Становление и развитие современной Казахстанской государственн. Становление и развитие современной казахстанской государственности
 Скачать 1.82 Mb.
|
|
Международное сотрудничество Ассамблея народа Казахстана активно налаживает международное сотрудничество в сфере межэтнических отношений со странами СНГ (Россия, Беларусь, Азербайджан, Молдова, Кыргызстан и Грузия). В 2017 году модель мира и согласия была презентована в штаб-квар - тире ООН в рамках проведения акции по поддержке кандидатуры Республики Казахстан в непостоянные члены Совета Безопасности ООН. Представители 36 государств мира обратились за изучением казах- станского опыта в АНК. В 2017 году были подписаны Меморандумы о сотрудни честве Ассамб - леи народа Казахстана с Интернациональным культурным центром Республики Узбекистан, Федераль ным агентством по делам националь- ностей Российской Федерации. 341 В рамках ежегодного Фестиваля дружбы народа Казахстана 29-30 июня 2017 года в г. Астане состоялся гражданский форум национально-куль- турных центров с участием предста вителей государств-членов Сове щания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА). Всего под эгидой АНК в 2017 году было проведено 13 международ - ных мероприятий и встреч. * * * Первый Президент Республики Казахстан – Елбасы, Председатель Ассамблеи народа Казахстана Н.А. Назарбаев в книге «Эра независи мос - ти» сравни вает межэтническое согласие с живительным кислородом. «Мы не замечаем его, когда дышим, делаем это автоматичес ки, – мы просто живем. Мы должны сами беречь наше единство. Извне никто и никогда не придет делать это за нас». 108 В Казахстанской модели общественного согласия и общенациональ- ного единства, развиваемой посредством института Ассамблеи народа Казахстана, нет поглощения одних этнических компонентов другими, так же как нет в ней и изолиро ванных этносов. Ассамблея народа Казахстана является уникальным институтом укреп- ления единства и согласия в обществе на основе общегражданских цен- ностей и нравственных императивов: «одна страна – одна судьба», «раз- ное происхождение – равные возможности», «единство в многообразии», «развитие национального духа». Сегодня главным приоритетом в работе АНК является участие в масш- табной программе духовной модернизации общества «Рухани жаңғыру», которая была инициирована Президентом страны в 2017 году. Духовная модернизация общества в динамично меняющемся мире – главное усло- вие достижения стратегической цели – вхождения Казахстана в 30-ку самых развитых стран мира к 2050 году. Опережаю щая модернизация общественного сознания становится одной из основных задач государ - ства, гражданского общества, каждого гражданина. Вместе с тем, АНК обеспечивает широкое гражданское участие в реализации всего комплекса общественно-полити ческих, экономических и социальных реформ на основе сох ранения уникальной культуры и национального кода. Так как все они, в конечном счете, нацелены на строительство единой Нации сильных и ответственных людей, ставящих общена циональные ценности во главу своих этнических поведенчес ких моделей. _________________ 108 Назарбаев Н.А. Эра независимости. – С. 415. 342 Имангали ТАСМАГАМБЕТОВ ТРАНСФОРМАЦИЯ МЕСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ: ВЛАСТЬ И РЕСУРСЫ ОТ ЦЕНТРА – НА МЕСТА, ОТ ГОСУДАРСТВА – ОБЩЕСТВУ С момента обретения Государственной Независимости одной из ключевых задач становления Казахстана, как суверен ного государства, стало создание эффективных систем мест ного государственного управ ле- ния и самоуправления. Она выступает непременным условием эффектив- ности государственной политики в целом, так как именно на системах местного государственного управления и самоуправления лежит основ - ной груз реализации политики государства в регионах во всех сферах. В реформировании системы местного управления и само управления особая роль принадлежит Главе государства Н.А. Назарбаеву. Елбасы являлся инициатором принятия решений в данной области, связанных, в первую очередь, с общим курсом демократизации и расширения воз- можностей участия населения в управлении страной. Так, значимость и актуальность проведения поэтапного реформирования и совершенствова - ния государственной политики системы местного госу дарственного управ- ления и самоуправления была отмечена в Послании Президента Респуб- лики Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Новые возможности развития в условиях чет вертой промышленной революции». В частности, Глава госу- дарства акцентировал внимание на необходимости полной реализации потенциала эффективности государственной службы в регионах через повышение их экономической самостоятельности и ответственности. В Казахстане местное государственное управление реа лизовывается местными представительными и исполнительными органами власти. Местным представительным органом народа является маслихат. Местным исполнительным органом являются акиматы. Процесс становления и развития системы местного государственного управления и самоуправле- ния услов но можно разделить на несколько этапов. В целом Казахстану характерна смешанная модель, кото рая заключает в себе как элементы централизации, так и движение в сторону расшире - ния возможностей местных общин самостоятельно решать локальные вопросы. Она находится в состоянии эволюции. Первый этап развития был связан с принятием 15 февраля 1991 года Закона Казахской ССР «О местном самоуправле нии и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». В нем были определены основы 343 для развития местного самоуправления, материально-финансовая база Советов, принцип верховенства представительных органов. Также в Законе просматривалась тенденция централизации представитель ных органов. Принятие данного Закона послужило основой для формирования института местного самоуправления в Казахстане. 109 Следующий этап развития органов местного государственного и мест ного самоуправления был ознаменован принятием в январе 1992 года зако нов «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период» и «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». В связи с вступлением данных законов в силу было приостановлено избрание Советами постоянных комиссий, создание ими исполнительных и распорядительных, а также других подотчетных им органов. Был внед - рен такой новый принцип регулирова ния, как принцип «разграничения функций и полномо чий представительных и исполнительно-распоря- дительных органов», который пришел на смену принципа «верховенства представительных органов». Также в это время, 7 февраля 1992 года, Президентом РК был под- писан Указ «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления РК в условиях экономической реформы». В нем впервые была закреп лена единая система исполнительно-распо- рядительных органов от Президента Республики Казахстан до глав мест- ных администраций. С введением института глав администраций была восстановлена вертикальная система исполнительной власти, но местные представительные органы по-прежнему были представлены Советами народных депутатов. А 10 декаб ря 1993 года Верховный Совет РК при- нял Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», который завершил формирование единой системы государственной исполнительной власти. При этом, несмотря на принятие законодательных актов, касательно формирования системы местного самоуправления, в первой Конституции РК, принятой 28 января 1993 года, не было предусмотрено такого демо- кратического института общества, как местное самоуправление. Однако, стоит отме тить, что на местах во многих территориальных сообществах создавались комитеты общественного самоуправления (КОСы), улич- ные, домовые и квартальные комитеты, которые решали многие вопросы _________________ 109 Сулейменов А. Местное самоуправление в Республике Казахстан. – http://e-history.kz/ru/contents/view/4828. 344 социально-бытового характера, коммунального обслуживания населе ния, экологических проблем и т.д. 110 Третий этап связан с принятием 30 августа 1995 года ныне действующей Конституции РК, в которой «признается местное самоуправление», осу- ществляемое «населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на кото рых компактно проживают группы населения». 111 К 2000-2001 годам темпы политической реформы в обществе начали несколько отставать от масштабов экономических преобразований. В связи с этим возникла необходимость в дополнительной проработке стра теги- ческого курса на дальнейшие демократические преобразования, основные направ ления которого были определены в Послании Президента народу Казахстана на 2001 год «К свободному, эффективному и безопасному обществу». В частности, в Послании были выдви нуты задачи дальнейшей демократизации общества по четырем основным направлениям, среди которых особое место заняли расширение полномочий представитель - ных органов власти, расширение выборности и совершенствование вы- борного законодательства, а также укрепление институтов гражданского общества. В связи с этим в целях расширения полномочий представительных орга нов власти 23 января 2001 года был принят Закон РК «О местном государственном управлении в Респуб лике Казахстан». Данный закон достаточно подробно разграничил полномочия между высшим исполни- тельным органом, центральными органами и местными исполнительными органами. Что касается местных представительных органов государствен- ной власти, то принятый Закон мало что изменил в их статусе. В целях дальнейшего развития местного государственного управле- ния 6 декабря 2004 года Президентом РК издан Указ «О проведении в порядке эксперимента выборов акимов отдельных районов Респуб лики Казахстан», который закрепляет выборность акимов данного уровня. Также Указом Президента Республики Казахстан от 6 декабря 2004 г. «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан» предполагалось проведение повсе- местных (прямых и косвенных) выборов акимов этого уровня. В резуль- _________________ 110 Сулейменов А. Указ соч. 111 Бейсембаева Г.М., Мусина А.Ж., Сартова Р.Б. Развитие местного самоуправления в Рес публике Казах стан на современном этапе. В кн.: Вестник КарГУ – Юриспруденция. – 2015. 345 тате принятие данных нормативно-правовых актов, в августе 2005 года состоялись экспериментальные выборы акимов отдельных районов, а в 2013 году была внедрена система выборности акимов сел и городов районного значения. На выборах 2013 года было избрано 2457 акимов, что составляет более 91% от общего числа акимов сел и городов район - ного значения по стране. Средний возраст акимов составил 47 лет, что говорит об омоложении состава руководителей на местах. Также в данный период времени проводилась работа по совершенст- во ванию деятельности местного самоуправления. Так, разрабо танный Правительством в 2006 г. и вынесенный на всенародное обсуждение про- ект Закона РК «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» был ориентирован на введение местного самоуправления в районах городов, городах районного значения, поселках, аульных (сельских) округа, аулах (селах). Организационными структурами данного инсти- тута предполагались кенесы (представительные органы) и Тор-Ага (испол- нительные органы). Однако в процессе прохождения в Парламенте РК законопроект вызвал много нареканий и был отозван Правительством. Следующий шаг по созданию системы местного самоуправления был сделан 21 мая 2007 г., когда в действующую Конституцию были внесены изменения и дополнения [3]. Согласно поправкам, Конституция Казахстана не содержит четкой формулировки рассматриваемого поня - тия, однако устанавливает, что в «Республике Казахстан признается мест- ное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение насе ле- нием вопросов местного значения». Внесение поправок в действующее законодательство продолжило фор- ми рование системы местного самоуправления (далее – МСУ). В целях его дальнейшего совершенствования Указом Президента РК от 28 ноября 2012 года была утверж дена Концепция развития местного самоуправле- ния в Респуб лике Казахстан, которая содержит анализ проблемных воп- ро сов данной сферы и определяет основные направления и параметры их решения. 112 Основные положения Концепции Концепция развития местного самоуправления в Казах стане основана на общепризнанных ценностях муниципальной демократии и муници- пального управления, которые закреп лены в Европейской хартии мест - ного самоуправления. Среди них обозначены следующие признаки: _________________ 112 Указ Президента РК от 28 ноября 2012 года «Об утверждении Концепции развития местного самоуправ- ления в Республике Казахстан». – ИПС Əділет. 346 • власть, действующая в пределах, установленных законом; • наделение местного самоуправления правом самостоя тельного распо- ряжения ресурсами; • власть с четко обозначенными функциями в государстве; • наличие выборных органов местного самоуправления. Национальная Комиссия по модернизации при Президенте РК в про - цессе разработки подходов по внедрению самостоятельного бюджета местного самоуправления учитывала опыт стран ОЭСР, в частности Польши. Этапы реализации Концепции Концепция развития местного самоуправления в РК реа лизуется в два этапа, в ходе которых запланированы следующие мероприятия для внедрения новых принципов местного самоуправления: 1. Первый этап (2013-2014 годы) – расширение потенциала действую- щей системы на нижних уровнях управления: • повышение роли населения в решении вопросов местного значения через собрания и сходы местного сообщества на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения; • создание и развитие механизмов активного вовлечения городского населения в процесс принятия управленческих решений; • введение выборности акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сель- ского) округа маслихатами районов (городов); • расширение финансовой самостоятельности нижних уровней управ- ления; • организация и проведение мероприятий по повышению правовой грамотности населения по вопросам реализации прав и возможностей на осуществление самоуправления. 2. Второй этап (2015-2020 годы) – дальнейшее развитие местного самоуправления: • рассмотрение вопросов дальнейшего разграничения функций местного государственного управления и самоуправления (с передачей функций); • проработка вопросов формирования бюджета и собственности орга - нов самоуправления; • оптимизации административно-территориальных единиц на уровне сельских округов (с целью увеличения потенциала для формирования полноценного местного самоуправления). Закономерным продолжением реформирования органов местного само управления и наделения их дополнительными полномочиями стало 347 вклю чение ряда мероприятий в Плане нации – 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы госу дарства Н.А. Назарбаева в мае 2015 года. Согласно Плану нации, ре формирова - ние должно проводиться в три этапа. Основные этапы реформирования системы государствен ного управле- ния согласно Плану нации – 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ (96-97 шаги). Первый этап – 2016-2017 годы: • согласование представленных акимом района кандидатур на долж- ность акима города районного значения, поселка, села и сельского округа для дальнейшего внесения в маслихат района и проведения выборов; • инициирование вопроса об освобождении акима; • рассмотрение проектов программных документов о развитии мест- ного сообщества и обсуждение актуальных вопросов благоустройства и общественного порядка; • рассмотрение предложений акимата района на отчужде ние имуще - ства, приобретенного за счет контрольного счета на личности; • контроль за целевым использованием и недопущением незаконного занятия физическими лицами земельных участков в пределах населен - ных пунктов; • внесение предложений по назначению руководителей государствен- ных учреждений местного сообщества; • усиление налогового потенциала местного самоуправления путем передачи им права взимания дополнительно двух налогов – на транспорт и земельный налог с юридических лиц. Второй этап – с 2018 года: • поэтапное формирование бюджета местного самоуправ ления, утверж- даемого маслихатом района; • согласование собранием проекта бюджета местного сооб щества, вне- сенного акимом для утверждения маслихатом района, и одобрение отчета об его исполнении для представ ления в маслихат; • вопросы управления коммунальной собственностью местного сооб- щества; • внедрение бюджета только для административно-территориальных единиц с населением более 2 тысяч человек и утверждением его масли- хатом района; • введение института «коммунальной собственности местного само уп- равления»; • проработка вопроса укрупнения административно-тер риториальных единиц на уровне сельских округов с целью увеличения их потенциала. 348 Третий этап – с 2020 года: • создание представительного органа местного самоуправления; • внедрение самостоятельного бюджета МСУ в населенных пунктах с численностью населения менее 2 тысяч человек; • введение процедур рассмотрения предложений граждан по проек - там местных бюджетов, которые затрагивают общест венно значимые воп росы [5]. Таким образом, процесс реформирования местного госу дарственного управления и самоуправления продолжается и по сей день. Текущее состояние системы местного государственного управления и самоуправления. В настоящее время функционирование систем местного государст- венного управления и самоуправления в Казахстане определяется ста- тьями 85-89 Конституции РК, Законом Рес публики Казахстан «О мест - ном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казах- стан», Концепцией развития местного самоуправления, а также законами и иными нормативными актами, положениями (уставами) о местном самоуправлении. Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. нес колько раз изменялся и дополнялся. Одни из последних изменений были связаны с реализацией Плана нации, а также конституционной реформой, которая предполагала усиление роли местных представительных органов власти. В Законе, как в определяющем нормативно-правовом акте, дается следующее определение местному государственному управлению и само- управлению: – местное государственное управление – деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнитель ными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, а также являющимися ответствен- ными за состояние дел на соответствующей территории; – местное самоуправление – деятельность, осуществляемая населе- нием непосредственно, а также через маслихаты и другие органы мест- ного самоуправления, направленная на самостоятельное решение воп ро - сов местного значения под свою ответственность. 113 При этом обращает на себя внимание то, что различия между данными понятиями немного размытые, то есть маслихаты относятся как к орга - _________________ 113 Закон РК от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Респуб лике Казахстан». – ИПС Əділет. 349 нам местного государственного управления, так и самоуправления, что может вызвать путаницу, более того, не описаны другие возможные институты самоуп рав ления, что размывает представление о них. Основными институтами, деятельность которых регулируется в рам- ках закона, являются маслихаты, как представительные органы, а также акиматы – исполнительные. На законодательном уровне закреплен принцип сдержек и противо- весов, когда представительные органы (законодательные) имеют рычаги воздействия на исполнительную ветвь власти на местах. В компетенцию маслихатов входит достаточно широкий спектр функ - ций, в основном связанных с утверждением различных правил, планов, ставок, разрешительных документов по управлению территорией, конт- ролем за деятельностью местных исполнительных органов. Одним из последних нововведений, связанных, в первую очередь, с расширением полномочий маслихатов, является возможность маслихата района (города областного значения) утверждения бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа и отчета о его испол- нении, что позволит расширить финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении актуальных вопросов мест ного значения и возможности участия граждан в процессе приня тия решений. Кроме того, маслихаты обладают компетенцией по даче согласия на назначение акимов области, города рес публиканского значения, столицы, а также кандидатур на данную должность, и представляется возможным выразить вотум недоверия акиму. В качестве последних изменений в системе полномочий акима, акимата являются также нововведения, которые связаны с вопросами формирования бюджета и выборностью акимов города районного значе- ния, села, поселка, сельского округа. В вопросе развития местного самоуправления можно выде лить воз- можность участия населения посредством сходов и собраний местного сообщества по наиболее важным вопросам местного значения. При этом последние изменения в закон предполагают расширение полномочий подобных собраний, в частности: 114 • обсуждение и рассмотрение проектов программных документов, программ развития местного сообщества; • согласование проекта бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа и отчета об исполнении бюджета; _________________ 114 Для городов районного значения, сел, поселков, сельских округов с численностью населения более двух тысяч человек. 350 • согласование решений аппарата акима города районного значения, села, поселка, сельского округа по управлению коммунальной собст вен- ностью города районного значения, села, поселка, сельского округа; • образование комиссии местного сообщества из числа участников собрания местного сообщества в целях мониторинга исполнения бюд - жета города районного значения, села, поселка, сельского округа; • согласование отчуждения коммунального имущества города район- ного значения, села, поселка, сельского округа; • проведение мониторинга собрания по эффективному исполнению бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа. При этом аким соответствующей территории вносит на очередное собрание местного сообщества обоснованное заключение об итогах рас- смотрения рекомендаций по эффективному исполнению бюджета. Таким образом, на законодательном уровне в целях расширения полномочий местного самоуправления и возможностей участия населе- ния в процессе управления предпринят ряд изменений, позволяющих расширить самостоятельность представительных органов власти и повы- сить подотчетность исполнительных, особенно выделяется новов ведение, связанное с формированием нового 4-го уровня государственного бюджета. Бюджет местного самоуправления на уровне города районного значе - ния, села, поселка, сельского округа внедряется как 4-й уровень госу дар- ственного бюджета с 2018 года в административных территориальных единицах с численностью населения свыше 2000 чел., а с 2020 года – повсеместно. Всего по республике насчитывается 2 444 сельских административно- территориальных единиц, из них с населением свыше 2 тысяч человек – 1 066 сельских округов, с численностью менее 2 тысяч человек – 1 378. Таким образом, с 1 января 2018 года самостоятельный бюджет местного самоуправле ния был внедрен в 1 066 административно-территориальных единицах. В бюджеты 4-ого уровня будут поступать следующие налоги: • индивидуальный подоходный налог с доходов, не облагаемых у ис- точников выплаты; • налог на имущество физических лиц; • налог на транспорт с физических и юридических лиц; • земельный налог с физических и юридических лиц на земли населен- ных пунктов; • плата за размещение наружной (визуальной) рекламы в полосе отвода автомобильных дорог, проходящих через территории городов район ного значения, сел, поселков, сельских округов. 351 Также в них будут поступать следующие неналоговые поступления: доходы от имущественного найма (аренды) государственного имущества, добровольные сборы физических и юридических лиц, штрафы, взимае- мые акимами за административные правонарушения, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях, доходы от продажи коммунальной собственности, трансферты из районного бюджета. Бюджет местного самоуправления будет утверждаться маслихатом района после его обсуждения на собрании местного сообщества, а испол- нение бюджета МСУ возлагается на аппарат акима села. Вся коммуналь- ная собственность на терри тории села входит в состав коммунальной собственности района и управляется акиматом района. Имущество МСУ будет состоять из имущества местной казны (средства бюджета МСУ, иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами) и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами. 115 |