Шляхтун П.П. Політологія. С. Г. Рябов (Над унт КиєвоМогилянська академія)
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
275 Інституціоналізовані форми політики Держава — головний інститут політичної системи суспільства обраного на загальних виборах і наділеного великими повноваженнями глави держави і, по суті, ставить суспіль- ство в залежність від особистих якостей однієї особи. Притаманний цим формам жорсткий поділ влади може спричинити протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади, яке загострюється в періоди розділеного правління. Наділення президента нормотворчими повноваженнями породжує так зване указне право, підвищує ризик одно- осібного прийняття невиважених політичних рішень, які мають силу закону. Невиправдано велику роль у керівництві державою відіграє безпосереднє оточення (апарат, адміні- страція) президента. Не передбачаючи дієвого впливу політичних партій на формування й діяльність уряду, прези- дентська і президентсько-парламентарна форми правління не сприяють формуванню в країні впливових політичних партій, без яких неможливе демократичне здійснення державної влади. Недоліки президентської форми республі- канського правління особливо наочно проявляються у так званих суперпрезидентських республіках Латинської Америки й монократичних республіках Африки, де майже вся державна влада зосереджена в руках президента. Не уникли цих недоліків і більшість колишніх радянських республік, що стали незалежними державами. Тут постає питання про те, чому ж тоді США вдається уникати більшості іманентне притаманних президентсько- республіканській формі правління недоліків, зокрема авторитаризму глави держави? Відбувається це завдяки дії в країні низки демократичних чинників політичного життя. По-перше, досконала система стримувань і противаг, яка урівноважує різні гілки влади. По-друге, жорсткий правовий нагляд за діяльністю всіх ланок законодавчої і виконавчої влади з боку судової влади. По-третє, розвинена двопартійна система, яка забезпечує потужну опозицію президентові з боку однієї з партій. По-четверте, демократична політична культура американського суспільства. Це суспільство не знало станового поділу і сформувалося з вільних і рівних громадян, які не терплять найменших зазіхань на їхні права і свободи й не сприймають будь-якої диктатури. Опозиція розглядає діяльність президента, осіб з його оточення і навіть їхнє особисте життя, образно кажучи, крізь збільшу- вальне скло. Навіть найменші прорахунки президента, 276 відхилення від правових чи моральних норм, не кажучи вже про його відверті зловживання владою, негайно стають не лише надбанням громадськості, а й предметом судового розгляду. Парламентарна форма республіканського правління по- збавлена зазначених недоліків президентської форми, проте вона ефективна лише за наявності у країні розвиненої системи політичних партій і представництва в парламенті небагатьох із них. У разі коли в парламенті представлено багато політичних партій, гостро постають проблеми визна- чення парламентської більшості, формування на її основі уряду й забезпечення стабільності його діяльності. Відсут- ність у парламенті чітко визначеної і сталої більшості, слабкість і нетривалість партійних коаліцій зумовлюють нестабільність уряду, а у зв'язку з цим — і самого парла- менту, який може бути розпущений з ініціативи уряду. Міністерські пости стають об'єктом виснажливого й не завжди чесного міжпартійного торгу, іноді їх обіймають далекі від професіоналізму у відповідній галузі партійні функціонери. Внаслідок особливостей розкладу в парламенті партійно-політичних сил невиправдано велику роль у здій- сненні державної влади можуть відігравати другорядні політичні партії, як, наприклад, у ФРН. Наочним прикладом урядової нестабільності може бути Італія, де за повоєнні роки змінилося більш як півсотні урядів. У сприятливій соціально-економічній обстановці часті зміни урядів не викликають важких негативних наслідків, однак у кризових ситуаціях урядова нестабільність може спричинити дезор- ганізацію державного управління і руйнування владних структур. Змішана форма республіканського правління може уни- кати деяких із зазначених недоліків президентської і парламентарної республік. А може й поєднувати в собі недоліки обох цих форм, не використовуючи їх переваги, що нерідко буває, особливо в країнах з нерозвиненими демокра- тичними традиціями. Ідеальної форми державного правління немає. Стабільність політичної системи, ефективність дер- жавної влади залежать не стільки від форми правління, скільки від досконалості та узгодженості всіх елементів механізму здійснення державної влади аж до найдрібніших Деталей парламентського регламенту й виборчої системи. 277 Інституціоналізовані форми політики Держава — головний інститут політичної системи суспільства Форми державного 1 Форма державного устрою — це спосіб устрою 1 територіальної організації держави, що визначається принципами взаємо- відносин держави як цілого і її тери- торіальних складових. Якщо форма державного правління — це відносини між вищими органами держави, то форма державного устрою — це відносини між різними органами влади, що існують у територіальних одиницях держави, з центральними органа- ми державної влади. Хоча форми державного устрою різноманітні і в кожній країні мають свої особливості, розрізняють дві основних форми — унітарну і федеративну. Унітарною (франц. Ітіїаіге — єдиний, від лат. Ішіїаз — єдність) є така держава, територія якої складається з адміністративних або політико-адміністративних одиниць. Відмінність між адміністративними й політико-адміні- стративними одиницями полягає в тому, що останні мають ті чи інші ознаки власної державності і виступають як автономні утворення. За своєю юридичною природою авто- номія є самоврядуванням населення на частині території держави, що виявляється у наданні органам автономії законодавчих повноважень з питань місцевого значення. Правовий статус автономних одиниць відмінний від статусу звичайних адміністративно-територіальних одиниць. Най- частіше цей статус надається лише окремим частинам держави, хоча існують і такі країни, вся територія яких складається з автономних утворень (Іспанія, Італія). У кожній автономії утворюються представницькі органи, які виконують законодавчу функцію в межах своєї компе- тенції. Представницькі органи автономій формують вико- навчі органи, які несуть перед ними політичну відпові- дальність. Діяльність таких органів контролюється централь- ними органами державної влади. Зміст та обсяг повноважень органів автономій у різних країнах неоднакові. З урахуванням історичних і географічних чинників авто- номії можуть утворюватися за адміністративним та націо- нальним принципами. В Іспанії, наприклад, більшість автономних областей утворено за адміністративним принци- пом, а Басконію й Каталонію — за національним. Національ- 278 ні автономії існують також у Молдові, Узбекистані та деяких інших державах. За ознакою централізації політичної влади унітарні держави поділяються на децентралізовані, відносно децент- ралізовані і централізовані. У децентралізованих унітарних державах існує конституційний розподіл повноважень між центральною владою й територіальними одиницями вищого рівня. Відносно децентралізованими унітарними державами є такі, в яких вищі територіальні одиниці мають винятково або головним чином адміністративний характер, а самовряд- ний характер мають лише низові одиниці. У централізованих унітарних державах місцевої автономії немає взагалі, а функції влади на місцях здійснюють тільки призначені центральною владою адміністратори. З особливостями територіального устрою пов'язані інші ознаки унітарної держави. Це, по-перше, єдина конституція, норми якої застосовуються на всій території країни без будь- яких вилучень або обмежень. По-друге, єдина система вищих органів державної влади, юрисдикція яких також поширюється на територію всієї країни. По-третє, єдина система права. Місцеві органи управління зобов'язані засто- совувати у відповідних адміністративних і політико-адміні- стративних одиницях нормативні акти, які приймаються центральними органами державної влади, їхня власна нормовстановлююча діяльність має суто підлеглий характер. По-четверте, єдина судова система, яка здійснює правосуддя на всій території країни, керуючись єдиними нормами права; судові органи, що створюються в територіальних оди- ницях, є ланками єдиної централізованої судової системи. По-п'яте, єдине громадянство. Населення унітарної держави має єдину політичну належність. Ніякі адміністративно- територіальні одиниці власного громадянства мати не можуть8. Унітарна форма державного устрою є переважаючою у світі. Унітарні, зокрема, більшість держав Європи, Латин- ської Америки та Африки. Федерація — це союзна держава, територія якої склада- ється з державних утворень, наділених юридичною і певною політичною самостійністю. 8 Див.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зару- бежньїх стран. М., 1996. С. 92. 279 Інституціоналізовані форми політики Держава — головний інститут політичної системи суспільства Головна відмінність між унітарною та федеративною державами полягає в тому, що територія унітарної держави складається з тією чи іншою мірою самоврядних адміністра- тивних чи політико-адміністративних одиниць, які не мають політичної самостійності, тоді як федеративну державу складають державні утворення з певною політичною само- стійністю, а сама федеративна держава виступає як союз цих утворень. Тому унітарні держави називаються ще простими, а федеративні — складними. Федеративна форма державного устрою існує більш ніж у 20 країнах: Австралії, Австрії, Аргентині, Бразилії, Венесуелі, Індії, Канаді, Малайзії, Мексиці, Нігерії, Росії, США, ФРН, Швейцарії та ін. Державні утворення, які складають федера- цію, є її суб'єктами і мають свої органи влади і власний адміністративно-територіальний поділ. Території суб'єктів федерації мають різні назви: штати (Австралія, Бразилія, Венесуела, Індія, Малайзія, Мексика, Нігерія, США), про- вінції (Аргентина, Канада, Пакистан), землі (Австрія, ФРН), республіки (Росія, Югославія), кантони (Швейцарія). Федеративна форма державного устрою має такі харак- терні ознаки: 1. Територія федеративної держави в політико-адміні- стративному плані не є єдиним цілим. Вона складається з територій суб'єктів федерації. У деяких федераціях поряд з державними утвореннями наявні такі територіальні одиниці, які не є суб'єктами федерації і не входять до їх складу. Прикладом може бути федеральний округ Колумбія в США з розташованою у ньому столицею держави Вашингтон. Державні утворення, які складають федерацію, не є державами у повному розумінні слова, оскільки вони не мають такої обов'язкової ознаки держави, як суверенітет, тобто верховенства на своїй території і незалежності у зовнішніх зносинах. Верховенство на території суб'єктів федерації мають центральні (федеральні) органи державної влади. Суб'єкти федерації не можуть мати власної грошової одиниці, армії, виступати суб'єктом міжнародного права. У разі порушення загальнофедеральної конституції або загальнофедерального законодавства центральна влада має право застосування примусових заходів стосовно суб'єктів федерації. За суб'єктами федерації не визнається право одностороннього виходу (сецесії) з союзу (виняток стано- 280 вили лише СРСР і ЧССР, конституції яких таке право передбачали, проте правового механізму виходу не існувало). 2. У більшості федеративних держав поряд із загально- федеральною конституцією і загальнофедеральними закона- ми діють конституції і закони суб'єктів федерації. При цьому забезпечується верховенство федеральної конституції і федеральних законів. Суб'єкти федерації наділяються пра- вом видання законодавчих актів у межах конституційно встановленої для них компетенції. Ці акти діють лише на території суб'єкта федерації й повинні відповідати федераль- ному законодавству. 3. У федеративній державі поряд із федеральною систе- мою органів законодавчої, виконавчої та судової влади існують системи органів законодавчої, виконавчої та судової влади суб'єктів федерації. Порядок їх організації і компе- тенцію визначають, як правило, конституції суб'єктів феде- рації. Загальною закономірністю є те, що організація органів влади суб'єктів федерації майже завжди копіює федеральну форму правління. 4. Відмінною ознакою федеративного державного устрою є двопалатна структура союзного парламенту. В минулому були однопалатні парламенти при федеративному держав- ному устрої. Нині двопалатна структура парламенту прийнята майже в усіх федеративних державах. При цьому верхня палата забезпечує представництво суб'єктів федерації. 5. У більшості федерацій поряд з федеральним громадян- ством існує і громадянство суб'єктів федерації. Тут ідеться не про подвійне громадянство, а про два рівні громадянства однієї держави. Передумовою отримання громадянства суб'єкта федерації є наявність загальнофедерального грома- дянства. Наявність громадянства суб'єкта федерації впливає на зміст правового статусу громадянина всередині країни, але в міжнародно-правовому плані всі громадяни федератив- ної держави мають єдиний статус. Федеративна держава може утворюватися: 1) в результаті договору між незалежними суб'єктами про створення нового державного об'єднання з перетворенням учасників договору У суб'єктів федерації (так були утворені США); 2) шляхом приєднання до держави нових територій і наділення їх правами суб'єкта федерації (так, до США в результаті завоювання був приєднаний штат Техас, шляхом купівлі — 281 Інституціоналізовані форми політики Ірії Держава — головний інститут політичної системи суспільства штати Луїзіана та Аляска) або утворення нових суб'єктів федерації на частині території раніше існуючої держави (наприклад, утворення п'яти нових німецьких земель на території колишньої НДР); 3) в результаті підвищення стату- су регіональних утворень і перетворення їх на суб'єкти федерації (Бельгія); 4) шляхом еволюції конфедерації у федеративну державу з перетворенням колишніх незалежних держав у суб'єктів федерації (так були утворені Швейцарія та Об'єднані Арабські Емірати)9. Утворення конфедерації є одним з найбільш реальних шляхів переходу до федеративного державного устрою. | Конфедерація — це форма союзу держав, за якої держави І зберігають свій суверенітет у повному обсязі. Конфедерація, отже, є не особливою формою державного устрою, а формою об'єднання суверенних держав. У різний час конфедераціями були: Австро-Угорщина до 1918 р., Швеція і Норвегія до 1905 р., США з 1781 до 1787 р., Швейцарія з 1815 до 1848 р., Германський союз з 1815 до 1867 р., з 1958 до 1961 р. конфедерацію Об'єднана Арабська Республіка складали Єгипет і Сирія, з 1982 по 1989 р. Сенегал і Гамбія утворювали конфедерацію Сене- гамбія. Хоча нині Швейцарія офіційно називається конфеде- рацією, реально за своїм устроєм вона є федерацією. Своєрідною формою конфедерації в умовах монархічного правління є унія — об'єднання двох держав під спільним правлінням одного монарха. У XIX ст. унія існувала між Нідерландами і Люксембургом, з 1814 до 1905 р. — між Шве- цією і Норвегією, з 1918 до 1944 р. — між Данією та Іслан- дією. Нині відоме тільки одне об'єднання держав з ознаками конфедерації — Європейський Союз, до складу якого входять 15 європейських держав. Деякі ознаки конфедерації наявні у Співдружності Незалежних Держав, хоча вона не є конфедеративним утворенням. Конфедеративна форма об'єднання держав характеризу- ється такими основними ознаками: 1) конфедерація утво- рюється на основі відповідних договорів; 2) суб'єкти конфедерації мають право вільного виходу з неї; 3) суверені- тет у конфедерації належить державам, які входять до її складу; 4) до предмету відання конфедерації входить невели- ке коло питань: війни і миру, зовнішньої політики, формування єдиної армії, системи комунікацій тощо; 5) у конфедерації утворюються тільки ті державні органи, які необхідні для вирішення завдань, особливо виокремлених за договірними актами; 6) постійно діючі державні органи конфедерації позбавлені владних повноважень; 7) суб'єктам конфедерації належить право відмови у визнанні або в застосуванні актів союзної влади та ін.'° Досвід історій конфедерацій свідчить про те, що ця форма є перехідною або до повного розпаду союзу, або до федеративної форми державного устрою. Іншими словами, розвиток міждержавних відносин може відбуватися у напрямі переходу суверенних держав спочатку до союзу держав (конфедерації), а потім до союзної держави (феде- рації), як це було у США і Швейцарії. Можливий також рух у зворотньому напрямі: спочатку від федерації до конфеде- рації, а потім до цілком незалежних держав. Нарешті, можливий перехід від унітарної держави до федеративної (Бельгія) і навпаки. Для ряду країн, наприклад Німеччини, США, Швейцарії, федерація була історично необхідною як форма подолання політичної роздрібненості. Становлення федеративного устрою було в них тривалим і поступовим процесом, а політико-територіальний поділ не пов'язувався з національ- ним складом населення. Такі федерації виявилися найбільш стійкими і життєздатними. Менш стійкими виявилися федерації, побудовані за національним принципом (СРСР, СФРЮ, ЧССР); вони розпалися. Протягом останніх десяти- літь від федеративної форми з різних причин відмовилися Індонезія, Камерун, Лівія та деякі інші країни. У країнах, що розвиваються, а також у країнах Латинської Америки федеративна форма державного устрою має значною мірою штучну природу, оскільки федерації там звичайно утворюва- лися за рішенням центральних органів влади. При цьому форму державного устрою змінювали іноді по кілька разів (Аргентина, Мексика). В результаті деякі з таких федерацій мало чим відрізняються від унітарних держав з поділом на автономії (Іспанія, Італія). 'Див.: Конституционное право зарубежньїх стран / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. Й. Лейбо, Л. М. Знтина. М., 1999. С. 131. 282 10Див- Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1998. С. 314-315. |