|
|
Вступительные экзамены на факультет Государственное и муниципальное управление. Экзамен 1. Система государственного и муниципального управления Тема Тема государственного и муниципального управления
Тема 5 Бюджетный процесс Российской Федерации
Понятия бюджетного процесса.
Понятие бюджетного процесса и полномочия его участников
Бюджетное законодательство РФ закрепляет основы бюджетного процесса и подробно описывает полномочия его участников и стадии. В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Бюджет проходит все стадии бюджетного процесса примерно в течение трех с половиной лет, и это время называется бюджетным периодом, или бюджетным циклом.
Принципами бюджетного процесса, реализуемыми на практике, помимо указанных выше принципов бюджетной системы, которые закреплены непосредственно в БК РФ, можно признать: последовательность вступления в бюджетный процесс его участников; еже годность бюджета; принцип "скользящей трехлетки", т.е. осуществление бюджетного планирования на трехлетний период; специализацию бюджетных показателей (что подтверждает наличие бюджетной классификации); бюджетное планирование и исполнение бюджета, ориентированное на результат; программную направленность бюджетов и пр.
Принято выделять четыре стадии бюджетного процесса: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение проекта бюджета, исполнение бюджета, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.
В настоящее время в Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов используется так называемый принцип скользящей трехлетки, в соответствии с которым проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период.
С 2014 г. проект бюджета субъекта РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период. Очередным финансовым годом в соответствии со ст. 6 БК РФ считается год, следующий за текущим, т.е. годом, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Плановый период – два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.
Проекты бюджета муниципального района, бюджета городского округа составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, если законом субъекта РФ, за исключением закона о бюджете субъекта РФ, не определен срок, на который составляются и утверждаются проекты бюджетов муниципальных районов и городских округов. Проект бюджета поселения составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа поселения.
В случае если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального образования разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального образования. Под среднесрочным финансовым планом понимается документ, содержащий основные параметры бюджета, при этом значения показателей среднесрочного финансового плана и основных показателей проекта бюджета должны соответствовать друг другу.
Участники бюджетного процесса весьма многочисленны, к ним относятся:
• Президент России;
• высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
• законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
• Банк России;
• органы государственного (муниципального) финансового контроля;
• органы управления государственными внебюджетными фондами;
• главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• получатели бюджетных средств (ст. 152 БК РФ).
Законодательные (представительные) органы в соответствии со ст. 153 БК РФ рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетом на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с законодательством, иными нормативными правовыми актами РФ, а также конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения. Бюджетные полномочия исполнительно-распорядительного органа поселения, являющегося административным центром муниципального района, могут осуществляться исполнительно-распорядительным органом муниципального района, в состав которого входит указанное поселение, в случае, если в соответствии с законодательством РФ исполнительно-распорядительный орган поселения не образуется.
Основная работа в ходе бюджетного процесса возлагается на финансовые органы соответствующего публично-правового образования, которые составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, установленные бюджетным законодательством. Для поселений сделано некоторое исключение, поскольку встречаются столь небольшие муниципальные образования, где формирование финансового органа на уровне поселения просто не представляется возможным. В этом случае отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.
Кроме того, финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Минфином России. В настоящее время такой порядок утвержден приказом Минфина России от 28.12.2010 № 191н "Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации".
Наиболее активную роль в бюджетном процессе играет Минфин России, поскольку именно это министерство осуществляет практическую работу по составлению проекта федерального бюджета, его исполнению и составлению отчета о его исполнении, а также обладает иными бюджетными полномочиями, закрепленными в ст. 165 БК РФ.
Банк России совместно с Правительством РФ в соответствии со ст. 155 БК РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, за исключением случая, когда кредитные организации, отбираемые территориальным органом Федерального казначейства в соответствии с законодательством РФ, обслуживают счета, предназначенные для выдачи и зачисления наличных денежных средств организациям, лицевые счета которым открыты в органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, ЦБ РФ осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.
На основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов могут привлекаться кредитные организации. Кроме того, они обслуживают счета бюджетов в случае отсутствия учреждений ЦБ РФ на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют бюджетные полномочия в соответствии со ст. 157 БК РФ.
В соответствии со ст. 6 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) – это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ. Распорядителем бюджетных средств признается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Статья 158 БК РФ устанавливает бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, а также полномочия распорядителя бюджетных средств.
Главным администратором доходов бюджета считается определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета, если иное не установлено БК РФ (ст. 6 БК РФ). Администратором доходов бюджета признается орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ, если иное не установлено БК РФ (например, налоговые органы).
Кроме главных администраторов и администраторов доходов бюджета в бюджетном процессе участвуют главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета) и администратор источников финансирования дефицита бюджета (орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с БК РФ осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета).
Главный администратор доходов бюджета обладает бюджетными полномочиями, установленными ст. 160.1 БК РФ. В этой же статье закреплены бюджетные полномочия администратора доходов бюджета. Главный администратор и администратор источников финансирования дефицита бюджета обладают бюджетными полномочиями в соответствии со ст. 160.2 БК РФ. Кроме того, отдельно выделены бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (ст. 160.2.1 БК РФ).
Наиболее многочисленными участниками бюджетного процесса являются получатели бюджетных средств – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ. Полномочия получателя бюджетных средств в бюджетном процессе установлены в соответствии со ст. 162 БК РФ.
Следует также упомянуть такого важного участника бюджетного процесса, как Федеральное казначейство, поскольку в Российской Федерации имеет место казначейская система исполнения бюджета (ст. 166.1 БК РФ).
|
Участники бюджетного процесса.
Бюджетный процесс является одним из ключевых направлений деятельности как законодательной, так и исполнительной власти. Понятно, что технология бюджетного процесса должна быть максимально четко формализована и отработана. В противном случае можно вступить в новый год без закона о бюджете. И такие случаи уже были – не только в российской истории, но и, например, в США.
Важной задачей также является максимальная открытость и прозрачность бюджетного процесса, чтобы общество могло понять еще до принятия закона – на какие цели и в каком объеме государство будет использовать средства налогоплательщиков, а также какие задачи будут решены государством в предстоящий период при использовании бюджетных средств.
Участники бюджетного процесса и их полномочия
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
– определение бюджетного процесса и бюджетных полномочий;
– нормативные правовые основы бюджетных полномочий участников бюджетного процесса;
уметь
– отличать главного распорядителя от распорядителя бюджетных средств, главного администратора от администратора доходов бюджета;
владеть навыками
– определения круга участников бюджетного процесса федерального уровня и их полномочий.
Основы бюджетного процесса в Российской Федерации регулируются положениями БК. Изменения, вступившие в силу в 2008 г., стали логическим завершением проводимой в Российской Федерации бюджетной реформы и в значительной степени коснулись участников бюджетного процесса. Так, в ходе ее проведения появились новые участники бюджетного процесса, такие как администраторы и главные администраторы доходов бюджета, администраторы и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета. Соответственно, бюджетное законодательство было дополнено их бюджетными полномочиями.
В представленной главе рассмотрены стадии бюджетного процесса, бюджетные полномочия его участников, определен состав участников бюджетного процесса на федеральном уровне.
Ключевые понятия
Бюджетные полномочия, участники бюджетного процесса, финансовые органы, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, администратор доходов бюджета, главный администратор источников финансирования дефицита бюджета, бюджетное учреждение
Согласно БК бюджетный процесс – регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Прежде чем подробнее рассмотреть стадии бюджетного процесса, необходимо определить правовое положение, состав и полномочия его участников. БК содержит следующее определение бюджетных полномочий.
Бюджетные полномочия – установленные БК и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного (муниципального) финансового контроля, каждый из которых выполняет свои задачи и действует в рамках установленных полномочий.
В общем виде круг участников бюджетного процесса в Российской Федерации определен БК и трансформируется в зависимости от уровня бюджетной системы.
Участниками бюджетного процесса являются:
– Президент РФ;
– высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
– законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
– исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
– ЦБ РФ;
– органы государственного (муниципального) финансового контроля;
– органы управления государственными внебюджетными фондами;
– главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
– главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
– главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
– получатели бюджетных средств (ст. 152 БК).
Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК, Федеральными законами от 07.05.2013 № 77-ФЗ "О парламентском контроле", Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", иными нормативными правовыми актами РФ, а также конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
Законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, БК, иными нормативными правовыми актами РФ, для обеспечения их полномочий должна быть предоставлена органами исполнительной власти, местными администрациями, органами управления государственными внебюджетными фондами вся необходимая информация (ст. 153 БК).
Исполнительные органы государственной власти обладают следующими бюджетными полномочиями:
– обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана);
– вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов;
– разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов;
– обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности;
– представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов;
– обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом;
– осуществляют иные полномочия в соответствии с законодательством РФ.
Среди участников бюджетного процесса особо выделены финансовые органы, обладающие широкими бюджетными полномочиями. Основная ответственность за организацию бюджетного процесса лежит именно на финансовых органах.
Финансовые органы – Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).
Финансовые органы выполняют следующие бюджетные полномочия:
– составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана);
– представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган;
– организуют исполнение бюджета;
– устанавливают порядок составления бюджетной отчетности;
– осуществляют иные бюджетные полномочия в соответствии с законодательством РФ.
Финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Минфином России (ст. 154 БК).
В числе органов, обладающих бюджетными полномочиями, обособленное положение занимает ЦБ РФ, который как орган денежно-кредитного регулирования в рамках своих бюджетных полномочий:
1) совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики;
2) обслуживает счета бюджетов;
3) осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ (ст. 155 БК).
В соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" целями деятельности ЦБ РФ являются:
– защита и обеспечение устойчивости рубля;
– развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
– обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
ЦБ РФ без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов, а также операции по обслуживанию государственного долга Российской Федерации и операции с золотовалютными резервами.
Среди участников бюджетного процесса особое место занимают органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами.
Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены БК.
Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по:
– аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;
– экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;
– экспертизе государственных (муниципальных) программ;
– анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства РФ;
– подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и др.
Органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), обязаны предоставлять информацию и документы, запрашиваемые Росфиннадзором в целях осуществления ею анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций).
Росфиннадзор, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), проводят анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Бюджетные полномочия Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований осуществляются с соблюдением положений, установленных Федеральными законами от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК.
Главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:
– обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;
– формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;
– ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;
– осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований;
– составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
– вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств;
– вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи;
– определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями;
– формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания;
– обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении;
– формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств;
– отвечает соответственно от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств;
– осуществляет иные бюджетные полномочия в соответствии с законодательством РФ.
Помимо главных распорядителей участниками бюджетного процесса являются распорядители бюджетных средств.
Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:
– осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;
– распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
– вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи;
– обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных БК, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении;
– в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится (ст. 158 БК).
В ходе осуществления бюджетной реформы потребовалось введение новых участников бюджетного процесса, таких как главные администраторы (администраторы) доходов бюджета.
Главный администратор доходов бюджета – определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета, если иное не установлено БК.
Главный администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:
– формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета;
– представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;
– представляет сведения для составления и ведения кассового плана;
– формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета;
– осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК.
Администратор доходов бюджета – орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ, если иное не установлено БК.
Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:
– осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;
– осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;
– принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Казначейства России для осуществления возврата в порядке, установленном Минфином России;
– принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы РФ и представляет уведомление в орган Казначейства России;
– в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета, формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;
– предоставляет информацию, необходимую для уплаты денежных средств физическими и юридическими лицами за государственные и муниципальные услуги, а также иных платежей, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ, в Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах;
– осуществляет иные бюджетные полномочия в соответствии с законодательством РФ.
Бюджетные полномочия администраторов доходов бюджета осуществляются в порядке, установленном законодательством РФ, а также в соответствии с доведенными до них главными администраторами доходов бюджета, в ведении которых они находятся, правовыми актами, наделяющими их полномочиями администратора доходов бюджета.
Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета также были введены в качестве участников бюджетного процесса в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.
Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) – определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:
– формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
– осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета;
– обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета;
– распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполняет соответствующую часть бюджета;
– формирует бюджетную отчетность главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.
Администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с БК осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.
Администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:
– осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета;
– осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета;
– обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета;
– формирует и представляет бюджетную отчетность;
– в случае и порядке, установленных соответствующим главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого находится;
– осуществляет иные бюджетные полномочия (ст. 160.2 БК).
Статья 160.2-1 БК определяет бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный на:
– соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, включая расходы на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным распорядителем бюджетных средств и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств;
– подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
В свете внесения последних изменений в бюджетное законодательство произошла конкретизация понятия "получатель бюджетных средств". В настоящее время к получателям бюджетных средств относятся только органы государственной власти (органы местного самоуправления) или бюджетные учреждения.
Согласно предыдущей редакции БК под определение получателя бюджетных средств подпадала любая организация, в том числе, например, предоставляющая бюджетным учреждениям коммунальные услуги, получающая субсидии или кредиты из бюджета и т.д. Однако такие организации не являются участниками бюджетного процесса и не обязаны выполнять возложенные на них обязанности (например, по ведению бюджетного учета, предоставлению бюджетной отчетности и т.д.).
Внесение изменений в бюджетное законодательство ограничило понятие "получатель бюджетных средств" организациями, которые имеют право от имени государства или местного самоуправления принимать и исполнять расходные (бюджетные) обязательства.
Проведение такой границы открывает возможности для реструктуризации бюджетной сети. Отсутствует необходимость расширять перечень получателей бюджетных средств, например, включая в него организации новых организационно-правовых форм (автономные учреждения или негосударственные некоммерческие организации), предоставляющие государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам. Такие организации будут получать бюджетные средства в виде субсидий, но это не значит, что они будут наделены бюджетными полномочиями как участники бюджетного процесса.
Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК.
Получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:
– составляет и исполняет бюджетную смету;
– принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;
– обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;
– вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;
– ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета);
– формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;
– исполняет иные полномочия в соответствии с законодательством РФ (ст. 161 БК).
Среди получателей бюджетных средств необходимо выделить казенные учреждения.
Казенное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Согласно ст. 161 БК казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством РФ.
Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с БК.
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы.
В соответствии с нормами БК участники бюджетного процесса разделяются по уровням бюджетной системы РФ. Особое внимание уделено полномочиям участников бюджетного процесса федерального уровня, к числу которых относятся:
– Президент РФ;
– Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
– Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
– Правительство РФ;
– Минфин России;
– Казначейство России;
– ЦБ РФ;
– Счетная палата РФ;
– Росфиннадзор;
– органы управления государственными внебюджетными фондами РФ;
– главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета;
– главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
– главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета;
– главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
– главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;
– главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ.
Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ в рамках бюджетного процесса:
– разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
– представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
– обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Среди участников бюджетного процесса федерального уровня особое место занимает Минфин России. Согласно Положению о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329, Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, в том числе включенных в выплатной резерв, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и актуариев по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию (за исключением государственного регулирования правоотношений между негосударственным пенсионным фондом и участниками негосударственного пенсионного фонда, застрахованными лицами и их правопреемниками, а также в части правоотношений, субъектом которых является Пенсионный фонд РФ), бюро кредитных историй.
В соответствии со ст. 165 БК Минфин России обладает следующими бюджетными полномочиями:
– принимает нормативные акты в установленной сфере деятельности;
– организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
– осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;
– разрабатывает и представляет в Правительство РФ основные направления бюджетной и налоговой политики;
– ведет реестр расходных обязательств Российской Федерации;
– разрабатывает прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе прогноз консолидированного бюджета РФ;
– получает от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ и органов (должностных лиц) местных администраций муниципальных образований материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы РФ и прогноза консолидированного бюджета РФ;
– проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета либо субъектам бюджетного планирования;
– разрабатывает по поручению Правительства РФ программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условия выпуска и размещения государственных займов Российской Федерации, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг РФ, проводит государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг;
– осуществляет по решению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями;
– представляет Российскую Федерацию в договорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации;
– представляет Правительство РФ на переговорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и предоставляет (выдает) от имени Российской Федерации государственные гарантии Российской Федерации;
– осуществляет нормативное и методическое обеспечение управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и управляет этими средствами в порядке, определяемом Правительством РФ, и др.
Особыми бюджетными полномочиями обладает Министр финансов РФ, который наделен исключительным правом на внесение изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета, а также ее утверждение, корректировку лимитов бюджетных обязательств, разрешение на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета и некоторые другие полномочия.
В соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703, Казначейство России является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Таким образом, Казначейство России осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.
Казначейство России обладает следующими бюджетными полномочиями:
– производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений;
– перечисляет излишне распределенные суммы, средства, необходимые для осуществления возврата (зачета, уточнения) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей;
– открывает в ЦБ РФ и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы РФ;
– направляет в учреждения ЦБ РФ и кредитные организации представления о приостановлении операций в валюте РФ по счетам, открытым казенным и бюджетным учреждениям в учреждениях ЦБ РФ и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства РФ;
– осуществляет приостановление операций по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в органах Казначейства России в предусмотренных бюджетным законодательством РФ случаях;
– осуществляет бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат;
– осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета в установленном им порядке;
– осуществляет операции по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета и др. (ст. 166.1 БК).
В соответствии со ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Как высший орган государственного финансового контроля Счетная палата РФ обладает бюджетными полномочиями, установленными Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".
Задачами Счетной палаты являются:
– организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;
– определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;
– анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;
– развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;
– оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;
– определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
– контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных кредитных организациях РФ;
– обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.
Среди функций Счетной палаты РФ необходимо выделить подготовку предложений, направленных на совершенствование бюджетного процесса в Российской Федерации.
Счетная палата РФ осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.
К органам государственного финансового контроля относится и Росфиннадзор, находящийся в ведении Минфина. Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций (см. Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденное постановлением Правительства РФ от 04.02.2014 № 77).
В рамках своей компетенции Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, за соблюдением валютного законодательства РФ, требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Немаловажную роль для обеспечения функционирования бюджетного процесса в Российской Федерации играют ФНС России и ФТС России.
ФНС России также находится в ведении Минфина России и является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, иных обязательных платежей, а также за соблюдением валютного законодательства РФ в пределах компетенции налоговых органов.
ФТС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативно правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, функции агента валютного контроля, функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ, а также санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу РФ (специализированные пункты пропуска), функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов РФ, а также иных связанных с ними преступлений и правонарушений.
|
|
|
|
Скачать 3.24 Mb.