Российская академия наук сибирское отделение
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 8. ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ § 1. Социальный механизм достижения целей государственного управления Государственное управление имеет социальный характер и нахо- дит воплощение в системной и постоянно развивающейся взаимосвя- зи общества, человека и государства. Причем именно человек фор- мирует эти динамические взаимоотношения, ориентируя их на более эффективное удовлетворение своих потребностей и интересов, что в конечном счете обеспечивает развитие социума в целом. Это проис- ходит с помощью действующего в жизнедеятельности людей соци- ального механизма — совокупности способов, приемов, технологий реализации социальных целей. Как порождение общественной жизни социальный механизм оп- ределяется типом и уровнем общественного развития, соотношением прогрессивных и регрессивных, эволюционных и революционных, реформационных и контрреформационных процессов, степенью со- циальной субъективности населения. Он формируется под влиянием геополитических и региональных особенностей страны, национально- исторических традиций, обычаев, религиозно-мифологических веро- ваний и духовной культуры, социально-экономического уклада и об- раза жизни народа в целом 156 Основная социальная функция государственного управления — властное регулирование жизнедеятельности людей на определенной территории. Оно осуществляется различными способами, носит леги- тимный характер, обусловлено историческим этапом развития обще- ства и всегда находится в прямой зависимости от его состояния. Социальный механизм государственного управления предпола- гает сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами пуб- личной власти, регламентированную правовыми нормами, создание организационного взаимодействия людей, социальных групп, соблю- дение взаимных обязательств и несение ответственности. 156 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 124. 299 Государственное управление, как и любые другие сложные сис- темы, встречается с рядом взаимосвязанных проблем. Эти проблемы обусловлены тем, что, во-первых, современная социальная реаль- ность сложна, противоречива и динамична; во-вторых, процессы, про-исходящие в современном социуме, носят ускоренный характер; в-третьих, возросла не только сложность социальных процессов, но и роль личности в них, что усиливает напряженность, поскольку по- вышается ответственность не только тех, кто принимает управленче- ские решения, но и тех, кто воплощает эти решения в жизнь. В этом плане с помощью социального механизма происходит координация и согласование разнонаправленных интересов. Взаимодействие людей в процессе государственного управления сопряжено с тем, что объект управления способен воспринимать, хра- нить и перерабатывать такую информацию, которая может помочь сохранить прежние и развить новые коммуникационные связи. Это позволяет учесть не только общественные закономерности, но и субъ- ективные интересы людей, создать условия для их самореализации. Лучшие формы и методы государственного управления могут быть эффективно реализованы в странах с развитой правовой сис- темой. Только в «правовом поле» возможна реализация большинства элементов государственного управления. Кроме того, любое соци- альное сообщество есть не механическая сумма индивидов, состав- ляющих данное образование, а система, наделенная новыми свой- ствами. Эти свойства определяются культурным уровнем, традиция- ми, этнопсихологическими характеристиками людей, составляющих то или иное социальное образование 157 Социальные сообщества, объединяющиеся для решения той или иной задачи, потенциально включают в себя множество очагов проти- воречий и даже конфликтов. И хотя многие организации объединены мотивами, интересами и целями составляющих их индивидов, в про- цессе решения тех или иных задач людей может по-своему интересовать ход их выполнения. Поэтому государственное управление по своей су- ти — оптимальная кооперация человеческих ресурсов, актуализация сотворчества, разделение функций для объединения действий людей. Специфическим свойством государственного управления являет- ся его «погруженность» в культуру. Оно малоэффективно, если не учитывает традиций народа, специфики восприятия людьми неэкономи- ческих ценностей. Игнорирование традиций, социальных и культурных установок приводит к тому, что решаемые задачи оказываются чуждыми для исполнителей. Вот почему опыт государственного управления той или иной страны не может быть некритически, без корректировки пере- несен в другое государство с иными ценностными установками. 157 Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. Л.; М.: Наука, 1991. С. 493. 300 Государственное управление системно. С этим связано то обсто- ятельство, что управленческие решения, принимаемые в одних об- ластях системы, оказывают влияние на решения, принимаемые в других областях. Характер такого влияния зависит от степени распро- страненности государственного управления на все общество, а также зрелости различных социальных институтов, оказывающих заметное воздействие на процесс разработки и реализации государственных управленческих решений. Социальные институты — это устойчивые формы чело- веческих отношений, способы выражения их установок и цен- ностных ориентаций в различных видах деятельности (инсти- туты власти, управления, государственной и муниципальной службы, информационного обеспечения, связей с общественностью, предста- вительства интересов и лобби, модели взаимоотношений представи- телей органов государственной власти и общества и др.). В свою очередь, государство — это тоже институт, позволяющий (или не позволяющий) обществу наиболее эффективно использовать имею- щиеся ресурсы. Противоречия в функционировании социальных институтов, где определяются интересы различных общественных групп, становятся источником социальной напряженности, хотя из всех элементов со- циальной системы эти институты наиболее консервативны, устойчивы и остаются основой стабильности в обществе. Поэтому накопление противоречий, их обострение в процессе функционирования социаль- ных институтов либо их насильственное разрушение вызывает особен- но большой рост социальной напряженности. Это обусловлено тем, что нарушаются регулятивные механизмы в обществе. Мудрость решений в системе государственного управления как раз и состоит в том, чтобы не допустить поражения одновременно нескольких социальных институтов, избежать эскалации напряженности, особенно в системе нравственных, эстетических, религиозных ценностей 158 Подразумевается, что в идеальном случае, т.е. при отсутствии угроз, государство и общество могут функционировать бесконечно долго, постоянно совершенствуя систему государственного управле- ния. Но идеальные случаи существуют только в виде мысленных экс- периментов. Само развитие государства и общества неизбежно про- тиворечиво и строится в том числе благодаря случайностям для соз- дания соответствующей защиты от возможных угроз. Если бы подоб- ных угроз не было, то не было бы и необходимости как в государст- венном устройстве, так и в придании обществу ограниченной и лока- лизованной формы. Исходя из этих запросов государство и формиру- ет сферы своего влияния как внутри общества, так и вне его для обеспечения устойчивого общественного развития. Социальные ин- 158 Митин А.Н., Кох И.А., Воронин Б.А. Регулирование организационно-правовых конфликтов: Теория и практика. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2008. С. 146–147. 301 ституты в этом случае воздействуют на формирование модели госу- дарственного управления, коммуникативное пространство общества, формат административных, общественных связей, отличных от гео- графических. Любая коммуникация между людьми социальна, влияет на орга- низацию пространства государственного управления, структура и иерархия которого соответствуют официальным управленческим структурам и пространству личных коммуникаций. Самое опасное — нарушение коммуникаций между управляющим и управляемым, вла- стью и социальными общностями, властью и личностью. В этих слу- чаях социальный механизм государственного управления дает сбои, управляющий и управляемый остаются в разных культурах, разных системах ценностей, деформируются понятия личности и свободы, начинают преобладать личные коммуникации с властью. Государственное управление — часть социального целого и по- этому испытывает на себе влияние всех процессов, происходящих в социуме. Чтобы активизировать те процессы, которые нужны общест- ву, с помощью социального механизма, важно заинтересовать людей, поддержать квалифицированных и талантливых и тем самым создать в социальной среде условия для генерации новых идей. Это предпо- лагает усиление престижа науки и образования, государственную поддержку инновационных проектов, предоставление свободы соци- альному творчеству, формирование новых социальных целей. С помощью государственного управления конкретизируются новые цели, определяется степень их достижения и необходимых затрат, осу- ществляется организующее и регулирующее воздействие на процесс их воплощения в жизнь. Цели закрепляются в государственных управленче- ских решениях и реализуются с опорой на государственную власть. Следует отметить, что в недемократическом обществе государ- ство сдержанно, а нередко и остро негативно относится к инновациям в социальной жизни, усматривая в них угрозу существующему поряд- ку. Иное значение они имеют в демократической системе, граждан- ском обществе, в чьем геноме закреплен либеральный тип отношений. Свобода, к которой всегда стремится гражданское общество,— источ- ник социальной креативности. Не связанная жесткими рамками контро- ля государства деятельность людей обретает творческий характер, придает динамизм социальной жизни. С этих позиций гражданское общество выступает субъектом управления относительно государства, побуждая его к изменению отношения к социальным инновациям. Особого внимания заслуживает вопрос о социальном механизме реализации государственного управления в кризисные периоды, в условиях спада развития, в обстановке нестабильности. Очевидно, что в этих ситуациях стратегия и тактика государственного управле- ния неизбежно должны резко трансформироваться. Для социума особую остроту приобретают выработка антикризисных альтернатив, 302 выбор уже не долгосрочных, а среднесрочных целей и проектов, при- нятие оперативных управленческих решений. Но рано или поздно государственная власть будет вынуждена приступить к конструктив- ным мерам по стабилизации ситуации в стране, что потребует от нее стратегического обоснования выбранного пути, согласования своих усилий с социальными институтами. В обстановке острого кризиса особые требования предъявляются не только к профессионализму управленческой элиты, находящейся у власти, но и к технологиям стимулирования активности социальных сил, перспективным нормам и принципам организации, новым выдвигаемым ценностям. Кризис — объективное явление в любой социально-экономиче- ской системе, в основе функционирования и развития которой лежит управляемая деятельность человека. Во многих случаях именно че- ловеческая природа кризиса является его причиной и источником на уровне государств и мирового сообщества. Вся деятельность человека построена на удовлетворении его ин- тересов, которые изменяются неравномерно и непропорционально. Интересы даже отдельного человека, а тем более социальных групп находятся в постоянном противоречии. Именно это лежит в основе всех кризисов в социальных и экономических системах. Поэтому для государственного управления более важным является не исключение кризиса, не борьба с ним, а его предвидение и уверенное, своевре- менное и по возможности безболезненное его разрешение 159 Государственное управление обладает социальной ценностью, общественной значимостью при разрешении острых противоречий в той или иной сфере общественной жизни, социальных конфликтов. Эти противоречия в латентной форме могут существовать продолжи- тельное время, не вызывая серьезных социальных потрясений. Они могут иметь различную степень остроты, разные формы проявления и способы разрешения. Противоречия в отношениях между людьми, социальными груп- пами, обусловленные экономическими, политическими и духовными интересами, присутствуют в любом обществе, и уровень их различен. В любом обществе существует множество разнородных социальных групп, стремящихся реализовать свои специфические интересы. В тех случаях, когда достижение интересов одной социальной группы непосредственно затрагивает интересы других групп, напряженность резко повышается. Если эти интересы связаны с важными сферами жиз- недеятельности противоборствующих групп, особенно экономическими и политическими, то рост социальной напряженности создает реальные предпосылки для возникновения конфликта. Во всех случаях колебания социальной напряженности связаны в первую очередь со снижением уровня удовлетворения матери- 159 Антикризисное управление: Учебник / Под ред. Э.М. Короткова. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 49. 303 альных и духовных потребностей людей. Хотя забастовщики и вы- двигают множество требований, главные из них — повышение уровня заработной платы и сохранение рабочих мест. С помощью государственного управления можно диагностиро- вать уровень социальной напряженности и своевременно принимать меры для предотвращения конфликтов. Для этого требуется система эмпирических индикаторов, которые бы отражали экономическую, политическую, демографическую, социальную, психологическую и другие стороны напряженности, а также ее постоянный мониторинг. Люди, сочетая в себе индивидуальное и коллективное, стремятся достичь в жизни определенного социального статуса, выбирают для себя те или иные социальные роли, что стимулирует их участие в процессе государственного управления. Социальный статус обычно определяется как положение ин- дивида или группы в социальной системе, имеющее специфи- ческие для данной системы признаки. Каждый социальный статус обладает определенным престижем. Все социальные статусы можно разделить на два основных типа: те, которые предписываются инди- виду обществом или группой, к которой он относится, независимо от его способностей и усилий, и те, которые личность достигает своими собственными усилиями. Кроме того, в каждом обществе существуют следующие основ- ные статусы: смешанные, личные, профессиональные, экономиче- ские, политические, демографические, религиозные и кровнород- ственные. Они дополняются огромным множеством эпизодических, неосновных статусов: пешехода, прохожего, пациента, свидетеля, участника демонстрации, забастовки или толпы, читателя, слушате- ля, телезрителя и т.д. Как правило, это временные состояния. Права и обязанности их носителей часто никак не регистрируются. Они во- обще трудно определимы (скажем, статус прохожего). Но они есть, хотя влияют не на главные, а на второстепенные черты поведения, мышления и чувствования. За каждым статусом — постоянным или временным, основным или неосновным — стоит особая социальная группа либо социальная категория. Католики, консерваторы, инженеры (носители основных статусов) образуют реальные группы и взаимодействуют друг с дру- гом, согласуя свое поведение. Носители неосновных статусов свое поведение обычно ни с кем не согласовывают. Люди, обладая множеством статусов, принадлежат ко множеству социальных групп, престиж которых в обществе неодинаков. Посте- пенно в общественном мнении вырабатывается, передается, под- держивается, но, как правило, ни в каких документах не регистрирует- ся иерархия статусов и социальных групп: одних ценят и уважают больше других. Хотя статусы вступают в социальные отношения не 304 прямо, а только косвенно (через их носителей), они главным образом определяют содержание и характер социальных отношений. Человек смотрит на мир и относится к другим людям в соответ- ствии со своим статусом. Политические, религиозные, демографиче- ские, экономические, профессиональные статусы определяют интен- сивность, продолжительность, направленность и содержание соци- альных отношений людей. Как только статусные различия становятся критериями при удов- летворении потребностей, достижении интересов личности, начинают формироваться мотивы карьерного роста (в том числе в системе государственного управления), получения государственных наград, званий, льгот, более высоких должностей, окладов и т.п. Чем сильнее эти мотивы, тем активнее человек включается в общественные отно- шения, регулируемые в процессе реализации государственного управления. Социальная роль человека является функцией социального статуса. Это поведение, ожидаемое от того, кто имеет опреде- ленный социальный статус, совокупность требований к нему со стороны общества. Если статус есть совокупность прав, приви- легий и обязанностей, то роль — действие в этой совокупности прав и обязанностей. Социальная роль состоит из ролевого ожидания (экс- пектации) и исполнения этой роли (игры). Социальные роли могут быть институционализированными и кон- венциональными. Институционализированные закреплены в законе: институт брака, семьи (социальные роли матери, дочери, жены и др.). Конвенциональные роли принимаются по соглашению (человек мо- жет отказаться принять их). Нормы культуры усваиваются в основном через обучение ролям. Например, человек, осваивающий роль воен- ного, приобщается к обычаям, нравственным нормам и законам, характерным для соответствующего статуса. Только немногие нормы принимаются всеми членами общества, принятие большинства норм зависит от статуса той или иной личности. То, что приемлемо для одного статуса, оказывается неприемлемым для другого. Таким обра- зом, социализация как процесс обучения общепринятым способам и методам действий и взаимодействий является важнейшим процессом обучения ролевому поведению, в результате чего индивид действи- тельно становится частью общества. В зависимости от общественных отношений выделяют социаль- ные и межличностные роли. Первые связаны с социальным стату- сом, а вторые — с межличностными отношениями, которые регули- руются на эмоциональном уровне. Все роли обусловлены различны- ми мотивами. Чем больше социальных ролей способен воспроизве- сти индивид, тем более приспособленным к жизни он является. В результате процесс развития личности часто выступает как динамика освоения социальных ролей. Чем большее число потребностей чело- 305 век реализует посредством социальных ролей, тем важнее для него значимость государственного управления, тем активнее его участие в общественно-политической жизни. Для того чтобы потребности удов- летворялись, в системе государственного управления постоянно при- нимаются управленческие решения и мобилизуются соответствую- щие ресурсы для их реализации. Таким образом, социальный механизм реализации государствен- ного управления может быть выражен через некоторую опосредован- ную государством логическую последовательность общественных элементов: потребности — интересы — противоречия — цели — мотивы — стимулы — решения — действия — результат 160 . Он дей- ствует внутри политической системы общества, и с его помощью сис- тема государственного управления сохраняет свою качественную определенность, эффективность, достигает социальных результатов. |