Сборник статей по результатам проведения xii всероссийской научнопрактической студенческой конференции с международным участием Актуальные проблемы современной юридической науки и практики
 Скачать 4.75 Mb.
|
|
Особенности правового регулирования землепользования в охранных зонах объектов системы газоснабжения Савиных Сергей Игоревич Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И.Лобачевского (научный руководитель - доктор юридических наук, доцент Румянцев Ф.П.) Особого внимания в правовом регулировании землепользования при строительстве и эксплуатации объектов систем газоснабжения заслуживает правовое регулирование землепользования в охранных зонах таких объектов. Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (далее – Земельный кодекс) предусмотрено, что земельные участки могут быть предоставлены для размещения наземных объектов системы газоснабжения, размещения наземных объектов, необходимых для эксплуатации и ремонта наземных и подземных объектов трубопроводного транспорта, а также под строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов трубопроводного транспорта в подземном исполнении. Важно отметить, что на земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, обязанность по оформлению прав собственников объектов трубопроводного транспорта Земельным кодексом не устанавливается. Вместе с этим, общая протяжённость газотранспортной системы на территории Российской Федерации (преимущественно в подземном исполнении) составляет 171,4 тыс. км. и продолжает увеличиваться. Так, с 2012 по 2016 год введено в эксплуатацию около 6900 км. магистральных газопроводов на территории России. Земельным кодексом, Федеральным законом от 31.03.1999 N 69-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О газоснабжении в Российской Федерации» на земельных участках, отнесенных к землям транспорта, устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования таких земельных участков. Границы охранных зон объектов системы газоснабжения определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов. Охранная зона, представляя собой особый правовой режим использования земельного участка, находящегося в непосредственной близости от объектов системы газоснабжения, может устанавливаться на расстояниях от 25 метров от оси трубопровода с каждой стороны ("Правила охраны магистральных трубопроводов" (утв. Минтопэнерго РФ 29.04.1992, Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 N 9) (с изм. от 23.11.1994), далее – Правила охраны магистральных трубопроводов). Таким образом, учитывая протяжённость объектов газотранспортной системы в нашей стране, являющейся самой протяжённой газотранспортной системой в мире, особый правовой режим землепользования в охранных зонах объектов системы газоснабжения, анализируя многочисленные споры собственников земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости с собственниками объектов систем газоснабжения, становится очевидной актуальность вопроса правового регулирования землепользования в охранных зонах объектов системы газоснабжения. Целью настоящего исследования является изучение особенностей правового регулирования землепользования в охранных зонах объектов системы газоснабжения на основании анализа законодательства Российской Федерации, материалов судебных заседаний. Для достижения указанной цели представляется необходимым решение следующих задач: 1. Провести анализ законодательства, регулирующего вопросы землепользования в охранных зонах объектов системы газоснабжения; 2. Определить правовой статус охранных зон; 3. Выявить условия, способствующие возникновению споров в связи с нахождением в охранных зонах и зонах минимальных расстояний зданий и сооружений; 4. Провести анализ судебных споров по вопросам землепользования в охранных зонах объектов системы газоснабжения, рассмотреть правоприменительную практику; 515 5. Сформулировать выводы об актуальном состоянии правового регулирования землепользования в охранных зонах объектов системы газоснабжения, о существующих проблемах, вариантах и перспективах их решения. Регулирование землепользования в охранных зонах объектов системы газоснабжения осуществляется как федеральными законами («Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 29.07.2017), Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О газоснабжении в Российской Федерации»), так и Правилами охраны магистральных газопроводов, (утв. постановлением Правительства РФ от 08.09.2017 №1083), Правилами охраны магистральных трубопроводов (утв. Минтопэнерго РФ 29.04.1992, Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 N 9), Правилами охраны газораспределительных сетей (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N878). В статье 56 Земельного кодекса предусматривается возможность установления особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных зонах в качестве одного из видов ограничения прав на землю. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда или в порядке, предусмотренном Земельным кодексом для охранных зон. В статье 90 Земельного кодекса закрепляется, что границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. В этой же статье Земельного кодекса устанавливается факт ограничения прав собственников земельных участков в связи с установлением охранных зон газопроводов. Устанавливается запрет на строительство зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Повторяя положения статьи 90 Земельного кодекса, в Федеральном законе от 31.03.1999 N 69-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее – Закон о газоснабжении) дополнительно закрепляются права и обязанности организаций, в ведении которых находятся объекты системы газоснабжения, а также ответственность лиц, виновных в нарушении правил охраны магистральных трубопроводов, газораспределительных сетей и других объектов систем газоснабжения. Правилами охраны магистральных трубопроводов (утв. Минтопэнерго РФ 29.04.1992, Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 N 9) (далее – Правила охраны трубопроводов) устанавливаются конкретные значения охранных зон в зависимости объектов трубопроводного транспорта. Закрепляется, что земельные участки, входящие в охранные зоны трубопроводов, не изымаются у землепользователей и используются ими для проведения сельскохозяйственных и иных работ с обязательным соблюдением требований Правил охраны трубопроводов. В целях обеспечения безопасности перечисляются действия, которые запрещено производить в охранных зонах, определяются права предприятий трубопроводного транспорта, связанные с обслуживанием трубопроводов и ликвидацией аварий. Цель Правил охраны трубопроводов, которая декларируется в п. 1.1 – это обеспечения сохранности, создания нормальных условий эксплуатации и предотвращения несчастных случаев на магистральных трубопроводах (далее трубопроводах), транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, сжиженные углеводородные газы, нестабильный бензин и конденсат. Одним из способов достижения этой цели является установление охранных зон, которое должно обеспечивать защиту интересов как собственников объектов систем газоснабжения, так и собственников земли, граждан и организаций. Правила охраны магистральных газопроводов, (утв. постановлением Правительства РФ от 08.09.2017 №1083) (далее – Правила охраны газопроводов) распространяют своё действие в отношении исключительно объектов магистрального трубопроводного транспорта, устанавливают расстояния охранных зон для газопроводов, компрессорных станций, газораспределительных станций, подземных хранилищ газа и т.д.). В Правилах охраны газопроводов определены действия, запрещённые в охранных зонах, определены права и обязанности организации, эксплуатирующей газопроводы. Пунктом 23 Правил охраны газопроводов устанавливается, что сведения о границах 516 охранных зон и минимальных расстояниях указываются в проектной документации магистрального газопровода, а также отображаются в документации по планировке территории и подлежат включению в федеральную государственную информационную систему территориального планирования. Сведения о границах указанных минимальных расстояний отображаются на публичных кадастровых картах в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данные положения определяют механизм реализации настоящих правил в части недопущения нарушения охранных зон. Правила охраны газораспределительных сетей (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N878) повторяют по своей структуре Правила охраны трубопроводов с той лишь разницей, что распространяют своё действие на газораспределительные сети. СНиП 2.05.06-85 «Магистральные трубопроводы», утверждённые постановлением Госстроя СССР от 30.03.1985 №30 закрепляют конкретные обязательные требования технического характера, имеющие практическую значимость в соответствующей потенциально опасной для жизни или здоровья граждан, окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений области человеческой деятельности, в том числе устанавливают минимально допустимые расстояния от оси подземных и наземных (в насыпи) газопроводов, которые относятся к объектам повышенного риска, до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений (пункты 3.16 и 3.17). Как это указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 г. №2318-О, СНиП 2.05.06-85 "Магистральные трубопроводы" составляют дополнительную часть подлежащей обязательному исполнению нормативной базы, определяющей технические параметры обеспечения нормальных условий строительства и эксплуатации объектов системы газоснабжения, включающие требования о соблюдении минимально допустимых расстояний от оси подземных и наземных (в насыпи) газопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений в случаях планируемого строительства зданий и сооружений на земельных участках, входящих в охранную зону магистральных трубопроводов. Таким образом, установление охранных зон газопроводов – это механизм обеспечения сохранности, создания нормальных условий эксплуатации и предотвращения несчастных случаев на магистральных трубопроводах путём установления особого правового режима на территориях, непосредственно прилегающим к опасным производственных объектам. Основной причиной споров, возникающих в связи с установлением охранных зон и зон минимальных расстояний, является нахождение в указанных зонах зданий, строений и сооружений. Условиями, способствующими возникновению споров в связи с нахождением в охранных зонах и зонах минимальных расстояний зданий и сооружений, являются: - Неосмотрительность при обнаружении охранных зон. Это отсутствие информации у собственника здания, сооружения либо застройщика об установленных охранных зонах и зонах минимальных расстояний, игнорирование этой информации. - Неисполнение организацией, эксплуатирующей газопровод, своих обязанностей. Это отсутствие информирования о местах прохождения трубопроводов в средствах массовой информации, отсутствие наблюдения за состоянием трасс газопроводов, не предоставление информации о фактическом прохождении газопроводов и охранных зон в местные органы власти. - Неправомерные действия органов местного самоуправления по выдаче разрешения на строительство объекта на земельном участке, на котором невозможно его возведение. Анализ судебной практики, связанной с нахождением зданий и сооружений в охранных зонах и зонах минимальных расстояний газопроводов, показывает, что позиция судов в целом устоялась и сводится к следующему. Рассматривая споры, связанные с охранными зонами газопроводов, суды, ссылаются на Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и идентифицируют газопроводы и технологически связанные с ним объекты как опасные производственные объекты. При этом отмечается, что в соответствии с 517 указанным законом промышленная безопасность опасных производственных объектов – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Судами отмечается, что в соответствии с пунктом 3 статьи 87 Земельного кодекса в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспортных и иных объектов в состав земель промышленности и иного специального назначения могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Отмечается, что земельные участки, которые включены в состав таких зон, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон. Согласно пункту 6 статьи 90 Земельного кодекса границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф. В соответствии с Правилами охраны магистральных трубопроводов, которые являются обязательными для исполнения предприятиями трубопроводного транспорта, местными органами власти и управления, а также другими предприятиями, организациями и гражданами, производящими работы или какие-либо действия в районе прохождения трубопроводов (пункт 1.3), для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) устанавливаются охранные зоны, в том числе, вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, - в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 25 метрах от оси трубопровода с каждой стороны. Пункт 1.4 Правил охраны магистральных трубопроводов возлагает на местные органы самоуправления обязанность выдавать сведения о местонахождении трубопроводов заинтересованным лицам. Судами отмечается, что определённые требования к размещению газопроводов установлены также в СП 36.13330.2012. Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*" (утв. Приказом Госстроя от 25.12.2012 N 108/ГС; далее - СНиП 2.05.06- 85 "Магистральные трубопроводы"), в пункте 3.16 которого закреплено, что расстояния от оси подземных и наземных (в насыпи) трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений должны приниматься в зависимости от класса и диаметра трубопроводов, степени ответственности объектов и необходимости обеспечения их безопасности, но не менее значений, указанных в таблице 4 Зона минимальных расстояний для типа (категории) газопровода. Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ по делу N АКПИ15-360 учет установленных минимальных расстояний при формировании земельных участков органами местного самоуправления для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства является обязательным и необходимым условием с целью дальнейшего предотвращения негативных последствий. При этом в соответствии с абзацем 4 статьи 32 Закона о газоснабжении здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 06.10.2015 N 2318-О указал, что подобное регулирование правового режима земельных участков, на которых 518 расположены объекты системы газоснабжения, необходимо для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания посредством соблюдения требований, установленных нормативными правовыми актами и градостроительными нормами и правилами, а также контроля за их выполнением. В частности, Земельный кодекс в статье 42 в качестве одной из обязанностей собственников земельных участков закрепляет соблюдение при их использовании требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что установленные федеральным законодательством ограничения фактического использования земельных участков, на которых размещены объекты системы газоснабжения, обусловленные взрывоопасными и пожароопасными свойствами газа и предусмотренные в связи с этим особые условия использования данных земельных участков и режим осуществления на них хозяйственной деятельности направлены не только на обеспечение сохранности объектов системы газоснабжения при ее эксплуатации, обслуживании и ремонте, но и на предотвращение аварий, катастроф и иных возможных неблагоприятных последствий и тем самым на защиту жизни и здоровья граждан, на обеспечение их безопасности. Судами констатируется, что в силу пункта 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, являются самовольной постройкой. Согласно абзацу второму пункта 2 статьи 222 данного кодекса самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Отдельными истцами предпринимались попытки оспорить в суде обязательность исполнения технических норм и правил, определяющих значения минимально допустимых расстояний от газопроводов и, тем самым, оспорить решения суда по сносу строений, находящихся в зоне минимально допустимых расстояний. Относительно этой позиции Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 06.10.2015 N 2318-О были сделаны следующие выводы. СНиП 2.05.06-85 "Магистральные трубопроводы" составляют дополнительную часть подлежащей обязательному исполнению нормативной базы, определяющей технические параметры обеспечения нормальных условий строительства и эксплуатации объектов системы газоснабжения, включающие требования о соблюдении минимально допустимых расстояний от оси подземных и наземных (в насыпи) газопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений. Статьей 263 Гражданского кодекса на собственника земельного участка также возложена обязанность возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка. Судом приводится довод о том, что поскольку правовое регулирование режима земельных участков, на которых расположены объекты системы газоснабжения как опасные производственные объекты, преследует также достижение обеспечения благоприятных условий проживания населения, недопущения риска и угрозы наступления аварий и катастроф, сохранение спорных объектов в пределах минимально допустимых расстояний, предусмотренных СНиП 2.05.06-85 "Магистральные трубопроводы", не допустимо. Таким образом, можно сделать вывод о том, что правовой статус охранных зон газопроводов характеризуется следующими основными особенностями: - ограничение использования земельных участков (в т. ч. запрещается возведение любых построек и сооружений); - постройки и сооружения, находящиеся в охранных зонах и зонах минимальных расстояний, признаются самовольными постройками в силу статьи 222 ГК РФ и подлежат сносу осуществившими их лицами за их счёт; 519 - оформление прав на земельные участки собственниками объектов трубопроводного транспорта на подземные объекты не требуется; - за собственниками объектов трубопроводного транспорта закреплены обязанности по предотвращению аварий и несчастных случаев, информированию о местах прохождения трубопроводов через средства массовой информации; - охранные зоны устанавливаются, во-первых, для защиты жизни и здоровья граждан, обеспечение их безопасности, во-вторых, для обеспечения сохранности объектов системы газоснабжения. Рассматривая варианты решения проблем, связанных с нахождением в охранных зонах построек и сооружений, необходимо принимать во внимание тот факт, что постройки в охранных зонах появляются не в виде готового объекта, а возводятся на протяжении времени, когда обнаружение этой постройки собственником газотранспортной системы возможно до окончания строительства. Таким образом, наиболее эффективным способом предотвратить возникновение построек в охранных зонах – это превентивные действия собственника газотранспортной системы по патрулированию трасс газопроводов и выявлению несанкционированного строительства. Другим направлением решения проблемы является повышение информированности населения о последствиях строительства в охранных зонах, опасных последствиях нахождения в охранных зонах человека и имущества, а также информирование о фактическом нахождении газопроводов и их охранных зон. |