Шляхтун П.П. Політологія. С. Г. Рябов (Над унт КиєвоМогилянська академія)
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
| Поділ влади — це система організації і функціонування 1 державної влади, в якій функції законодавчої, виконавчої і | судової влади здійснюються різними державними органами. Ідея поділу влади висувалася ще античними (Арістотель) та середньовічними (Марсилій Падуанський) філософами. Як самостійне вчення вона була обгрунтована в середині 266 Держава — головний інститут політичної системи суспільства XVIII ст. Ш.-Л. Монтеск'є. Він доводив, що політична свобода можлива лише там, де виключена можливість зловживання владою, для чого в державі необхідно здійсни- ти поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову. Основна мета поділу ЇЇ полягає в тому, щоб уникнути зосередження влади в одних руках і зловживання нею. Необхідно, щоб різні гілки влади могли взаємно стримувати одна одну5. Принцип поділу влади вперше і найбільш послідовно був утілений в Конституції США 1787 р., де три гілки влади не тільки розділені, а й контролюють одна одну через так звану систему стримувань і противаг. За цієї системи законодавча, виконавча і судова гілки влади розділені не тільки організа- ційно, а й формально і цілком незалежні одна від одної. Водночас кожна з гілок наділена повноваженнями, які дають їй можливість контролювати й обмежувати інші гілки. Ці повноваження і складають систему стримувань і противаг. Жодна з гілок влади не має ні формального, ні фактичного верховенства над іншими. Законодавча влада у США зосереджена в конгресі — парламенті, який складається з двох палат: Палати Пред- ставників і Сенату. Виконавча влада передана президенту країни як главі держави і одночасно главі уряду, а судова влада — верховному суду, а також судам, створеним конгресом. Конгрес приймає закони, на які президент може накласти вето. Президент призначає міністрів, інших вищих посадових осіб, суддів верховного суду, послів, але «за порадою і згодою» Сенату. Він наділений правом укладати міжнародні договори, які підлягають схваленню Сенатом. Конгрес має право оголосити імпічмент президенту у разі скоєння ним антиконституційних дій. Верховний суд наділений функцією конституційного контролю і може оголосити неконституційними акти конгресу і президента. Поділ влади, який характеризується формальною ізольо- ваністю кожної з її гілок і відсутністю між ними тісних функціональних відносин, визначається як «жорсткий». Найповніше він проявляється у президентській республіці. Інший характер має поділ влади за парламентарних форм правління, де різниця між законодавчою й виконавчою владою не має суттєвого значення, оскільки тією й іншою 5 Див.: Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Избр. произведения. М., 1995. С.289-291. Інституціоналізовані форми політики володіє партія парламентської більшості, лідер якої одно- часно керує урядом і контролює цю більшість. Реальний поділ державної влади тут відбувається всередині парламенту між сформованим партією чи коаліцією партій парламент- ської більшості урядом та опозицією. Відокремленість судової гілки в системі поділу державної влади проявляється передусім у принципах незалежності судів і судців та підпорядкування їх лише конституції і законам, безстроковості (довічності) обрання або призна- чення суддів та їх недоторканності. Формування суддівського корпусу відбувається з участю вищих органів законодавчої і виконавчої влади. Поділ державної влади є необхідною умовою демократич- ного політичного режиму. Авторитарні, особливо тоталітарні, політичні режими заперечують поділ влади. Комуністична ідеологія відкидає його навіть теоретично, обґрунтовуючи принцип єдності влади, відповідно до якого мандат на здійснення якої-небудь державної функції є похідним від представницької влади. Вважається, що адміністративні та судові дії держави виконуються за дорученням представ- ницьких органів державної влади і як такі є не владою, а лише функцією, здійснюваною від її імені. Практична реалізація в соціалістичних країнах принципу єдності влади призвела до зосередження всієї повноти державної влади навіть не у формально представницькому органі, а в руках апарату комуністичної партії і небачених зловживань владою. Поділ влади — це лише один з багатьох елементів меха- нізму демократичного здійснення державної влади і сам по собі не є гарантією демократії. Більше того, за незбалансо- ваної системи стримувань і противаг жорсткий поділ влади може спричинити протистояння гілок влади. Особливої гостроти протистояння законодавчої та очолюваної главою держави виконавчої гілок влади набуває за президентської та змішаної форм республіканського правління у періоди так званого розділеного правління, коли президент і парламент- ська більшість представляють різні партійно-політичні сили. Іноді це протистояння доходить до відкритої зброй- ної конфронтації, як це сталося, наприклад, у 1993 р. в Росії. Ефективність державної влади залежить не тільки від її поділу, а й від багатьох інших елементів механізму здій- Держава — головний інститут політичної системи суспільства снення влади, які у своїй сукупності характеризуються поняттям «форма держави». є; ФОРМИ ДЕРЖАВИ Чдина за своїми сутнісними характе- -—'ристиками (територія, населення, політична влада, апарат, суверенітет тощо) держава існує в багатоманітних конкретних формах. Форма держави — це сукупність найбільш загальних ознак держави, зумовлених інституціональними, територіальними і функціональними способами організації влади. У політології є три основних категорії, які розкривають форму держави: «форма державного правління» (інституціо- нальні характеристики організації влади), «форма держав- ного устрою» (територіальні характеристики організації влади) і «політичний режим» (функціональні характеристики організації влади). Аналіз форм держави має особливо важливе значення, оскільки дає ключ до розуміння кон- кретних форм організації державної влади і здійснення політики. Форми державного | Форма державного правління — це правління | спосіб організації державної влади, зу- 1 мовлений принципами формування і | взаємовідносин вищих органів держави. Йдеться про систему формування і взаємовідносин інсти- туту глави держави, вищих органів законодавчої і виконавчої влади. Залежно від правового статусу глави держави й порядку формування цього вищого органу державної влади розрізняються дві основних форми державного правління — монархія і республіка. Монархія (грец. топагсіїіа — єдиновладдя, від топок — один, єдиний і агспе — влада) — це така форма правління, за якої верховна державна влада юридична належить одній особі — монарху (королю, імператору тощо) і передається в порядку престолонаслідування. 268 Інституціоналізовані форми політики Влада монарха не є похідною від будь-якої іншої влади, органу чи виборців. Монарх формально виступає джерелом державної влади, усіх державно-владних повноважень. У республіці глава держави — президент — є виборним і змінюваним, а його влада виступає похідною від представ- ницького органу (парламенту) або виборців. У сучасному світі зберігаються два історичних типи монархії — абсолютна і конституційна. Абсолютна монархія характеризується зосередженням усієї повноти державної влади в руках монарха, відсутністю будь-яких представниць- ких установ. Уряд призначається монархом, виконує його волю. Нині абсолютна монархія зберігається у Саудівській Аравії, Катарі, Омані, Об'єднаних Арабських Еміратах та ін. Конституційна монархія називається ще обмеженою, оскільки у ній влада монарха обмежується конституцією. Конституційна монархія існує у двох видах — дуалістичної і парламентарної, які відрізняються ступенем обмеження влади монарха. Дуалістична монархія характеризується на- явністю одночасно двох політичних установ — монархії і парламенту, які поділяють між собою державну владу. Цей поділ проявляється у тому, що монарх юридичне і фактично незалежний від парламенту у сфері виконавчої влади. Він призначає уряд, який несе відповідальність лише перед ним. Парламент наділяється законодавчими повноваженнями, але ніякого впливу на формування і діяльність уряду не має. Дуалістична монархія не знає інституту парламентської відповідальності уряду, парламент не може відправити уряд у відставку. Законодавчі повноваження парламенту істотно обмежуються на користь монарха. Він користується правом абсолютного вето, яке парламент подолати не може, а також правом розпуску парламенту та призначення до його верхньої палати. Нині дуалістична монархія зберігається в Йорданії, Кувейті, Марокко та ін. У парламентарній* монархії влада монарха істотно обме- жена у сфері як законодавчої, так і виконавчої влади. Він, як кажуть, «царює, але не править». Юридичне за монархом можуть зберігатися значні повноваження, але фактично далеко не всіма ними він може користуватися. Так, фор- , * Стосовно форми державного правління найчастіше використовується саме цей термін, на відміну від прикметника «парламентський», який є похідним від іменника «парламент» і використовується в інших випадках. 270 Держава — головний інститут політичної системи суспільства мально за ним зберігається право призначення глави уряду й міністрів, але зробити це він може лише відповідно до пропозицій лідерів партії чи коаліції партій парламентської більшості, бо сформований іншим чином уряд не отримає вотуму довіри у парламенті й не утвердиться. Формально уряд вважається урядом монарха, проте ніякої відповідальності перед монархом він не несе. Уряд формується парламентським шляхом і несе відповідальність за свою діяльність лише перед парламентом. Саме політична відповідальність уряду перед парламентом за свою діяльність є основною відмінною ознакою парламентарної монархії. Звичайно це повноваження парламенту врівноважується правом уряду запропонувати монархові розпустити парла- мент і призначити нові вибори. Глава держави вимушений прийняти й виконати цю пропозицію, тому що в против- ному разі парламентська більшість, на основі якої сформо- вано уряд, заблокує роботу парламенту. У випадку вислов- лення парламентом вотуму недовіри урядові останній або йде у відставку, або через главу держави розпускає парла- мент і призначає позачергові вибори. Ще одним правовим засобом впливу уряду на монарха є контрасигнування (від лат. сопітазі§па1ига — міністерський підпис), тобто скріплення його актів підписом глави уряду та (або) окремого міністра, без якого вони не набувають юридичної сили. Тим самим глава уряду або міністр беруть на себе відповідальність за даний акт монарха, оскільки сам монарх відповідальності за свої дії не несе. На відміну від дуалістичної монархії у парламентарній монархії центральне місце в системі органів державної влади посідає не монарх, а уряд, який не тільки здійснює повнова- ження та прерогативи монарха, а й контролює і спрямовує (через парламентську більшість) всю діяльність парламенту. Парламентарна монархія нині існує у ряді розвинених країн — Австралії, Бельгії, Великобританії, Данії, Іспанії, Канаді, Нідерландах, Новій Зеландії, Норвегії, Швеції, Японії та ін. Специфічні риси має монархічна форма правління в тих країнах, які в минулому були домініонами Великобританії, а пізніше увійшли до британської співдружності націй — Австралії, Канаді, Новій Зеландії та ін. Власних монархів вони не мають. Главою держави в кожній з цих країн Інституціоналізовані форми політики формально вважається монарх Великобританії, а фактично його функції здійснює генерал-губернатор, котрий призна- чається британським монархом за поданням уряду країни з числа її жителів. Хоча в сучасних розвинених країнах монархія є здебіль- шого слабкою політичною установою, яка не відіграє істотної ролі у здійсненні державної влади, загалом на сьогодні вона існує в 44 країнах світу, в тому числі 11 євро- пейських. У 1978 р. було поновлено монархію в Іспанії. На референдумі, проведеному 1999 р. в Австралії, виборці висловилися на користь збереження монархічної форми правління. Одна з основних причин збереження монархії та, що в багатьох країнах інститут монархії, особа монарха є символом єдності і верховним арбітром нації, запорукою непорушності політичної системи, оскільки влада монарха не залежить від гри політичних сил. За відсутності в парламенті чітко визначеної більшості монарх може відіграти вирішальну роль у її утворенні та формуванні уряду. Монархи забезпечують наступництво в політичному розвитку, оберігають традиції й політичну культуру країни. Республіка (лат. гезриЬІіса, від гез — справа, риЬІісик — суспільний) — це така форма державного правління, за якої всі вищі органи державної влади або обираються, або формуються загальнонаціональною представницькою | установою (парламентом). Республіка — найпоширеніша форма правління. Нині зі 190 держав світу — членів ООН більш як 140 держав є республіками. Існують три основних різновиди республікан- ської форми правління: президентська республіка, парла- ментарна республіка і республіка змішаного типу. Основна відмінність між ними полягає у способі формування та функціонування уряду. У президентській республіці уряд формує і очолює президент, який одночасно виступає главою держави і главою уряду. Сформований позапарла- ментським шляхом, уряд не несе за свою діяльність відповідальності перед парламентом. У парламентарній республіці уряд формується парла- ментським шляхом, несе перед парламентом політичну відповідальність і зобов'язаний піти у відставку в разі висловлення йому парламентом вотуму недовіри. Сформо- 272 Держава — головний інститут політичної системи суспільства ваний із представників партій парламентської більшості, уряд через цю більшість фактично контролює і спрямовує діяльність парламенту. За змішаної форми державного правління — парламен- тарно-президентській чи президентсько-парламентарній — уряд формується спільно президентом і парламентом, а та чи інша назва змішаної форми правління визначається тим, у кого з них більше повноважень щодо формування та функ- ціонування уряду. Розглянемо особливості кожного з цих різновидів рес- публіканської форми правління докладніше. Основними ознаками президентської республіки є: 1) до- тримання формальних вимог жорсткого поділу влади й запровадження збалансованої системи стримувань і проти- ваг; 2) обрання президента на загальних виборах; 3) поєд- нання повноважень глави держави і глави уряду в особі президента й відсутність посади прем'єр-міністра; 4) форму- вання уряду президентом лише за обмеженою участю парламенту; 5) відсутність політичної відповідальності уряду перед парламентом; 6) відсутність права глави держави на розпуск парламенту; 7) відсутність інституту контрасигну- вання, тобто скріплення актів президента підписами міністрів, які б несли за них відповідальність6. Класичною президентською республікою вважаються СІНА. Президентсько-республіканська форма правління впроваджена також у ряді країн Латинської Америки, Африки та деяких інших. Класичному варіанту президент- ської республіки притаманна наявність двох центрів влади — президента і парламенту, між якими немає тісних функціо- нальних відносин, тому ця форма правління називається ще Ідуалістичною республікою. У президентській республіці І виконавча влада має порівняно невеликі можливості для впливу на законодавчу владу, тоді як остання наділена певними засобами контролю за діяльністю першої. Однак при цьому обидві гілки влади залишаються незалежними одна від одної, що в разі досконалої системи стримувань і противаг забезпечує демократичне здійснення державної влади. "Див.: Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. С. 83-84. 273 18 — 2-1330 Інституціоналізовані форми політики Держава — головний інститут політичної системи суспільства Парламентарна республіка характеризується проголошен- ням принципу верховенства парламенту, перед яким уряд несе політичну відповідальність за свою діяльність. Озна- ками парламентарної республіки є: 1) здійснення повнова- жень глави держави і глави уряду різними особами, наяв- ність посади прем'єр-міністра; 2) обмеженість владних повноважень глави держави і водночас віднесення реальної компетенції у сфері виконавчої влади до уряду та його глави; 3) формування уряду парламентом за участю глави держави, яка зазвичай є майже номінальною; 4) формальна політична відповідальність уряду (колективна та індивідуальна) перед парламентом; 5) право глави держави розпустити парламент, котре, як правило, ефективно контролює уряд; 6) контр- асигнування актів глави держави главою уряду та (або) відповідним міністром7. Парламентарно-республіканська форма правління досить поширена в розвинених країнах. На європейському конти- ненті парламентарна республіка існує в Албанії, Греції, Естонії, Італії, Латвії, Словаччині, Угорщині, Чехії, ФРН та Югославії. На відміну від президентської республіки за парламентарно-республіканської форми правління прези- дент обирається не на загальних виборах, а парламентом або спеціальною колегією, яка в основному складається з депутатів того ж парламенту. У парламентарних республіках, як і в парламентарних монархіях, фактичним центром здійснення державної влади виступає не президент і не парламент, а уряд, глава якого фактично стає першою особою в державі. Усі важелі реаль- ної влади тут знаходяться в руках керівників тих політичних партій, яким належить більшість місць у парламенті і які формують уряд. Тому в політологічній літературі парламен- тарні форми правління нерідко визначаються як «правління партій». Однією з сучасних форм державного правління є так звана змішана — парламентарно-президентська, або прези- дентсько-парламентарна — форма республіканського правління, яку іноді не зовсім вдало називають «напівпрезидентською республікою». Типовою ознакою такої форми правління є поєднання елементів президентської і парламентарної республік, сильної президентської влади та ефективного 7 Див.: Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. С. 85. -»»,»»*»«-««_, 274 контролю парламенту за діяльністю уряду. Як і в президент- ській республіці, тут глава держави обирається, як правило, на загальних виборах і юридичне та реально наділяється великими повноваженнями, особливо у сфері виконавчої влади, іноді навіть очолює її. Уряд формується, як і в парламентарній республіці, за участю тією чи іншою мірою парламенту й несе політичну відповідальність як перед президентом, так і перед парламентом. Подвійна політична відповідальність уряду — основна ознака змішаної республі- канської форми правління. Ще однією важливою ознакою цієї форми правління є дуалізм виконавчої влади: президент здійснює загальне керівництво урядом, який очолює прем'єр-міністр. За змі- шаної республіканської форми правління президент має більше повноважень, ніж глава держави у президентській республіці. Він наділяється, зокрема, ще й правом розпуску парламенту за настання певних обставин і правом законо- давчої ініціативи, чого немає у президентській республіці. Класичним зразком змішаної республіканської форми правління є Франція за конституцією 1958 р. В Європі ця форма впроваджена також в Австрії, Болгарії, Ірландії, Ісландії, Македонії, Польщі, Румунії, Словенії, Фінляндії і Хорватії. Змішану форму правління мають також більшість країн, що утворилися на теренах колишнього Радянського Союзу. Окремі країни, наприклад Австрія, Ірландія, Іслан- дія, Словенія, мало чим відрізняються від парламентарних, інші — Польща, Румунія — від президентських республік. Кожній із трьох основних форм республіканського правління притаманні певні переваги й недоліки порівняно з іншими формами. Так, президентська республіка є досить гнучкою формою правління, яка легко пристосовується до різних умов. Вона дає можливість сформувати сильну виконавчу владу, забезпечує стабільність функціонування уряду, який перебуває поза сферою безпосереднього впливу парламенту й не залежить від розкладу у ньому політичних сил. Парламент має більш реальні повноваження, ніж у парламентарних країнах, оскільки не залежить ні від глави держави, ні від уряду. Однак президентській, особливо змішаній (президентсько- парламентарній) формам правління властиві й істотні недо- ліки. Таке правління постійно тяжіє до авторитаризму |