Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 4. ОСНОВНЫЕ СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ § 1. Система государственных органов (институциональная подсистема) Основным элементом воздействия государственного управления на общество является государственный орган — составная часть государственного аппарата, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, определенные властные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государства. Совокупность государственных органов, осу- ществляющих практическую работу по реализации задач и функций государства, образует целостный иерархический комплекс, называе- мый государственным аппаратом или институциональной подсистемой государственного управления. Понятие института (лат. institutum — установление, учреждение) послужило основой для развития одного из направлений западной науки государства и права — институционализма. С точки зрения ин- ституционализма при рассмотрении проблем общества, государства и права системообразующей следует считать «институцию», под ко- торой понимается любое устойчивое объединение людей (государ- ство, хартия, профсоюз, церковь, семья и т.д.) для достижения опре- деленной цели. При таком подходе государство является хотя и важ- ной, но лишь одной из многих институций, осуществляющих полити- ческую власть, а право, создаваемое государством,— лишь одним из многих прав, так как каждая институция имеет свое право. При рассмотрении основных структурных элементов системы го- сударственного управления целесообразно употреблять термин «ин- ституциональная подсистема», означающий совокупность и связи институций — государственных органов исполнительной власти и управления, которые во взаимодействии друг с другом и в сотрудни- честве с институтами гражданского общества реализуют государ- ственно-управляющее воздействие с целью исполнения законов. Образование государственного органа осуществляется на право- вой, законодательной основе, что позволяет ему после издания зако- нодательного акта получить соответствующий правовой статус. Госу- дарственный орган всегда наделяется государственно-властными пол- номочиями, с помощью которых регулируются его связи и взаимодейст- 122 вия как в институциональной подсистеме, так и с обществом, зарубеж- ными органами государственной власти и другими структурами. Государственный орган есть самостоятельный элемент государ- ственного аппарата, который наделен властными полномочиями, в том числе возможностью принуждения, необходимой компетенцией и юридическими обязанностями. Свою компетенцию (государственно-властные полномочия) госу- дарственные органы реализуют в следующих формах: издание нор- мативных правовых актов; принятие правоприменительных актов; организационная деятельность. Выделяются следующие признаки государственного органа: 1) он имеет государственно-властные полномочия; 2) принимает решения, обязательные для исполнения; 3) обладает мерами государственного принуждения; 4) формируется в порядке, установленном законом; 5) действует в пределах предоставленной ему компетенции; 6) имеет установленное строение. Через совокупность государственных органов исполнительной власти и управления государство имеет возможность оказывать госу- дарственно-управляющее воздействие на общество, получать обрат- ную связь — информацию о состоянии объектов управления, их ре- акции на управляющее воздействие, принимать адекватные меры по приведению системы государственного управления в наиболее эф- фективное состояние. Государственная власть не совпадает непосредственно с насе- лением и осуществляется особым — государственным — аппаратом, который объединяет все государственные органы, а также армию, разведку, принудительные учреждения. Государственный аппарат как совокупность исполнительных (адми- нистративных) органов государственной власти и государственного уп- равления выполняет повседневную работу по управлению государством. В узком смысле под ним понимают только высшие органы государствен- ной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Наиболее объемной частью государственного аппарата являются органы исполнительной власти, где сосредоточены практически вся управленческая информация и важнейшие средства государственно- го принуждения 55 . Эффективный государственный аппарат должен обладать свойствами самоорганизации и самосинхронизации — ус- ловиями четкости функционирования системы государственного управления при создании целостного информационного процесса. Государственный аппарат принадлежит к числу сложных само- управляемых систем, представляет собой целостное полиструктурное образование. В нем различают несколько основных типов структур- 55 См. подробнее: Исполнительная власть в Российской Федерации: Проблемы развития. М.: Проспект, 1998. 123 ных единиц: аппарат ведомства; аппарат ведомственного подразде- ления; региональный аппарат; орган государственного управления; ад- министрация учреждения; структурное подразделение администрации учреждения; должность. Каждая структурная единица государственного аппарата — это его самоуправляемая, автономная, имеющая собствен- ную компетенцию организационно оформленная часть, существование которой предопределено нормативно-правовыми основаниями. Тип организационной структуры в этом случае обусловлен харак- тером власти и подчинения, что выражается в специфике и объеме полномочий и ответственности. Исполнительная власть имеет четкую вертикаль, обеспечивающую прохождение управленческой информа- ции, включая ее директивную составляющую, сверху донизу, по всей иерархии исполнительных органов государственной власти. Структу- ры министерств, агентств, служб, департаментов всегда линейны, межведомственные структуры всегда, а внутриведомственные — час- то являются функциональными. Государственные органы делятся на три основные группы, соот- ветствующие их месту в системе государственного управления: выс- шие, которые подчинены непосредственно носителю верховной вла- сти или являются, как правило, органами законодательствования, верховного управления, надзора и суда; центральные — отраслевые и многоотраслевые органы, исполняющие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов; региональные (тер- риториальные) органы. Государственные органы классифицируются по несколь- ким критериям: • по срокам полномочий — временные и постоянные. Временные органы создаются для достижения краткосрочных целей, постоянные функционируют без ограничения срока; • месту в иерархии — высшие и местные; • порядку формирования — первичные (избираемые непосред- ственно населением) и производные (формируются первичными); • правовым формам деятельности — правотворческие (парла- менты), правоприменительные (правительство), правоохранительные (органы внутренних дел, суды); • ветвям власти — законодательные, исполнительные, судебные; • универсальности компетенции — общей компетенции, специ- альной (отраслевой) компетенции; • способу принятия решения — единоличные, коллегиальные; • виду государственной деятельности — гражданские, воен- ные, правоохранительные, специализированные; • формам и методам осуществления функций государственно- го управления — политические, административные, фискальные, си- ловые, экономические, финансовые, контрольно-надзорные, консуль- тационные, координационные. 124 Современная наука выделяет три основные модели по- строения государственного аппарата. 1. Централизованно-сегментарная, в которой государственными органами считаются только центральные органы, функционирующие в масштабе всего государства (президент, парламент, правительст- во), а также их представители на местах. Местные выборные органы рассматриваются в данной системе как органы местного самоуправ- ления и имеют особую сферу деятельности. Эта модель характерна для современных демократических государств и особенно эффективна в условиях политической стабильности в стране. 2. Моноцефальная (гр. mono — один, kephale — голова), в кото- рой вся система государственных органов едина. Во главе системы стоит лицо или орган, обладающий всей полнотой власти и наде- ляющий ею нижестоящие органы, которые обычно назначаются вы- шестоящими. Подобная система государственных органов носит же- стко иерархический характер, предельно персонифицирована и пи- рамидальна по построению. Местные органы власти представляют собой не органы местного самоуправления, а органы государства. Эту модель используют антидемократические режимы, так как она хорошо приспособлена для централизованного контроля за обще- ством. Она складывается обычно в условиях политической неста- бильности в послереволюционные периоды либо в результате воен- ных переворотов. 3. Монотеократическая, в которой сочетаются единовластие главы государства, подкрепленное религиозными догмами, и дли- тельное сохранение родовых порядков. Глава государства является одновременно и высшим духовным лицом. Отсутствуют разделение властей и парламентаризм. В основе построения и функционирования государственного ап- парата любой страны находятся объективные и субъективные факто- ры. Они предопределяют наиболее важные особенности его внутрен- него строения, характера, форм и методов деятельности, в значительной мере способствуют соединению его различных составных элементов в институциональную подсистему государственного управления. К числу факторов, во многом обусловливающих эффективность функционирования государственного аппарата, следует отнести: 1) обеспеченность едиными организационными, финансовыми, человеческими ресурсами; 2) легитимность насилия (принуждения), которое носит организо- ванный характер; 3) общую направленность деятельности на проведение полити- ческой линии; 4) выражение интересов всего общества, правящего класса или классов, отдельных социальных слоев; 5) наличие высокопрофессионального состава работников. 125 Кроме государственного аппарата в любой стране существуют государственные органы особой компетенции, которые реализуют надзорные, контрольные, избирательные, казначейские и другие спе- циальные функции. § 2. Нормативные правовые основания государственного управления (нормативная правовая подсистема) Государственное управление представляет собой сферу право- отношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, госу- дарственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства. Со времен Древнего Рима право (jus) в широком смысле — не просто совокупность национальных законов, обязательных для граж- дан государства, а социальное явление, основанное на представлени- ях людей о своих общих потребностях, интересах и воле, совпадающих идеалах и ценностях, гуманизме и справедливости, нужном и желае- мом, важном и должном в частном и общественном поведении. Система государственного управления имеет в своем составе та- кой сложный элемент, как нормативно-правовая подсистема — совокупность норм права, которые реализуются институ- циональной подсистемой в управленческой деятельности. Нормы права как общие правила поведения устанавливаются или санкционируются государственной властью и поддерживаются ее принудительной силой. Различают нормы моральные и нормы права. Норма моральная — форма нравственных требований, регулирующих поведение людей посредством общих предписаний и запретов, распространяющихся на однотипные поступки. Норма права — установленное государством общее правило поведения, регулирующее общественные отношения. В отличие от норм права, нормы моральные санкционируются не властью государства, а силой обычая и общественного мнения; фор- мируются в нравственном сознании общества стихийно, а не в ре- зультате специально изданного кем-либо закона. Между нормами морали и нормами права существуют важные различия: 1) нормы морали возникают раньше, чем нормы права; 2) нормы морали существуют только в общественном сознании, сознании людей, а нормы права закрепляются в специальных норма- тивных актах и образуют единую систему; 3) нормы права имеют строго определенное время действия, вво- дятся и упраздняются в конкретные сроки, а нормы морали складыва- ются в общественном сознании и изживаются из него постепенно; 126 4) нормы морали обеспечиваются силой общественного мнения, а нормы права — принуждающей мощью государственного аппарата через юридические санкции; 5) по отношению к человеку право выступает в качестве предо- ставляющего возможности, а мораль — в качестве налагающей обя- зательства 56 Существуют отношения, которые могут регулироваться только нормами морали. Сами по себе нормы морали еще не могут быть для человека достаточным руководством к действию; в силу своей абстрактной всеобщности они не предусматривают возможных исключений, свя- занных с особыми обстоятельствами. Поэтому вопрос о применении тех или иных норм морали в конкретных ситуациях должен решаться на основе более общих по содержанию и одновременно более кон- кретных нравственных принципов. В нормах права мораль как регулятор сферы должного обраща- ется к сущему и получает возможность частичной реализации в нем. Таким образом, мораль и право выступают как два взаимосвя- занных феномена: мораль — совокупность норм, существующих в обществе и регулирующих отношения между его составными частями; право — система особых правил поведения (юридических норм), выражающих официально признанную волю гражданского общества, направленную на создание в общественных отношениях порядка, позволяющего согласованно реализовывать основные интересы субъектов социальной жизни. Нормы права нормативны, унифицированы, общеобязательны, формально определены, системны, гарантированы государством и носят государственно-властный характер. Нормы права по различным критериям подразделяются на следующие виды: • регулятивные (содержащие правила нормальной деятельности: уполномочивающие, обязывающие, запрещающие), охранительные (защищающие урегулированные правом отношения) и специализиро- ванные (закрепляющие юридические понятия и определения); • материальные (определяющие права и обязанности) и про- цессуальные (закрепляющие процедуры осуществления этих прав); • диспозитивные, императивные, поощрительные, рекоменда- тельные, дискреционные; • постоянные, временные. Иерархия норм права отражает иерархию принимавших их органов. 56 Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2002. С. 310–311. 127 Появление права связано с тем, что моральная регуляция не смогла обеспечить гармоничное функционирование общества: сила общественного мнения во многих случаях оказалась недостаточным сдерживающим моментом. Возникла потребность в создании аппара- та принуждения, призванного силовым способом гарантировать со- блюдение некоторой совокупности моральных норм, необходимой для сохранения целостности социума. Первоначально право не пред- ставляло собой системы, а являлось скорее совокупностью отдельных норм морали, но со становлением демократического общества (впервые это произошло в Древней Греции и Древнем Риме) оно постепенно стало инструментом, не только ограничивающим поведение людей, но и защи- щающим их права, что требовало устранения из него двусмысленностей и противоречий. Этот процесс и сделал право системным (римское право до сих пор считается образцом системности). В правовую систему кроме самих правовых норм входят субъек- ты права, правовые отношения и правовая культура. Субъект права — лицо (физическое или юридическое), обла- дающее по закону способностью иметь и осуществлять непосредст- венно или через представителя права и юридические обязанности (т.е. правосубъектностью). Субъект права — необходимый элемент правоотношений во всех отраслях права, хотя в каждой из них его положение имеет определенную специфику. Так, в гражданских пра- воотношениях граждане, иностранные граждане и лица без граждан- ства выступают как физические лица; коммерческие и некоммерче- ские организации — как юридические лица; третий вид субъектов гражданских правоотношений составляют государство, государствен- ные и муниципальные образования. В административных правоотно- шениях субъектами права являются в основном государственные органы, должностные лица, граждане и лишь в некоторых случаях — организации (юридические лица). Признавая какое-либо лицо или образование субъектом права, закон закрепляет его правовой статус, характеризующий его положение по отношению к государству, госу- дарственным органам, другим лицам 57 От субъекта права неотделимы понятия «правоспособность», «дееспособность», «деликтоспособность». Правоспособность — это предусмотренная нормами права способ- ность лица иметь субъективные права и юридические обязанности. Дееспособность — это предусмотренная нормами права право- способность и юридическая возможность лица своими действиями приобретать права и обязанности, осуществлять и исполнять их. Деликтоспособность — это возможность лица самостоятельно отвечать за совершенные им правонарушения 58 57 Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книж. мир, 2005. С. 609. 58 Теория государства и права: Учебник / Под. ред. С.С. Алексеева. М., 1998. С. 349. 128 Правовые отношения — это возникающие на основе норм права общественные связи, участники которых имеют субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государством. Правовые отношения выполняют три функции: 1) фиксируют круг субъектов, на которых в данных обстоятельст- вах распространяются конкретные нормы права; 2) индивидуализируют абстрактную модель нормы права приме- нительно к конкретным лицам; 3) обусловливают меры защиты их прав и обязанностей. Правовые отношения в сфере государственного управления — это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества. Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обя- занностей во взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопро- сов жизнедеятельности общества посредством государственной власти. Всякое правоотношение индивидуализировано, т.е. складывается между отдельными субъектами (гражданами, их организациями, госу- дарственными органами и т.д.), связанными друг с другом правами и обязанностями, определяющими обеспеченную законом меру воз- можного и должного поведения. Мера поведения означает установ- ление его границ (допустимых рамок). Возможность и долженствова- ние реализуются в конкретных действиях, реальном поведении. По- этому правоотношение возникает при наступлении предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административных актов, правонарушений, событий и т.д.). Регулирование правовых отношений государственного управле- ния в современных российских условиях ориентировано на решение следующих задач: 1) разработка правовых механизмов реализации государствен- ной политики по всему спектру направлений социально-эконо- мического развития страны; 2) совершенствование правовых основ хозяйственной деятельно- сти, в том числе в условиях реализации антикризисных мероприятий; 3) создание нормативной базы для эффективного управления организациями всех форм собственности; 4) обеспечение и реализация прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления; 5) осуществление государственного контроля и надзора в управ- ляемых и регулируемых сферах общественной жизни и др. Системность права обусловливается системностью законода- тельства, которая обеспечивается системностью источников права. Источник права — это юридическая форма, в которой выражаются правовые нормы. Источники бывают писаные и неписаные. В настоя- щее время главным источником права признается правовой акт. 129 Правовой акт — это письменный документ, выражающий властную волю и направленный на регулирование обществен- ных отношений, принятый правомочным субъектом права (органом государственной власти, местного самоуправления, институтами прямой демократии) и имеющий официальный характер и обязательную юридическую силу. Нормативные акты отличаются от других источников права (пра- вовых обычаев, судебных прецедентов) следующим: 1) они принимаются только теми государственными органами, ко- торые наделены соответствующей правотворческой компетенцией; 2) всегда содержат в себе общеобязательные правила поведе- ния — юридические нормы, которые этим актом устанавливаются, изменяются или отменяются; 3) находятся между собой в определенной иерархической взаи- мосвязи; 4) имеют вид официального письменного документа особой фор- мы, в котором указываются наименование принявшего нормативный акт органа, наименование акта, дата его принятия, подпись соответ- ствующего должностного лица. В целом нормативные акты любой страны составляют единую систему, в которой каждый из них занимает строго определенное место в соответствии с его юридической силой, зависящей от уровня властной компетенции принявшего этот акт органа государства. В этой системе выделяются два главных уровня: законы и подзаконные нормативные акты. Законы — нормативные акты, принимаемые высшими представительными органами государственной власти страны по строго определенной процедуре, имеющие высшую юридическую силу и содержащие первичные нормы для регу- лирования различных групп общественных отношений. Законы представляют собой основу нормативной системы обще- ства; все остальные нормативные и ненормативные акты в государстве должны приниматься на основании законов и не противоречить им. Подзаконные нормативные акты — официальные акты, принимаемые различными органами государства во исполне- ние законов и в соответствии с ними, содержащие общие пра- вила, конкретизирующие первичные нормы законов. Подзаконные нормативные акты по своей роли в системе норма- тивных актов составляют ее вторичное звено, которое дополняет первичные нормы законов, более детально регламентирует различ- ные группы общественных отношений. Вместе с тем это также норма- тивные акты, представляющие собой официальные письменные до- кументы, содержащие нормы права (общеобязательные правила поведения). В количественном отношении система подзаконных нор- мативных актов значительно превосходит систему законов. 130 Подзаконные нормативные акты принимаются в основном орга- нами исполнительной власти и, как правило, имеют специфическое для органа название. Это указы, постановления, приказы, распоряже- ния. К подзаконным относятся также акты, принимаемые органами местного самоуправления (решения и распоряжения их представи- тельных и исполнительных органов), а также локальные нормативные акты, принимаемые в рамках отдельных организаций (их уставы, по- ложения, инструкции). Порядок принятия различных подзаконных актов определяется за- конами и положениями о соответствующих исполнительных структурах. Правовая культура — составная часть культуры общества и лич- ности. В широком понимании правовая культура — это система ове- ществленных и идеальных элементов, относящихся к сфере действия права. В этом смысле она включает в себя право как систему норм, правоотношения, правовые учреждения и т.д. В узком, субъективном смысле правовая культура человека охватывает совокупность его правовых знаний, отношение к праву, использование предписаний права как сознательной потребности и правовое поведение. Правовая культура зависит от нравственности, уровня экономическо- го развития общества, качества жизни. Это особая ценность общества. Если в обществе сформировался определенный уровень правовой куль- туры, то можно говорить о формировании правового государства. Правовое государство и правовая культура органически связаны между собой, а наличие демократического гражданского общества является необходимым условием формирования правовой культуры и правового государства. |