Сборник статей по результатам проведения xii всероссийской научнопрактической студенческой конференции с международным участием Актуальные проблемы современной юридической науки и практики
 Скачать 4.75 Mb.
|
|
Конституционно-правовые основания определения статуса территории Крыма Чуркин Богдан Александрович Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского (научный руководитель – кандидат юридических наук, доцент Кирюшина Н.Ю) С 16 марта 2014 года – даты проведения общекрымского референдума по вопросу о будущем правовом и политическом статусе и государственной принадлежности полуострова – прошло без малого 4 года. Однако, до сегодняшнего дня не утихает полемика вокруг возможности и легитимности референдума о независимости Крыма и его вхождения в состав Российской Федерации на правах республики. В связи с этим, особо актуален вопрос поиска и обсуждения конституционно-правовых оснований определения статуса территории Крымского полуострова, так как события «Крымской весны», по нашему мнению, необходимо рассматривать одновременно в трёх правовых плоскостях – с точки зрения положений Конституции Украины, норм законодательства Российской Федерации как непосредственного участника данных процессов, а также с позиций ряда международных правовых актов. Целью научного исследования является определение и рассмотрение теоретических, международно-правовых и конституционно-правовых оснований определения статуса территории полуострова Крым путём анализа соответствующих авторских подходов, национального и международного законодательства, а также выявления проблем, препятствующих функционированию правового института определения статуса отдельных территорий. Отправной точкой настоящего научного исследования, по нашему мнению, является рассмотрение Крымского полуострова в качестве субъекта права на определение статуса территории. В правовом и практическом плане это достаточно непросто. Опираясь на авторитетное мнение профессора Г.М. Вельяминова, а также профессора С.В. Черниченко, мы предлагаем рассматривать полуостров Крым в качестве составного, или «сложного» субъекта. На основании данной точки зрения мы считаем целесообразным рассматривать понятие «полуостров Крым» через определение понятий «народ», «нация» и «территория». 1234 Действительно, нельзя не согласиться с тем фактом, что инициатором и основной движущей силой процессов, связанных с определением статуса территории Крымского полуострова весной 2014 года, является многонациональный народ Крыма. Однако, содержание указанных нами терминов никогда не было определённо точно установлено ни в международно-правовой практике, ни в современных конституционных текстах Украины и Российской Федерации, хотя все эти термины неоднократно фигурируют в различных нормативно-правовых актах. В этой связи, беря во внимание позицию специалистов ЮНЕСКО, мы хотим предложить определить народ и нацию как группу человеческих индивидов, проживающих на определённой территории и обладающих собственными характеристиками, объективными и субъективными признаками, исчерпывающий перечень которых должен быть установлен на международном, а впоследствии – и на национальном уровне. Далее, мы считаем необходимым обратиться к сложной проблеме соотношения процесса определения статуса различных территорий и принципа территориальной целостности и неприкосновенности границ суверенных государств, особенно актуальной в свете провозглашения независимости Крымским полуостровом и его последующим вхождением в состав Российской Федерации, а также ввиду объективных событий на юго-востоке Украины. Проведение референдума о независимости в Крыму 16 марта 2014 года с вопросом о фактическом нарушении территориальной целостности Украины, в любом случае, будет противоречить Конституции Украины – её статьям 73 и 74, которая гласит, что «Исключительно всеукраинским референдумом решаются вопросы об изменении территории Украины». Однако, возникает закономерный вопрос – соответствует ли сама приведённая статья принципам 1234 Вельяминов Г.М. Международное право. Учебник для вузов. М., – Норма, -2015. С. 121. 664 международного права в части реализации принципа определения статуса территорий и самоопределения народов? 1235 Обратим внимание и на то, что согласно статье 157 Конституции Украины, положения Конституции Украины не могут быть изменены, если изменения предусматривают упразднение, либо ограничение прав и свобод человека и гражданина или, если они направлены на ликвидацию независимости, либо на нарушение территориальной целостности Украины. Таким образом, вопрос о фактическом провозглашении независимости Крыма и реализации права на определение статуса данной территории в любом случае не может быть решён в рамках конституционно-правового поля Украины, что не соответствует нормам международного права, в частности – положениям Устава ООН и Декларации о принципах международного права 1970 года. 1236 Следовательно, в отношении ситуации на Украине применение принципа территориальной целостности фактически подчинено осуществлению права на определение статуса территории Крыма и самоопределение её народа. Однако, мы считаем, что данные принципы никоим образом не являются взаимоисключающими и не противоречат друг другу. Напротив, мы полагаем, что они существуют совместно и взаимно дополняют друг друга. Кроме того, целесообразно выделить возможные сегодня процедуры и формы определения статуса территории. Правовая практика выделяет следующие формы: создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение территории к независимому государству или объединение с ним, а также установление любого другого правового и политического статуса, свободно определённого народом. Также, отдельного внимания заслуживает процесс создания внутригосударственных автономий – наиболее распространённой и универсальной формы определения статуса территории, актуальной и для России как многонациональной страны, и для современной Украины в свете событий на Донбассе. Примечательно то, что в отношении определения статуса территории Крыма мы можем проследить реализацию сразу двух форм, пусть и с минимальным временным промежутком – провозглашение суверенитета и создание независимой Республики Крым, и её последующее присоединение к Российской Федерации. 1237 Также, необходимо обратиться к проблеме легитимности власти на Украине после событий февраля 2014 года, так как этот вопрос всегда выступает предметом дискуссии при обсуждении права Крыма на самостоятельное определение своего статуса и факта проведения референдума о независимости. Мы предлагаем согласиться с утверждением, что на Украине произошёл антиконституционный государственный переворот, исходя из ст. 5 Конституции Украины, гласящей: «…никто не может узурпировать государственную власть». Кроме этого, статьи 17 и 37 Конституции Украины прямо запрещают создание и функционирование вооруженных формирований, не предусмотренных законом (в том числе при партийных и общественных организациях), а именно посредством использования таких формирований оппозиционные силы пришли к власти. 1238 Особо отметим, что статья 111 Конституции Украины о процедуре импичмента Президента была совершенно проигнорирована новой властью в отношении полномочий и статуса В. Януковича. Также, любые изменения действующей Конституции Украины (кроме разд. I «Общие положения», разд. III «Выборы. Референдум» и разд. XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины») должны быть предварительно одобрены большинством от конституционного состава Верховной рады, чего сделано не было. Значит, и изменения конституционного статуса автономной республики Крым, находившейся ещё в составе Украины, неконституционны. Следовательно, мы считаем, что действовавшая после февральских событий 2014 года власть в формальном и конституционном смысле нелегитимна. Во всяком случае, являлась таковой до новых выборов Президента и Верховной рады. В этой связи, можно утверждать, что Крым в ходе 1235 Юсубов Э.С. Присоединение Крыма и дискуссия о российском федерализме. // Конституционное и муниципальное право. 2015. - № 3. С. 44-45. 1236 Решетов Ю.А. Право на самоопределение и отделение, Московский журнал международного права. 2014. - №10. С. 51-52. 1237 Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 томах. - М.: Юристъ, 2016. С. 174-175. 1238 Матвеев О.В. Конституционно-правовые аспекты права на самоопределение в Европе. Конституционное и муниципальное право. 2015. - № 2. С. 28. 665 процедур определения своего статуса не был обременён обязанностями конституционного подчинения киевской власти. Помимо этого, мы предлагаем рассмотреть вопрос о легитимности непосредственно референдума о независимости Крыма и вхождении в состав РФ. Нам представляется юридически оправданным трактовать его в двух аспектах: первый – само проведение референдума, а второй – реализация его результатов. Пункт 2 статьи 138 Конституции Украины прямо относит к ведению Автономной Республики Крым «организацию и проведение местных референдумов», причём без каких-либо запретов или ограничений по их предметному содержанию. Право проведения местных референдумов прямо закреплено также и в статье 38 Конституции Украины, причём не только в Крыму. Значит, это конституционное право имеется и у регионов Донбасса. 1239 Поэтому неосновательны всякие суждения о нелегитимности референдума в Крыму о его государственном статусе. По сути, единственное необычное обстоятельство определения статуса Крыма состоит в том, что в последнее время не было прецедентов определения статуса территорий с одновременным присоединением к другому государству, а обычным было создание самостоятельных государств (к примеру: Южная Осетия и Абхазия). Конституция Российской Федерации в статьях 65 и 137 предусматривает два конституционно-правовых режима изменения субъектного состава России: а) образование в её составе нового субъекта (так называемое внутреннее федерирование), б) принятие в состав России нового субъекта, то есть внешнее федерирование. 1240 Общие условия федерализации России устанавливаются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации». Согласно данному Закону, образование нового субъекта Российской Федерации может быть реализовано в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов федерации. Можно сделать вывод, что Закон допускает только один путь внутреннего федерирования: объединение сопредельных субъектов Российской Федерации и образование нового субъекта с одновременным прекращением существования прежних, то есть допустимо лишь укрупнение субъектного состава федерации в виде слияния субъектов. Но мы знаем, что возможны и другие варианты изменения субъектного состава России, например, образование нового субъекта через разделение или выделение (размежевание) субъектов федерации, что уже имело место на практике. Так, в 1992 году была образована Ингушская Республика через разделение Чечено-Ингушской Республики. Возможно и изменение конституционного статуса отдельного субъекта РФ, переход от одного вида субъекта к другому, что также является субъектным преобразование, имевшим место в России. Так, в 1993 году четыре автономные области – Адыгейская, Хакасская, Карачаево-Черкесская и Горно-Алтайская, входившие в состав соответствующих краёв, были преобразованы в республики в составе РФ. 1241 С.А. Авакьян отмечает, что Закон № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 года ничего не говорит о таких возможных вариантах, как включение в состав РФ иностранных территорий с вхождением их в состав существующего субъекта РФ, либо образования на базе присоединяемой территории и субъекта РФ нового субъекта. Однако, иные варианты внутреннего федерирования Закон № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 года не предусматривает, что формально расходится с Конституцией РФ, которая в части 1 статьи 137 наряду с формулой «о принятии в РФ и образования в её составе нового субъекта Федерации» содержит и формулу «об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ». Разумеется, ФКЗ никак не может сужать рамки Конституции. Что касается внешнего федерирования, то до недавнего времени оно считалось чисто гипотетическим, вступление в состав РФ новых субъектов не планировалось. И только в 2014 году в состав РФ вошли сразу два новых субъекта – Республика Крым и город федерального значения Севастополь, завершив тем самых процесс определения собственного правового и политического статуса. Следовательно, нам необходимо рассмотреть вопрос о легитимности этого процесса с точки зрения отечественного законодательства. 1239 Цушба И. Ш. Право народа на самоопределение, и проблема его признания. М.,- 2014. С. 61. 1240 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма, 2013. С. 150-151. 1241 Измайлова А.С. Многонациональный потенциал народов России, благополучие и единство страны // Материалы 3 съезда Ассамблеи народов России. М.,- ПБОЮЛ.-2009. С. 33-34. 666 Согласно Закону № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 года, в качестве нового субъекта в РФ может быть принято иностранное государство либо его часть, что осуществляется по взаимному согласию РФ и данного иностранного государства в соответствии с международным договором, заключаемого между ними. 11 марта 2014 года Верховный Совет Автономной Республики Крым и Севастопольский городской совет приняли совместную Декларацию независимости Автономной Республики Крым и города Севастополь. 16 марта 2014 года был проведён общекрымский референдум по вопросу воссоединения с РФ, результаты которого нам хорошо известны. 1242 Республика Крым в лице своего высшего органа власти – Государственного Совета – обратилась к РФ с предложением о принятии Республики Крым в её состав в качестве нового субъекта с предоставлением статуса республики. 17 марта 2014 года В.В. Путин подписал указ о признании Республики Крым, а 18 марта состоялось подписание договора между РФ и Республикой Крым о вхождении в состав РФ Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь. Согласно Закону № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 года, после подписания международного договора Президент обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ положений данного международного договора. Отметим, что это условие было выполнено, и 19 марта по запросу В. В. Путина Конституционный Суд принял Постановление, согласно которому названный международный договор был признан соответствующим Конституции РФ. В случае, если Конституционный Суд признает не вступивший в законную силу международный договор соответствующим Конституции РФ, указанный международный договор вносится в Государственную Думу РФ на ратификацию в порядке, предусмотренном Федеральным Законом «О международных договорах Российской Федерации». Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект Федерального конституционного закона о принятии в состав РФ нового субъекта. Данное условие также было соблюдено. 20 марта 2014 года Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополь» был одобрен Государственной Думой, 21 марта – Советом Федерации, и в этот же день был подписан Президентом РФ. 1243 Таким образом, мы утверждаем, что были соблюдены все законодательные условия оформления процедуры определения статуса территорий Крыма и принятия в состав Российской Федерации новых субъектов. Однако, у нас остаются некоторые юридические вопросы. ФКЗ «О принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» был одобрен обеими палатами Федерального Собрания в течение всего лишь двух дней и в первом чтении, хотя сам закон достаточно сложный, он насчитывает 24 объёмные статьи. Но, несмотря на это, Регламент Государственной Думы допускает принятие закона и в первом чтении. Далее, часть 3 статьи 104 Конституции РФ устанавливает необходимость получения заключения Правительства РФ при внесении ряда законопроектов, которые предусматривают расходы, покрываемые за счёт средств федерального бюджета. Статья 118 Регламента Государственной Думы гласит, что при рассмотрении такого законопроекта в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ. Давало ли Правительство такое заключение? Закон «О принятии в РФ Республики Крым», скорее всего, предусматривал расходы, финансируемые из федерального бюджета, и относится к так называемым «финансовоёмким». Но при этом соответствие законопроекта требованиям Регламента, в том числе в части правовой и правительственной экспертизы, решает в конечном итоге Совет Государственной Думы, мнение которого в этом вопросе неоспоримо. Кроме того, мы видим необходимость корректировки регламентов обеих палат Федерального Собрания, не рассчитанных на такие экстренные случаи, предусмотрев сокращённую процедуру прохождения срочных законопроектов, так как повторение данных ситуаций нельзя исключить и в будущем. Можно использовать и зарубежный опыт, где присутствуют институты 1242 Цушба И. Ш. Право народа на самоопределение и проблема его признания. М.,- 2014. С. 73-74. 1243 Дзидзоев Р.М. К вопросу о федерализации России // Конституционное и муниципальное право. 2015. - № 4. С. 15- 17. 667 срочных законопроектов, инициируемых обычно главой государства и рассматриваемых парламентом по ускоренной процедуре. В заключение оговорим, что ФКЗ от 17 декабря 2001 года не предусматривает предоставление принятому субъекту статуса города федерального значения, который получил Севастополь. Но эту натяжку мы предлагаем считать незначительной, так как законодатель не мог предугадать вступление в состав РФ нового города федерального значения. К тому же, все субъекты РФ признаются равноправными. Определение статуса Крыма и его вхождение в состав России внесло существенные новшества и коррективы в правовую и социальную науки. В конституционно-правовой науке республики называют формой национальной государственности народов России. Крым в историческом масштабе, является русской республикой в составе РФ, что не ослабляет, а наоборот – усиливает территориальное единство нашей страны. |