно развивается, проходит различные периоды — от рождения до гибели. Вечных систем не существует; 5) функциональность. Каждая система имеет свою функцию, со- вершает некоторое постоянное действие; 6) структурность. Всякая система имеет структуру, представ- ляющую собой полную совокупность элементов и связей между ними. 35 Большая экономическая энциклопедия. М.: Эксмо, 2007. С. 582 89 Именно структура определяет базовые свойства системы и выступает ядром ее самоорганизации; 7) целеполагание. Формирование всякой системы происходит с какой-либо целью. Этой цели система пытается достичь в процессе функционирования. Способность элементов составлять систему — проявление фундаментального свойства всей реальности, заключающегося в способности к самоорганизации. В этом отношении система есть следствие существования среди ее исходных элементов синергети- ческого эффекта. Этим же эффектом объясняется и способность системы к саморазвитию под влиянием внешних и внутренних факто- ров, а также темпоральная конечность ее существования из-за не- возможности в определенный момент времени адекватно ответить на обращенный к ней вызов. Государственное управление может быть эффективным только при наличии свойства системности. Это обусловлено тем, что в нем задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, мил- лионы людей. Системный характер государственного управления заключается в обеспечении единства распорядительного (командно-администрати- вного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в прак- тике регулирования социальных отношений и процессов 36 В систему государственного управления входят следую- щие составляющие (подсистемы): 1) институциональная — через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, поли- тических и гражданских институтов для распределения властных пол- номочий; 2) нормативно-правовая — через системы норм и законов, кото- рые призваны установить общие правила для регулирования поведе- ния субъектов общественных отношений; 3) целеполагающая — через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством программ; 4) идеологическая — через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства; 5) функциональная — через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в ее ведущих отраслях; 6) кадровая — через формирование кадровой политики, позво- ляющей разработать совокупность принципов, правил и норм при 36 Митин А.Н., Рассохин А.В. Системные основы государственного и муниципаль- ного управления. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2008. С. 8. 90 отборе, подборе и расстановке по должностям, переподготовке госу- дарственных служащих; 7) информационно-коммуникативная — через информационное обеспечение функций государственного управления, что является определяющим фактором обоснованности принимаемого решения; обмен информацией (коммуникацию); 8) социокультурная — через функционирование и развитие куль- туры управления, включающей в себя культуру управленческого мышления и культуру управленческого действия, поведения в про- цессе реализации функций государственного управления. Формирование эффективно действующей системы государствен- ного управления требует должной степени организации всех ее под- систем, а в первую очередь институциональной, нормативно-право- вой, функциональной и социокультурной. Система государственного управления базируется на определен- ных принципах (лат. principium — основа, первоначало) — руководя- щих идеях, основных правилах поведения, в которых выражаются тре- бования к построению, функционированию системы государственного управления, ее структуре и процессу управленческих воздействий. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономиче- ская система. Власть определяет порядок и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключе- выми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления. Управление, будучи производным от власти, представляет собой комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Оно воплощается в государственном вмешательстве в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институ- тов гражданского общества и пр. Составным элементом государст- венной системы управления является политический режим. Особое влияние как на саму систему государственного управле- ния, так и на характер экономической политики государства оказыва- ют пространственные особенности его территории. Если территория государства занимает значительную площадь, это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным обра- зованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую пло- щадь. Важнейшим средством адаптации территориальных особенно- стей к системе государственного управления является форма госу- дарственного устройства. И наконец, экономическая система государства, служащая функ- циональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной 91 жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отра- жает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяй- ствования). Признаком государства, кроме определенной территории, на ко- торую распространяется его юрисдикция, права, закрепляющего сис- тему санкционирования норм, является наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управле- ния. Государственное управление нацелено на удовлетворение по- требностей живущих в обществе людей, но реальная способность государства служить этой цели определяется эффективностью суще- ствующей системы управления. Государственное управление (повторим) может успешно реали- зовываться, только будучи системным. Это связано с тем, что оно осуществляется множеством лиц, учреждений и организаций, а еще большее число лиц, учреждений и организаций вовлечено в него кос- венно. При этом используется огромное количество материальных, финансовых, информационных и интеллектуальных ресурсов, а само управление распадается на множество управленческих решений. Значит, только системность может придать государственному управ- лению необходимые согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность 37 Государственное управление выступает как социальная система и одновременно реализуется в среде социальных систем. Социальная система — целостное образование, основны- ми элементами которого являются люди, а также их связи, взаимодействия и отношения. Эти связи, взаимодействия и от- ношения носят значимый и устойчивый характер; они воспроизводят- ся в историческом процессе, переходя из поколения в поколение. Социальные системы складываются на основе объективно необхо- димой совместной деятельности людей, которые руководствуются разнообразными, в первую очередь жизненно важными, интересами. Отличительными чертами любой социальной системы явля- ются: 1) иерархия статусов; 2) наличие механизмов самоуправления; 3) самосознание субъектов и объектов управления; 4) наличие системы ценностей, ценностных ориентаций и мо- рально-этических установок; 5) организация жизнедеятельности. Специфика государственного управления как социальной систе- мы определяется его основной функцией, заключающейся в том, что 37 Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.: Магистр, 2002. С. 30. 92 общество наделяет государство властью, которая дает ему возмож- ность эффективно организовать жизнедеятельность на данном про- странстве. Определенные свойства социальных систем присущи и государ- ственному управлению. 1. Максимальный индетерминизм. В социальных системах мак- симальное значение приобретает субъективный элемент, отчего их поведение становится лишь ограниченно предсказуемым. 2. Целенаправленность. Люди, как правило, преследуют какие- либо собственные цели; в социальной системе из этих частных целей формируется некая интегративная общая цель, на достижение кото- рой и ориентирована система. 3. Организованность. Цель подразумевает ориентированность на ее достижение, что требует организации деятельности всех вклю- ченных в систему индивидов и их четкой иерархии. 4. Стремление к самосохранению. Любая система стремится со- хранить собственную целостность, ибо только таким образом входящие в нее люди могут достичь стоящей перед ними общей цели 38 Наличие в государственном управлении субъекта и объекта, взаимосвязей и взаимодействия между ними (субъектно-объектная и объектно-субъектная связи) позволяет говорить о системности госу- дарственного управления и его способности формировать своеоб- разную гиперсистему, которая влияет на возникновение и развитие всех прочих социальных систем. Это обеспечивается жестким детер- минизмом следующей управленческой схемы: природа цели принципы функции методы процесс результат. В данной схеме каждый предшествующий элемент определяет последующий, подчиняющийся ему, и вместе они в системе государ- ственного управления служат удовлетворению общественных по- требностей. Схема условно представляет как последовательность, которая необходима для понимания системы государственного уп- равления, так и последовательность, в которой эту систему нужно строить. Только внося изменения в природу государственного управления, которая вытекает из его особой социальной функции упорядочения процессов развития в интересах всего общества, можно добиться качественных изменений в самой системе государственного управле- ния. Трансформация отдельных элементов управленческого процес- са, как правило, эффективности всей системе государственного управления не придает. 38 Глазунова Н.И. Система государственного управления. С. 30. 93 Системное видение подразумевает понимание того, что среди элементов государственного управления нет такого, который мог бы самостоятельно обеспечить решение той или иной государственной задачи. Государственное управление может быть реализовано только при взаимодействии некоторого числа элементов, что заставляет нас выдвинуть в качестве главного методологического требования пони- мание целостного характера той или иной подсистемы или всей сис- темы государственного управления в объективной взаимосвязи ее элементов. При любой трактовке государственное управление немыслимо без наличия в нем управляющего воздействия, подчиняющего все его элементы и объекты управления. Необходимо, чтобы это управляю- щее воздействие, возникающее в том или ином органе государствен- ной власти, доходило до управляемого объекта и влияло на поведе- ние относящихся к нему людей. В противном случае нельзя говорить о том, что государственное управление реализуется: вся его система разваливается на противоборствующие подсистемы, каждая из кото- рых осуществляет собственное управление вне рамок единой госу- дарственной воли. Поэтому понятно, что для эффективного функцио- нирования государственного управления, обеспечения его системно- сти и целостности необходимы прямые вертикальные связи, которые и гарантируют единство системы государственного управления. При- чем наличие таких связей не противоречит самостоятельности ниже- стоящих компонентов государственного управления, установлению между ними горизонтальных взаимосвязей. К тому же горизонтальные взаимосвязи дополняют вертикальные, в свою очередь поддерживая системность государственного управления. Уравновешиванию системы способствуют обратные связи, кото- рые обеспечивают взаимодействие между различными уровнями государственного управления и координируют политику высших орга- нов государственной власти, доводя до них информацию о реакции общества на то или иное управленческое воздействие. Стабиль- ность системы государственного управления обусловливается уравновешенностью прямых и обратных связей с горизонтальными взаимосвязями; «выпадение» хотя бы одного из этих компонентов приводит к разбалансированности системы, и функционирование государства становится неэффективным. При совершенствовании систем государственного управления все чаще обращают внимание на преимущества кибернетического подхода к управлению. Кибернетика (гр. kybernеtike — кормчий, рулевой) — наука об об- щих закономерностях процессов управления и связи в организованных системах (машинах, живых организмах, обществе) 39 . Согласно законам 39 Кузнецов С.А. Современный толковый словарь русского языка. СПб.: Питер, 2005. С. 268. 94 кибернетики, для успешного управления требуется, чтобы управляю- щая система обладала не меньшим разнообразием, чем управляе- мая. Но так как искусственным системам присуще заведомо меньшее разнообразие, чем естественным, то возникает необходимость в уп- рощении реальной действительности, для того чтобы приобрести возможность управлять ею 40 . Подобное ограничение делает невоз- можным эффективное управление системой, ориентированной на преобладание прямых вертикальных связей, так как в рамках управ- ления, осуществляемого при полном доминировании единственного управляющего субъекта, упрощение действительного объекта управ- ления самым фатальным образом влияет на эффективность управ- ляющей системы. Из сказанного следует, что в управлении действует «принцип не- обходимого разнообразия», который становится особенно актуальным. Современное государство лишь условно может считаться само- достаточным политическим субъектом, так как оно зависимо от про- цессов, происходящих в мире, и не может игнорировать требований системы международных отношений. Это особенно наглядно проде- монстрировал мировой финансовый кризис, в ходе которого были предложены глобальные стандарты финансово-экономических отно- шений. В то же время государство зависимо от собственных граждан, и если оно не будет пользоваться их доверием, то возможность дос- тижения им целей государственной политики окажется весьма огра- ниченной. Вследствие этой двоякой зависимости современные государства не смогут обеспечить длительную стабильность в обществе, опира- ясь исключительно на силовое одностороннее воздействие при по- мощи прямых вертикальных связей. Акцент постепенно переносится на новые формы государственного регулирования, которые способны оказать сложное воздействие на привычки, отношения и мировоз- зренческие стереотипы граждан государства, что требует разнообра- зия методов подобного воздействия, обусловленного разнообразием самих граждан. Государственное управление как деятельность государства в це- лом охватывает самый широкий спектр функций — от обеспечения национального суверенитета и национальных интересов как внутри страны, так и на международной арене, до поддержания экономиче- ских, социальных, политических, организационных и правовых усло- вий развития общества. Государственное управление подразумевает принятие и исполнение решений в данных направлениях различными органами государственной власти, действующими в тесной взаимо- связи. При этом решения государственных органов представляют собой не простую разрозненную совокупность, а систему, связанную 40 Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М.: Экономика, 2003. С. 176. 95 единством политического курса государства, задающего направлен- ность его развития. В современных государствах политический курс формируется не неким изолированным субъектом власти, но посредством сложного общественного консенсуса, реализуемого через выборные органы власти. Ключевыми фигурами, вырабатывающими этот курс, являют- ся глава государства, премьер-министр и парламент, причем относи- тельная роль в этом деле каждого из них определяется типом режима и формой организации власти. Обязательность наличия в государстве прямых вертикальных связей, уравновешенных обратными и горизонтальными взаимосвя- зями, формирует необходимость ограничения вертикального управ- ляющего воздействия для достижения равновесия системы. Подоб- ные ограничения полагаются сложной диалектикой типичного и уни- кального в государственном управлении. Типичное есть общее качество элементов, входящих в состав системы, которое вместе с тем не должно означать идентичности поведения этих элементов. В настоящее время типичное в государственном управлении про- является двояким образом. С одной стороны, оно отражается в объ- ективных ограничениях, налагаемых на государственное управление характером жизнедеятельности людей, стихийными общественными механизмами, самоуправлением, воздействием других органов уп- равления, целесообразностью государственно-правовой организации. С другой — оно сопряжено с необходимостью обеспечения иерар- хичности системы государственного управления. Источником типич- ного в государственном управлении выступают единство правового пространства, системность законодательных актов, регулирующих жизнедеятельность людей в рамках целостного общества. Вместе с тем и типичные ограничения, и типичное единство пра- вового пространства в своем актуальном воплощении связаны с раз- личными субъектами и объектами управления, действующими в совершенно различных управленческих ситуациях, что вынуждает субъект управления приспосабливать норму к действительности, сов- мещая типичное и уникальное. Понятно, что в различных системах государственного управления соотношение типичного и уникального может быть различным. Для эффективного функционирования систе- мы управления требуется адекватное соотношение между типичным и уникальным, обеспечивающее сочетание системности и гибкости в государственном управлении. Необходимость баланса между типичным и уникальным, который, в свою очередь, обеспечивает равновесие между всеми типами свя- зей в системе государственного управления, воплощается в требова- нии многообразия, предъявляемом к управлению в государстве. Мно- 96 гообразие в этом случае гарантирует устойчивость и динамическое развитие системы государственного управления. Когда в системе государственного управления типичное начинает преобладать над уникальным, т.е. прямые вертикальные связи — над горизонтальными взаимосвязями и обратными связями, развиваются центризм, формализм, происходит ослабление механизма контроля за деятельностью первых лиц и, как следствие, ослабление верховной вла- сти, отрыв ее от общества, а затем и дестабилизация государства. Таким образом, система государственного управления весьма ог- раничена, ее элементы многомерны, многообразны, способны к са- моразвитию, являются частью целого. |