Шляхтун П.П. Політологія. С. Г. Рябов (Над унт КиєвоМогилянська академія)
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
283 Інституціоналізовані форми політики Федерації є відносно молодими утвореннями. Історично їм передували імперії. | Імперія (від лат. ітрегіит — влада, панування) — це велика | держава, яка містить у своєму складі території інших | народів і держав. Імперії створювалися з головної держави — метрополії і кількох або багатьох приєднаних, у тому числі шляхом завоювання, країн чи народів, які не встигли створити власну державність або втратили її. Імперія має монархічну форму правління, її главою є імператор. Імперії відомі в усі історичні епохи. Хоча деякі з них існували тривалий час (наприклад, Римська, Візантійська, Російська, стародавні східні імперії), в цілому вони вияви- лися нестійкими утвореннями і припинили своє існування. Причини розпаду імперій багатоманітні: зовнішні завою- вання, внутрішній соціальний розклад, формаційні соціально- економічні перетворення тощо. Паралельно з існуванням імперій і на основі їх розпаду відбувався процес утворення національних держав. Нині імперських утворень у світі не існує. Однак хоча час імперій безповоротно закінчився, проблема адекватності державного, національного й со- ціально-економічного розвитку залишається актуальною для багатонаціональних і навіть однонаціональних держав із компактно розселеними національними меншинами. Заго- стрення цієї проблеми, особливо пов'язане з тим чи іншим видом соціальної нерівності, породжує сепаратизм, який є найбільшою загрозою єдності країни. Організація За конституційним визначенням «Украї- державної влади на є суверенна і незалежна, демокра- в Україні тична, соціальна, правова держава» (ст. 1). Демократичний характер україн- ської держави конституційне закріплюється через республі- канську форму правління і принципи народного суверені- тету: «Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» (ст. 5) та поділу влади: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» (ст. 6). Вищими органами державної влади в Україні є глава держави — Президент, загальнонаціональний представниць- кий орган законодавчої влади — Верховна Рада, колегіаль- ний орган виконавчої влади — Кабінет Міністрів і вищі 284 Держава — головний інститут політичної системи суспільства суди — Конституційний Суд, Верховний Суд і Вищий Господарський Суд. Форму державного правління в Україні Конституція визначає лише у найбільш загальній формі, проголошуючи її республікою. Та чи інша форма республіканського правлін- ня — президентська, парламентарна чи змішана — в Конституції конкретно не визначається. Висновок про неї можна зробити на основі аналізу повноважень вищих органів державної влади та їх співвідношення, передусім стосовно такої важливої ознаки форми держави, як спосіб формування і функціонування уряду. Щодо способу формування і функціонування уряду Україна в роки незалежності еволюціонувала спочатку від парламентарно-президентської до президентської, а потім — до президентсько-парламентарної форми правління. Якщо в перші роки незалежності основний склад уряду визначався парламентом, то Конституційний Договір між Верховною Радою та Президентом від 8 червня 1995 р. запровадив президентську форму республіканського правління, прого- лосивши Президента «главою держави і главою державної виконавчої влади України» (це головна ознака президент- ської республіки) й визначивши, що він «як глава державної виконавчої влади здійснює цю владу через очолювані ним Уряд — Кабінет Міністрів України — та систему централь- них і місцевих органів державної виконавчої влади» (ст. 19) і «призначає Прем'єр-міністра України, формує новий склад Уряду України — Кабінет Міністрів України» (ст. 22)". Згідно з чинною Конституцією, «Президент України є главою держави...» (ст. 102) і не тільки «призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припи- няє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку» (ст. 106, ч. 9), а й «призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміні- страцій та припиняє їхні повноваження на цих посадах» (ст. 106, ч. 10), «утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші Центральні органи виконавчої влади...» (ст. 106, ч. 15). Такі повноваження Президента свідчать про те, що він фактично " Голос України. 1995. 10 черв. 285 Інституціоналізовані форми політики є главою державної виконавчої влади, хоча формально Кон- ституція цього не визнає. Реально в Україні існує дуалізм виконавчої влади, який виявляється у її поділі між Президен- том і Прем'єр-міністром за домінуючої ролі глави держави. За Конституцією, «єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України» (ст. 75). До повноважень Верховної Ради щодо формування і функціо- нування уряду належать: «розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України», «надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України», «здійснення контролю за діяль- ністю Кабінету Міністрів України» (ст. 85, ч. 11, 12, 13). Верховна Рада також «може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України» (ст. 87), а «прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України» (ст. 115). Такий розподіл повноважень щодо Кабінету Міністрів між Президентом і Верховною Радою, за якого уряд форму- ється главою держави, а участь парламенту в цьому процесі зводиться до надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра, визначає впроваджену в Україні форму державного правління як змішану, причому саме як прези- дентсько-парламентарну, а не навпаки — парламентарно- президентську. Відповідно до цієї форми правління в Україні впровад- жена подвійна політична відповідальність уряду: Кабінет Міністрів несе політичну відповідальність і перед Президен- том, і перед Верховною Радою, які можуть відправити його у відставку. Проте Президент ніяким чином не відповідає за дії виконавчої влади, оскільки формально не визнається її главою, а Кабінет Міністрів не має ніяких засобів впливу на Верховну Раду, оскільки формується позапарламентським шляхом і не спирається на партійну більшість у парламенті. Це спричинило нестабільність уряду, яка виявилася, зокрема, в тому, що за роки незалежності в Україні діє вже дев'ятий за складом уряд. Впроваджуючи президентське-парламен- тарну форму правління, в Україні не вдалося реалізувати її основну перевагу — забезпечення стабільності уряду. Завдяки змішаній формі правління Президент України має досить широкі повноваження. Крім наявних у глави 286 Іі і" Держава — головний інститут політичної системи суспільства держави в президентській республіці повноважень, Консти- туція надала йому право законодавчої ініціативи у Верховній Раді, причому «законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово» (ст. 93), а також право розпуску парламенту: «Президент України може достроково припини- ти повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися» (ст. 90). Організація державної влади в Україні нині нагадує си- туацію, описану російським конституціоналістом С. Ю. Каш- кіним: «У більшості країн, які скинули в недавньому минулому тоталітарні режими (Португалія, Польща, Болгарія, Хорватія, Словенія, Македонія, Союзна Республіка Югославія та Сербія і Чорногорія, що входять до її складу), встановилася змішана республіканська форма правління, за якої уряд спирається на парламентську більшість, а все- народно обраний президент, який нерідко є харизматичним лідером нації, тобто маючи загальновизнану популярність і народну довіру, не втручаючись у поточне управління, спрямовує політичний курс. Глава уряду нерідко виступає в ролі «хлопчика для биття»: коли щось не виходить, то причина не в політичному курсі президента, а в поганому проведенні цього курсу урядом. У цьому, напевне, даються взнаки риси певної національної психології, які склалися за багато десятиліть, а іноді навіть віки одноосібної влади»12 . Становище в Україні відрізняється від описаної ситуації хіба що в гірший бік, тому що уряд в ній не спирається на парламентську більшість, а це лише додатково погіршує умови його функціонування. Чітко визначеної і стабільної більшості у Верховній Раді взагалі немає, що пов'язано з умовами її формування та функціонування. Оскільки представлені у Верховній Раді політичні партії не беруть участі у створенні уряду, який формується позапарламент- ським шляхом, то їм немає потреби об'єднуватися в більшість з метою створення урядової коаліції, на яку міг би спиратися Кабінет Міністрів. Створення стійкої та ефективно діючої більшості у Верховній Раді утруднюється також порядком її формування. 12 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран: В 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1995. Т. 2. С. 12. ——— 287 Інституціоналізовані форми політики Держава — головний інститут політичної системи суспільства За чинним виборчим законодавством одна половина з 450 народних депутатів обирається в одномандатних виборчих округах за мажоритарною системою відносної більшості, а друга — у єдиному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за пропорційною системою. Такий порядок трапляється в демократичних державах. Однак на відміну від інших держав в Україні народні депутати, обрані в одномандатних виборчих округах за мажоритарною системою, не зв'язані у Верховній Раді ні партійною, ні фракційною дисципліною, поводяться там на власний розсуд і відстоюють не стільки суспільні, скільки вузькогрупові й персональні інтереси. Не краще стоїть справа і з тими народними депутатами, які обрані до Верховної Ради за партійними списками. Хоч ) потрапили вони до парламенту завдяки партіям, проте не несуть ніякої відповідальності ні перед самими партіями, ні перед їхніми парламентськими фракціями і можуть вільно переходити з однієї фракції в іншу, шукаючи вигоди. Така практика неприйнятна для демократичних держав, у деяких із них в разі залишення партійної фракції обраний за партійним списком депутат втрачає мандат. Навіть депутати- мажоритарники там зв'язані партійною дисципліною, бо без партійної підтримки вони мали б незначні шанси перемогти на виборах і нічого б не змогли вирішувати в самому парламенті. Парламент, депутати якого не зв'язані партійною дисци- пліною, є поєднанням різноспрямованих групових і персо- нальних інтересів і відстоює не стільки загальнонаціональні, скільки групові інтереси. Він є некерованим і фактично неструктурованим. У ньому важко сформувати постійну більшість, тому рішення приймаються ситуативною біль- шістю. Керівництво фракцій стає заручником членів фрак- цій, оскільки ті можуть вільно їх залишати, ставлячи під загрозу саме існування фракції. Як зазначає російський конституціоналіст В. А. Рижов, «не можна уявляти собі парламент як арену, на якій рівноправно стикаються всі і всілякі наявні в даному суспільстві інтереси, тому що депутати — просто провідники інтересів своїх виборців. Відсутність розвиненої партійної структури, яка опосередковує відносини між виборцями і парламентом, у нашій країні та в ряді інших держав після 288 падіння панування компартій призвело до того, що парла- мент став-таки ареною боротьби найдрібніших інтересів — амбіцій окремих депутатів та їхніх груп, жодним чином не пов'язаних з інтересами виборців. Світовий досвід показує, що парламент тоді виступає справжнім представником нації (народу), коли в його складі наявні великі політичні об'єднання депутатів, які виражають інтереси значних верств виборців»13. Організація державної влади в Україні, особливо законо- давчої гілки, потребує серйозного вдосконалення. Важливим кроком у цьому напрямі було б формування Кабінету Міністрів на основі парламентської більшості, що надавало б сенсу її створенню. Необхідність створення більшості й забезпечення ста- більності уряду, у свою чергу, вимагатиме посилення партійно-політичної структурованості парламенту, а у зв'язку з цим — змін у виборчому законодавстві, найімовірнішим варіантом яких є перехід до суто пропорційної виборчої системи. Відбуватиметься, отже, дрейф у бік парламентарної форми правління. Однак самі по собі такі зміни не гарантуватимуть підвищення ефективності державної влади. Важливе значення тут матимуть навіть найдрібніші деталі механізму здійснення державної влади, у тому числі виборчої системи. За формою державного устрою Україна є унітарною державою. Систему її адміністративно-територіального устрою складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища й села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України. Автономна Республіка Крим є невід'єм- ною складовою України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, що належать до її відання. АРК має власну Конституцію, яку приймає Верховна Рада АРК та затверджує Верховна Рада України. Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК та рішення Ради Міністрів АРК не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання. Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. Т. 2. 289 С. 12. '9 — 2-1330 Інституціоналізовані форми політики Держава — головний інститут політичної системи суспільства Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. К., 1996. Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. К., 1997. Барнашов А. М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988. Білоус А. О. Політико-правові системи: світ і Україна. К., 2000. Вебер М. Политика как призвание й профессия // Избр. произведения. М., 1990. Дарендорф Р. От социального государства к цивилизованному сообществу // Полит. исследования. 1993. № 5. Енгельс Ф. Походження сім'ї, приватної власності і держави // Маркс К., Енгельс Ф. Твори. Т. 21. Ильин М Й. Политический дискурс: слова й смьісльї. Государство // Полит. исследования. 1994. № 1. Каст С. Й. Империи: генезис, структура, функции // Полит. исследования. 1997. № 5. Кувалдин В. Б. Президентская й парламентская республики как формьі демокра- тического транзита (российский й украинский опьіт в мировом контексте) // Полит. исследования. 1998. № 5. Ладиченко В. В. Поділ влади: Теорія і практика. К., 1998. Ленін В. І. Держава і революція. Вчення марксизму про державу і завдання пролетаріату в революції // Повне зібр. творів. Т. 33. Ленін В. І. Про державу. Лекція в Свердловському університеті 11 липня 1919 р. // Повне зібр. творів. Т. 39. Макаров О. В. Соотношение права й государства// Государство й право. 1995. № 7. Моллимен А. Федерализм й национальное Государство (к истории вопроса) // Полит. исследования. 1992. № 4. Ребкало В. '' ' Національна держава. Втеча від самоприниження // Віче. 1995. № 6. Рябов С. Г. Державна влада: проблеми авторитету й легітимності К., 1996. Рябов С. Г. Політологічна теорія держави. К., 1996. Сахаров Й. А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. Тавадов Г. Т. Современньїе федерации й их субьектьі // Социально-полит. журн. 1997. № 1. Тарасов Е. Н. Государство как институт политической системьі // Социально- полит. журн. 1994. № 1—2. Четверний В. А. Размьішления по поводу теоретических представлений о госу- дарстве // Государство й право. 1992. № 5. Чиркин В. Е. Основи сравнительного государствоведения. М., 1997. Что такое демократия? Парламентаризм й правительственная система — определение й разграничение // Полит. исследования. 1992. № 3. Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционньїе предельї й порядок осуществления // Полит. исследования. 1993. № 3. ПІаповал В. М. Вищі органи сучасної держави. Порівняльний аналіз. К., 1995, Шаповал В. М. Зарубіжний парламентаризм. К., 1993. Шаповал В. М. Президент у механізмі здійснення державної влади. К., 1995. Знтин Л. М. Разделение властей: опьіт современньїх государств. М., 1995. |