Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 2. Принципы построения и функционирования системы государственного управления Государственное управление — это прежде всего система субъ- ектно-объектных и объектно-субъектных зависимостей, в которой представлена связь государства и общества. Субъектом управления выступает государство благодаря существованию в нем государст- венного аппарата — совокупности организаций, органов и институ- тов, представляющих государственную власть в той или иной сфере. Объектом государственного управления являются общество и систе- ма общественных отношений. Взаимодействие субъекта и объекта в системе государственного управления не может быть сведено к простому воздействию первого на второй. Субъект управления сам включен в систему отношений, а потому развивается вместе с объектом, откликаясь на его трансфор- мацию (в этом и заключено значение обратных связей в системе). Обратные связи в системе государственного управления по пре- имуществу информационные. В случае отклонения системы от нужно- го состояния возникает ответное воздействие, нацеленное на ее воз- вращение к прежнему состоянию. Но воздействие это требует также управленческой реакции субъекта управления, который при помощи обратной связи реагирует на нежелательный результат и корректиру- ет свою управленческую волю. В этом отношении принципиальной характеристикой системы государственного управления является управленческая гибкость субъекта, его способность адекватно отве- чать на информационное воздействие обратных связей. Недостаточ- ная гибкость чревата бюрократизмом и авторитаризмом, тяготением к административно-командному управлению, излишняя же гибкость — анархией и потерей управляемости. Следует учитывать, что объект управления способен и на само- стоятельное развитие. Мало того, объект управления всегда развива- ется самостоятельно, способность к развитию заложена в нем самом, оно происходит под воздействием сил, внутренне присущих самому 97 объекту. Субъект управления только влияет на эти силы с целью при- дать развитию объекта требуемую направленность. Но подобное воздействие может быть эффективным лишь при условии, если субъект владеет адекватной информацией о процес- сах, происходящих в объекте, и о его реакции на управляющее воз- действие. Иначе последнее начинает приводить к нежелательным с точки зрения субъекта последствиям. Это особенно актуально ввиду уже упоминавшегося свойства упрощения субъектом сложности объ- екта в процессе управления, что делает ограниченной его возмож- ность заведомо предсказать реакцию современного общества, при которой критерии эффективности зачастую не только являются опре- деляющими в самом государстве, но и четко обозначают его место и роль в мировом сообществе. Объект управления, в свою очередь, сам способен оказывать влия- ние на субъект управления, принятие управленческих решений, измене- ние способов государственного управления, его целей, функций, структу- ры и даже общественно-политическую природу государства. Именно этот системный характер взаимодействия и взаимозави- симостей субъекта и объекта и позволяет государственному управле- нию проявить те общие закономерности, отношения и процессы, ко- торые присущи любой системе, а его исследователю — в известной мере обозначить общесистемные (фундаментальные, базисные) принципы государственного управления. Свойство системности распространяется на все элементы сис- темы, в каждом из которых существуют свои специфические взаимо- связи и отношения, позволяющие элементу постепенно переходить в другое качественное состояние. Поэтому можно вести речь о так на- зываемых поэлементных (структурных) принципах системы государ- ственного управления. Система государственного управления, как уже отмечалось, включа- ет в себя несколько подсистем: институциональную, нормативно-пра- вовую, функциональную и др. Эти, также организованные на основе сис- темного подхода, подсистемы строятся на внутриструктурных принципах, отражающих отдельные параметры государственного управления. Сказанное позволяет выявить три вида принципов построения и функционирования системы государственного управления: • общесистемные (фундаментальные, базисные); • поэлементные (структурные); • внутриструктурные. К общесистемным (фундаментальным, базисным) принци- пам можно отнести следующие. Принцип демократизма воспроизводит в государственном управлении народовластие и нацеливает на необходимость активно- го участия граждан в принятии государственных решений. 98 Принцип правовой обоснованности обусловливает необходи- мость законодательного определения основных аспектов, целей, функций, организационных структур, процесса, самих принципов по- строения и функционирования системы государственного управления. Принцип цели направлен на определение и регулирование дей- ствий, является сложным алгоритмом поведения, подчиняющим себе все стороны управляющего воздействия, распространяется на все виды деятельности в системе государственного управления. Принцип законности предполагает, что построение и функцио- нирование системы государственного управления определяется за- коном, состоит в его практической реализации, является основой сознательной дисциплины в деятельности лиц, занимающих высшие государственные должности, и государственных служащих. Принцип разделения властей, сформулированный в 1748 г. французским мыслителем Ш.-Л. Монтескье, предполагает разделение единоличной государственной власти на законодательную, исполни- тельную и судебную как условие эффективного контроля за деятель- ностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, неотделимая от реализации этого принципа, способствует формиро- ванию сбалансированной политической системы, отвечающей требо- ваниям справедливости. Принцип публичности ориентирован на обеспечение связи пред- ставителей органов государственной власти с гражданами и общест- венными институтами, что достигается через механизмы доступности, открытости, прозрачности, общественного контроля за деятельно- стью органов государственной власти. Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность структуры власти, нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций по всей вертикали управления, различным территориальным уровням. Принцип субсидиарности обусловливает процедуру распределе- ния и перераспределения полномочий между управленческими уров- нями государственной власти. Передача полномочий на более высо- кий уровень управления может быть осуществлена только при невоз- можности их исполнения на низшем уровне. Этот принцип имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение — распределение властных полномочий между уровнями власти от мест- ной к государственной, горизонтальное — распределение полномочий между ветвями власти на центральном, региональном и местном уровнях. В соответствии с принципом субсидиарности власть должна быть разделена между властными структурами так, чтобы сократить дис- танцию между властью и населением. Принцип вертикальной иерархии декларирует, что все распоря- жения «сверху вниз» и вся информация «снизу вверх» должны пос- 99 ледовательно проходить по всем ступеням государственного управ- ления. Принцип баланса полномочий предполагает, что обязанности, права и ответственность всех органов в системе государственного управления должны быть согласованы между собой не только каче- ственно, но и количественно. Принцип гомогенности отражает преимущество федерального права над региональным. Принцип федерализма позволяет проводить децентрализацию государственного управления, развивать местное самоуправление, вовлекать в управленческие процессы граждан, их общественные объединения. Принцип единства теории и практики государственного управ- ления заключается в том, что любое управленческое решение в сис- теме государственного управления должно отвечать логике, принци- пам и методам системы построения и функционирования самой сис- темы и решать одну из ее практических задач. Классификация поэлементных (структурных) принципов выглядят следующим образом. Принцип специализации и разделения труда преследует цель выполнения большей по объему и лучшей по качеству работы при тех же затратах труда. Принцип дифференциации и фиксирования функций реализуется путем издания правовых норм, т.е. закрепления управленческих функций в компетенции органов государственной власти. Принцип единоначалия означает предоставление руководителям органов государственной власти полномочий в объеме, необходимом и достаточном для принятия решений, с сохранением надлежащей ответственности за предпринимаемые действия. Принцип коллегиальности предполагает выработку решений ор- ганами государственной власти с привлечением специалистов, но с сохранением права принятия решения руководителем. Принцип информационного обеспечения предусматривает необ- ходимость своевременного обеспечения каждого уровня управления (федерального, регионального, местного) необходимой информацией для принятия решений. Принцип объема контроля исходит из требования о том, что ни один руководитель не может эффективно управлять государственны- ми служащими, работниками, число которых не соответствует норме управляемости (7 ± 2 объекта управления). Принцип распространенности государственной власти обес- печивает целостность, согласованность, постоянство управленческо- го воздействия на всех уровнях и во всех звеньях системы государст- венного управления. 100 Внутриструктурные принципы весьма разнообразны, по- скольку могут проявлять себя во всех подсистемах государственного управления и распространяться на разные сферы деятельности. Вот некоторые из них. Принцип управления персоналом государственной службы оп- ределяет главное содержание научной и практической деятельности в этой сфере, включая устойчивость системы управления персона- лом, механизмы ее функционирования, культуру управления. Принцип эмоциональной нейтральности требует, чтобы при вы- даче заданий и, главное, распределении ответственности руководи- тель органа государственной власти не основывался на личностных предпочтениях. Принцип соответствия квалификации предусматривает назна- чение лица на должность государственного служащего только в соот- ветствии с его квалификацией и ограждение его от возможности про- извольного увольнения. Кроме перечисленных к внутриструктурным относятся принцип стимулирования рациональной и эффективной управленческой дея- тельности, принцип регламентации прав и обязанностей в должност- ных инструкциях, регламентах и других нормативных документах и др. Выявление, формулирование принципов построения и функцио- нирования системы государственного управления представляет со- бой сложную интеллектуальную задачу, хотя не менее сложен и про- цесс их применения в практике государственного управления. Отра- жаемые ими явления в процессе совершенствования системы госу- дарственного управления неизбежно влияют на качественные изме- нения ее элементов. § 3. Цели и функции государственного управления Построение системы государственного управления начинается с определения его целей. Постулирование целей перед обществом и государством — весьма сложный и трудоемкий процесс, в котором выделяют несколько системообразующих моментов 41 : 1) общественные источники возникновения и фиксирования це- лей государственного управления; 2) субъективная сторона целеполагания; 3) иерархия целей; 4) конструирование «древа» целей (структурирование целей). Цель в управлении есть желательное для управляющего субъек- та состояние управляемого объекта, которого субъект стремится дос- тичь в процессе управления, своеобразная идеальная модель, про- дукт создания, конечный результат. 41 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. С. 165–169. 101 Объективно цели государственного управления начинают фор- мулироваться в зависимости от интересов и потребностей людей, объединенных в государство. Это и является их общественным ис- точником. В таком случае народ становится субъектом формирования целей государственного управления. Однако история дает немало примеров достаточно жесткого навязывания целей «сверху», подхода к человеку не как к цели, а как к средству, с помощью которого власти предержащие решали выдвигаемые ими же задачи, игнорируя по- требности и ценности населения государства (деспотические, тира- нические режимы, военные хунты). В целеполагании всегда присутствует субъективное. Формулирова- ние целей государственного управления осуществляется конкретными субъектами — активно действующими и познающими, обладающими сознанием и волей людьми. Основой для этого является логика развития предметного мира, объективно обусловленные потребности людей и уровень развития производства, экономики, государства. Поэтому в каж- дом историческом периоде развития государства существуют реальные трудности в обосновании целей, преодоление которых зависит от про- гнозов, информационного обеспечения, логической последовательности, планирования, выбора методов достижения целей и т.д. Цели государственного управления обычно располагаются в строго иерархическом порядке, чтобы можно было определить взаимосвязи и взаимозависимости между ними, четко обозначить приоритеты. В литературе цели различают: • по видам — стратегические, оперативные, тактические; • объему — общие, частные; • результатам — конечные и промежуточные; • времени — отдаленные, близкие, ограниченные в периоде (пи- лотные); • содержанию — общественно-политические, социальные, эко- номические, духовные, производственные, информационные, органи- зационные и т.д. 42 Конструирование «древа» целей государственного управления с учетом их иерархии — это формирование структуры целей, придание им программного характера, их ориентация на достижение качест- венных изменений во всей системе государственного управления. Данный процесс должен отвечать следующим правилам: 1) определение стратегических целей, достижение которых по- вышает качество жизни в обществе, его сохранение и развитие; 2) разветвление стратегических целей на отдельные промежу- точные цели, формулирующие действия по достижению стратегиче- ских целей; 42 Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управ- ление: Учебник. М.: Велби: Проспект, 2006. С. 121. 102 3) определение субординации целей, при которой достижение одной цели служит источником для реализации другой; 4) достижение адекватности целей государственного управления потребностям, интересам, ожиданиям общества; 5) достижение системного целеполагания, целеопределения, це- леутверждения, целереализации в системе государственного управ- ления. «Древо» целей государственного управления образует конкрет- ную систему зависимостей, позволяющую определить роль каждой конкретной цели в ходе ее достижения, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности. Определение и формулирование целей государственного управ- ления должно производиться с учетом комплекса факторов: законо- мерностей и тенденций общественного развития, исторического опы- та, природных и человеческих ресурсов, культурных и национальных традиций, интеллектуального потенциала и т.п. Цели государственного управления требуют постановки рацио- нальных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам и ситуации) за- дач, определяемых необходимостью получения максимально возмож- ных результатов при минимальных затратах исходя из ориентиров, заданных органами власти. Четкость определения целей предполага- ет заинтересованность государственных структур в сохранении ста- бильности в обществе, соответствии принимаемых решений дейст- вующему законодательству, повышении эффективности управления. Вопрос о целях государственного управления достаточно дискус- сионен. С одной стороны, в теории государственного управления можно найти следующие формулировки: 1) цель государственного управления заключается в создании оп- тимальных условий для достижения определенного состояния обще- ства и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития 43 ; 2) цель государственного управления состоит в обеспечении бе- зопасности и территориальной целостности страны, развитии соци- ально-экономической системы, достижении духовного и культурного прогресса общества и т.д. С другой стороны, из истории известны примеры функционирова- ния и достаточно устойчивого развития государственных систем, в которых приоритетной целью государственного строительства было сохранение у власти правящей группы и вышеизложенные цели либо не провозглашались совсем, либо оставались на уровне деклараций. Следовательно, об универсальной цели государственного управле- ния можно говорить лишь в идеальном смысле. В действительности 43 Костин В.А. Словарь основных терминов по управленческим дисциплинам. Екатеринбург: Изд-во УрАГС, 2001. С. 21. 103 цель государственного управления выявляется через реальную прак- тику функционирования государства. Функция (лат. functio — исполнение, совершение) — внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отноше- ний (например, функции денег, функции цены, функции государства, функции управления и т.д.). Термин «функция» широко используется в разных дисциплинах. В самом общем виде функция — определен- ное, часто необходимое следствие чего-либо (процесса, явления, деятельности данного субъекта). Отсюда и математическое понима- ние функции как зависимости, и социологическое ее определение как наблюдаемого результата (Р. Мертон). В управлении термин «функция» используется в разных значени- ях в зависимости от контекста. С точки зрения системного анализа функция элемента (отношения, подсистемы) системы — смысл суще- ствования этого элемента (отношения, подсистемы) для самой сис- темы, его вклад в ее существование и самовоспроизведение. Этот смысл возникает за счет функционирования данного элемента, поро- ждения им каких-либо следствий, т.е. его деятельности, если данный элемент может рассматриваться как субъект. Разные функции (смыс- лы) — разные виды деятельности. Таким образом, общее понятие функции может быть сужено до ее понимания как вида деятельности, способствующего существованию и самовоспроизводству системы за счет воспроизводства определенных результатов. В итоге приходим к наиболее употребимому значению названного понятия: функция — это вид деятельности, обязательный для сохранения системы 44 Социальное назначение государства состоит в обеспечении це- лостности общества, создании для всех социальных групп возможно- сти осуществлять свою деятельность в рамках единой социальной системы. В связи с этим применительно к различным аспектам управ- ления гражданским обществом существуют разные задачи. Они могут меняться в зависимости от конкретных исторических условий, но по- стоянными остаются поддержание порядка и стабильности общества, развитие особо важных для него сфер жизнедеятельности, обеспече- ние внешней безопасности, организация взаимоотношений с другими странами. Эти задачи реализуются государством через его функции. Функции определяют не цели государства, а главные направле- ния его деятельности, через которые эти цели достигаются. Каждая функция характеризуется предметом (областью общественной жизни, на которую направлена деятельность государства), содержанием (конкретными действиями для достижения определенных целей), формами и методами (способами осуществления). По направленности деятельности государства функции подраз- деляются на внешние и внутренние. В свою очередь, последние в 44 Старцев Я.Ю. Система государственного управления: Политический анализ. Екатеринбург: Изд-во УрАГС, 2001. С. 83. 104 зависимости от сфер общественной жизни делятся на экономические, социально-политические и идеологические. Функциональная специализация основана на специфических ви- дах управленческой деятельности, или на функциях управления. Их обособление связано с ориентацией на определенный вид деятель- ности (функцию). Традиционно в теории управления в качестве осно- вания для формирования функций управленческой деятельности рассматриваются логические этапы процесса управления: проектиро- вание (сбор и обработка информации, прогноз, планирование), орга- низация (принятие общих решений, распределение задач и ресурсов, оперативное руководство), оценка (учет, контроль, корректировка, санкционирование). Особенностью функций управления является то, что они осуще- ствляются постоянно и непрерывно в рамках единого цикла управ- ленческой деятельности. Классический «управленческий цикл» пред- полагает последовательное и обязательное выполнение всех функций. Система функций государственного управления предстает как взаимосвязанная совокупность нормативно регулируемых действий государственного аппарата, находящаяся под контролем уполномо- ченных государственных и общественных институтов. Подчеркнем, что при рассмотрении вопроса о функциях государ- ственного управления необходимо четко отличать их от функций го- сударства. Функции государства обусловлены необходимостью сохране- ния его суверенитета, а также защиты и развития существующей по- литической, экономической и социальной системы. Отсюда государ- ство самим своим существованием реализует политическую, эконо- мическую, социальную и оборонительную функции. Политическая функция государства ориентирована на поддер- жание государственного суверенитета и защиту государственных интересов в международных отношениях. Составной ее частью явля- ется функция политического управления, которая реализуется не только государством, но и другими субъектами политической дея- тельности, например политическими партиями. Функция политическо- го управления охватывает: 1) политическое обеспечение государственной целостности и ос- нов государственности; 2) развитие демократизма как необходимого условия жизнедея- тельности цивилизованного общества; 3) формирование политической культуры людей, оснащение их необходимыми знаниями и навыками политического поведения; 4) формирование и навязывание гражданам политических идеа- лов, ценностей и доктрин, их пропаганду; 5) гуманизацию общественных структур и общественных отношений. 105 Экономическая функция государства призвана способствовать экономическому развитию общества, упорядочению в нем экономиче- ских и хозяйственных отношений, предотвращению кризисных тен- денций и явлений в экономике, стимулированию развития критически важных для государства и общества отраслей экономики. Социальная функция государства предусматривает гармониза- цию общественных отношений, предотвращение социальных кон- фликтов, создание механизмов перераспределения национального богатства в интересах наименее социально защищенных групп насе- ления. Сюда входят также создание, поддержание и развитие систе- мы социальных услуг и социальной защиты населения. Охранительная функция (обеспечение безопасности) — это го- сударственно-управленческая деятельность, направленная на сохра- нение данного общества в целостности (охрана общественного по- рядка, антимонопольные меры, защита интересов правящих элит, борьба с терроризмом и т.д.). Военная (оборонительная) функция государства подразумевает создание и развитие необходимых институтов, способных обеспечить защиту его суверенитета, безопасности и территориальной целостно- сти от всех внутренних и внешних угроз. Функции государственного управления характеризуют непо- средственно процесс воздействия на общественные отношения для достижения целей и задач государственного управления. Выделяют общие функции государственного управления, присущие его системе в целом, и частные, выполняемые в отдельных его отраслях. К общим функциям государственного управления относятся организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулиро- вание, контроль и бюджетирование. 1. Функция организации состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и его процессу- ального регулирования: регламентов, нормативов, должностных ин- струкций, требований ответственности и т.п. Четкая организация яв- ляется необходимым условием эффективного управления, так как позволяет упорядочить и рационально использовать имеющиеся в системе управления ресурсы. 2. Функция планирования выражается в постановке целей, опре- делении необходимых для их достижения ресурсов, сроков и спосо- бов решения поставленных задач, создании механизмов поэтапного контроля за их выполнением. Сегодня нет ни одной системно развивающейся страны, которая при достижении своих стратегических задач не занимается планиро- ванием. Мировой финансовый и экономический кризис обострил не- обходимость разработки, ввода, реализации современной системы долгосрочного прогнозирования и стратегического планирования для каждого государства. Это позволит создать принципиально иную кон- 106 струкцию международных финансовых и экономических отношений, новую экономику. 3. Функция прогнозирования тесно связана с планированием. Прогнозирование — выработка научно обоснованного суждения о будущем состоянии управляемой системы, вариантах ее развития, путях и сроках достижения. 4. Функция мотивации, как правило, реализуется на уровне от- дельных организаций. В государственном управлении она прежде всего находит нормативное закрепление в законодательстве о госу- дарственной гражданской службе. Для общества в целом функцию мотивации выполняют либо национальная идеология, либо граждан- ский патриотизм. 5. Функция регулирования в государственном управлении реали- зуется двояко. В широком смысле государство регулирует общест- венные отношения нормативным путем, издавая законы, подзакон- ные и судебные акты. Таким образом координируется, направляется и стимулируется деятельность участников общественных отношений, защищаются их законные права и интересы, производится расстанов- ка структурных приоритетов. В узком смысле государственное регу- лирование осуществляется в отдельных сферах общественных от- ношений с использованием механизмов прямого и косвенного госу- дарственного вмешательства — через тарифы, пошлины, налоги, целевые программы, бюджетное финансирование, государственные заказы, банкротство, приватизацию. 6. Функция контроля в государственном управлении предназна- чена для выявления отклонений управляемой системы от заданных параметров и дальнейшего принятия мер для приведения ее в соот- ветствие с ними. Контроль следует отличать от надзора, при котором отклонения только констатируются, а информация о них передается в полномочные органы. Иначе говоря, контрольная функция государ- ственного управления заключается в выявлении отклонений и коррек- тировке управленческих воздействий. Контроль в государственном управлении должен отвечать требованиям оперативности, гласности, объективности и целесообразности. 7. Функция бюджетирования получила признание в американ- ской теории и практике государственного управления как основная функция управления государством. В основе теории бюджетирования лежит представление о том, что любое вмешательство государства в общественные отношения может быть осуществлено лишь при нали- чии соответствующего бюджетного финансирования. Поэтому любое государственно-управленческое решение может быть в конечном счете сведено к решению о финансировании либо нефинансировании того или иного проекта из бюджетных средств. С целью рационализа- ции процесса расходования бюджетных средств в 1950-е гг. в США была введена в практику государственного управления система «пла- 107 нирование — программирование — бюджетирование» (СППБ). Таким образом, американское государственное управление перешло к при- менению на практике принципов системного подхода к составлению государственного бюджета. СППБ требует от государственных орга- нов детализации программных целей и показателей оценки результа- тов, прогнозирования расходов на 5 лет вперед, проведения специ- альных работ, где бы анализировались их издержки и выгоды. Функции государственного управления в условиях глобализации постоянно совершенствуются. Активное вовлечение национальных экономик в глобализационные системы предполагает осознание не только воздействия процессов глобализации на процессы принятия решений, но и проблем эффективности государственного управления. |