Становление и развитие современной Казахстанской государственн. Становление и развитие современной казахстанской государственности
 Скачать 1.82 Mb.
|
|
Жакип АСАНОВ ПРОКУРАТУРА – ИНСТРУМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ЗАЩИТЫ ЧЕЛОВЕКА, ЕГО ЖИЗНИ, ПРАВ И СВОБОД Государство и право – две неразрывные судьбы Самым ценным достижением Казахстана, несомненно, явля ется обре- те ние Независимости. Это стало отправной точкой развития суверен ного государства, функционирующего на принципах общественного согла сия, экономического развития на благо всего народа, казахстанского патрио- тизма, решения наиболее важных вопросов государственной жизни демокра тическими методами. В стране возвращались исторические названия городов: Целиноград – Акмола, а затем Астана, Гурьев – Атырау, Шевченко – Актау, многие населенные пункты и улицы сменили свои привычные названия, связан- ные с уходящей эпохой на другие. Это возрождавшиеся из небытия имена деятелей, внесших существенный вклад в развитие общества и становление государственности, в том числе казахских биев: Толе би, Казыбек би, Айтеке би и других. Налаживалась работа по правовой реабилитации незаконно репрес- сированных лиц. За небольшой период реабилитировано более 33 тысяч граждан. 18 сентября 1990 года Президент Казахстана Н.А. Назарбаев издал Указ «О мерах по оказанию помощи реабилитированным граж - данам, пострадавшим от незаконных репрессий в период 30-40 – начала 50-х гг». До обретения Казахстаном независимости органы про куратуры в ус- ло виях советского государства, как и другие государственные органы, обслу живали интересы советской административно-командной системы, которую необходимо было менять. 25 октября 1990 года Верховным Советом принята Декларация «О государственном суверенитете Казахской ССР», провозгласившая верховенство Конституции республики и её законов. Логической вехой последующего исторического пласта политических событий стало приня- тие 16 декабря 1991 года Конституционного закона РК «О государствен - ной независимости Республики Казахстан». В день подписания этого закона на политической карте мира появилось новое независимое госу- дарство – Республика Казахстан. 275 Первые годы Государственной Независимости Казахстана стали наи- более сложными не только в экономическом плане, но и в полити ко- правовом. 9 декабря 1993 года Верховный Совет принял Закон РК «О досроч- ном прекращении полномочий местных Советов народных депутатов Рес публики Казахстан», а на следующий день – законы «О досрочном прекращении полномочий Верховного Совета Республики Казахстан» и «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий». В этот день кризис двоевластия (Президента и Верховного Совета) был преодо- лён. Президент юридически и фактически стал гарантом Конституции и суверенитета в условиях неус тойчивой политической системы. Именно с этого момента мы можем констатировать, что Президент Республики Казахстан является Главой государ ства, его высшим долж- ностным лицом, определяющим основные направления её внутренней и внешней политики. Эти изменения позволили обеспечить согласованное функциони рование всех ветвей власти. С самых первых дней провозглашения Независимости мы с благо дар- ностью вспоминаем выдающихся юристов и общественных деятелей, стоявших у истоков правовой реформы Казахстана: Салыка Зиманова, Султана Сартаева, Нагашбая Шайкенова, Гайрата Сапаргалиева, Максута Нарикбаева, Степана Шуткина, Юрия Хитрина и других, которые внесли неоценимый вклад в строительство нового правового госу дарства. В первой половине 90-х годов Казахстан испытал глубочайший эко- номический кризис. Причины такого катастрофического спада эконо- мики были связаны с распадом страны и разрывом большинства торгово- экономических связей между бывшими союзными республиками. В июне 1992 года принята «Стратегия становления Казахстана как суверенного государства». В данном документе намечены мероприятия по формированию социа- льной рыночной экономики с учетом сочетания частной и государ ствен- ной форм собственности, а также соз дание правовых условий реализа - ции экономического самоопределения граждан Республики. Для осуществления быстрых процессов государствен ного строитель - ства и правовой демократии необходимо было в ускоренные сроки разра- ботать новые подходы развития пра вовой системы. Поэтому 12 февраля 1994 года Постановлением Главы государ ства утверждена Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан. В этом основополагающем документе определены основные принципы реформирования прокуратуры. 276 Впоследствии они нашли закрепление в Основном Законе, уголов ном, уголовно-процессуальном кодексах, а немного позднее и в админист ра- тивном законодательстве страны. Принятая 30 августа 1995 года Конституция Республики Казахстан определила президентскую форму правления, ад министративно-террито- риальное устройство и утвердила высшие ценности человека, его жизнь, права и свободы. Этапы развития органов прокуратуры За годы деятельности казахстанская прокуратура прошла несколько этапов своего развития. Первый этап развития прокуратуры страны неразрывно связан с при- нятием Конституционного закона РК от 16 декаб ря 1991 года «О госу- дарственной независимости Республики Казахстан», который потребовал от органов прокуратуры быстрой ориентации в сложившейся ситуации, отказа от изживших себя форм работы, поиска и применения эффектив - ных методов прокурорского надзора. В первые годы обретения Независимости страна столкнулась со сложностями переходного периода: это кризис всех отраслей хозяйства, перебои в поставках продукции, разрыв связей между государствами, закрытие предприятий, массовые миграционные процессы населения, отсутствие порой элек трического света и тепла, рост безработицы и преступности. Все эти факторы вызывали социальную напряженность и снижение жизненного уровня населения. На состояние законности в Казахстане оказывали влияние не только социально-экономические условия, но и, в первую очередь, невозмож- ность оперативного принятия решений по вопросам противодействия прес тупности и другим наруше ниям законности даже в случаях, не тре- бующих отлагательства. В 90-е годы Республика была охвачена такими явлениями, как кражи, грабежи, разбои, рейдерство, рэкет и бандитизм. Следует честно признать, что вопрос стоял остро, уровень преступности с такой разнузданностью стал посягать на нацио нальную безопасность государства. Это очень болезненно воспринималась населением страны и очень сильно подры вало веру людей не только в государственную власть и право охранительную систему, но и надежду на будущее. Построение сильного, эффективного государства в период становле ния государственности было немыслимо без точного, неуклонного исполне - ния законов в стране. 277 Сохранение внутренней стабильности и благополучия любого госу дар- ства зависит от слаженной работы правоохра нительной системы. С учетом сложившейся криминогенной обстановки в стране, необхо - димо было в новой экономической ситуации выстроить внутренне управ- ляемую систему органов прокуратуры. Поэтому перечисленные факторы повлияли на содержание конкретных норм, регламентирующих полномочия прокура туры. Это нашло отражение в Конституции, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 года и в Указе Президента РК, имеющем силу Закона, от 21 декабря 1995 года «О прокуратуре Республики Казахстан». В статье 83 Конституции провозглашены основные положения о про- куратуре как единой централизованной системе с подчинением ниже стоя- щих прокуроров вышестоящим и Гене ральному Прокурору, осуществ ляю- щую свои полномочия не зависи мо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетной лишь Президенту Республики. Благодаря этим полномочиям прокуратура способна эф фективно осу- ществлять высший надзор за законностью в дея тельности государствен- ных органов, иных организаций, не за висимо от формы собственности и принимаемых ими реше ний, судебных актов, исполнительного и адми ни- ст ративного производства, деятельности правоохранительных, специаль - ных госорган ов и иных направлений, определяемых законом. Таким образом, Конституция укрепила положение и статус органов прокуратуры, определив ее место и роль в системе государст венных орга- нов как «око государево». Сам факт конституционного закрепления статуса органов прокурату ры означает признание государством института прокурорского надзора как специфического, самостоятель ного вида государственной деятельности, дистанцирующегося от всех ветвей власти, и этот фактор сыграл положи- тельную роль для успешной реализации намеченных реформ. В 1997 году обнародована Стратегическая программа «Казах - стан-2030». В этом документе заложен путь самостоятельного нацио наль- ного разви тия Казахстана с учетом осо бенностей и внешних факторов. Исполнение Стратегии «Казахстан-2030» потребовало от орга нов про- куратуры как высшего надзорного органа страны обратить особое вни ма- ние на обеспечение принципа закон ности, ужесточения ответст венности должностных лиц и граждан за неисполнение законных требований и актов про курорского надзора. Второй этап развития органов прокуратуры связан с принятием 9 ав - густа 2002 года Закона РК «О внесении изменений и дополнений в неко - 278 торые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам про ку- рорского надзора». Данным Законом установлена необходимость даль- нейшего повыше ния уровня законности и защиты прав граждан. В этот период прокурорский надзор все еще сохранял в себе устарев - шее наследие советской эпохи и требовал карди нального пересмотра. Указанное подтверждается и тем, что прокуратура и про курорский надзор до принятия нового Закона РК от 30 июня 2017 года «О проку- ратуре» не подвергался значительным изменениям, а в утративший силу Закон РК от 21 декабря 1995 года «О прокуратуре» вносились изменения, касающиеся лишь расширения полномочий надзорного органа. В Послании Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбае ва «Новый Казахстан в новом мире» от 28 февраля 2007 года в качестве приоритетной задачи сформули рована необходимость проведения в Казах- стане административной реформы, которая призвана стать инструмен - том реа лизации прорыва Казахстана в число 50 наиболее конкуренто- способных стран мира. Проведенная административная реформа имела важное значение, пос- кольку без этого было немыслимо успешное осуществление в стране всех других экономических и социальных преобразований. Указом Президента РК от 18 декабря 2012 года утверждена «Страте - гия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося госу- дарства». В рамках исполнения пункта 80 Общенационального плана мероприя- тий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана разра- бо тана Государственная Программа дальнейшей модернизации право охра- нительной системы Рес публики Казахстан на 2014-2020 годы. Елбасы Н.А. Назарбаев в Послании народу «Казахстан ский путь – 2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее» от 17 января 2014 года поставил новые задачи по внед рению в стране ряда принципов и стандар- тов ОЭСР. В качестве одной из рекомендаций ОЭСР является тре бование «обес- печения повышения уровня прозрачности и подотчетности право охра ни- тельных органов». Реализовать программу модернизации правоохранитель ной системы Казахстана запланировано в два этапа: первый – 2014-2016 годы, второй – 2017-2020 годы. Третий этап развития прокуратуры приходится на Конституционную реформу 2017 года, инициированную Главой государства, и второй этап реализации программы модернизации правоохранительной системы. 279 Основной целью утвержденной программы стало повышение уровня доверия к органам правопорядка путем обеспе чения эффективной защиты прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства. Ожидается, что реализация программы завершит процесс создания право охранительной системы, соответствующей общепринятым между- народным стандартам и целям Стратегии «Казахстан-2050». В связи с этим возникла необходимость разработки Концепции про- курорского надзора в новом формате, в которой необхо димо было определить место прокуратуры в системе государствен ного устройства, понятие, формы, объем, пределы прокурорского надзора и его соотно ше- ние с другими направ лениями деятельности прокуратуры. Так, существовавшая до 30 июня 2017 года включительно практика надзора брала свое начало со статьи 164 Конституции СССР 1977 года, которая предусматривала осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов с указанием перечня субъектов такого надзора, включающего, наряду с государственными органами, предприятия, кооперативы, общественные организации граждан. Использование термина «исполнение» в Конституции СССР не слу- чайно. Согласно теории права, исполнение, как форма реализации права, представляет собой выполнение физическим или юридическим лицом действий, предусмотренных нормой права. Таким образом, внесенные Законом РК от 10 марта 2017 года поправки в Конституцию РК, где теперь используется термин «соблюдение» подразумевает надзор только в отношении государственных органов, тогда как термин «исполнение» в Кон ституции СССР подразумевал более широкий круг поднадзорных субъектов. В связи с этим прокуратура полностью отказалась от устаревшего советского понимания прокурор- ского надзора. Политика государства направлена на снижение админист ративного давления на бизнес и созданию благоприятного бизнес-климата. В Плане нации «100 шагов» Президентом РК Н.А. Назарбаевым определена задача – сократить участие прокурора в суде по гражданско- правовым спорам для упрощения судебных про цедур и ускорения судеб- ного процесса. Данное решение не случайно, так как ограничение участия прокурора в гражданско-правовых делах минимизирует кор руп ционные проявления и устранит вовлечение прокуратуры в разрешение экономических и политических споров, что в целом согласуется со стандартами стран ОЭСР и поло жи тельно повлияет на повышение доверия населения как к правоохра нительному органу. 280 Во исполнение поручений Главы государства существенно сокращен перечень дел обязательного участия прокуратуры в гражданском судо- производстве, теперь она может участвовать только по инициативе суда или прокурора, когда затрагиваются интересы государства, в отношении граждан, не имеющих возможности самостоятельно себя защитить, и когда требуется защита общественных интересов широкого круга лиц – это, к примеру, массовое увольнение, невыплата зарплаты большому трудо- вому коллективу, по участникам долевого строительства. Кроме того, принятые меры позволили усилить роль судебной системы в гражданском судопроизводстве. Казахстан за почти три десятилетия своего суверенного развития стал успешным и современным государством. С его историей образования и становлением независимости всецело связана и деятельность надзорного органа. Поэтапно пройдены шаги, призванные выстроить эффективную систему органов прокуратуры, отвечающую современным вызовам. Происходящие в стране и законодательстве перемены выдвинули на первый план человека как высшую ценность общества, были расширены права граждан на судебную защиту. Правовая защита личности стала главным содержанием деятельности органов прокуратуры республики. Оценивая пройденные этапы становления и развития органов про- кура туры со времен провозглашения Независимости Республики, нельзя не подчеркнуть ее роль в становлении государственности, развитии демократических процессов, ук реп лении законности и правопорядка. Осуществление полномочий на трех основных принципах Принцип законности. Это самый главный принцип выполнения полно- мочий прокурором, который является основным условием соблюдения двух других принципов. В чем его суть? Прокурор в рамках закона осуществляет высший надзор за законностью деятельности государст- венных, местных представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, иных организаций независимо от формы собственности, а также принимаемых ими актов и решений. Защищая закон, прокурор, прежде всего, должен беспрекословно сле- довать ему, сам опираясь на закон, а его решения должны быть моти ви- рованными и обоснованными. Это, несомненно, накладывает на про курора как на правоприменителя особые требования, в том числе и морально- этические. Система правовых актов прокурорского реагирования и принимаемые прокурором решения должны быть безупречно обоснованы законом, 281 а полномочия прокуроров по выявлению правонарушений и реагирова нию на них должны быть иск лючительно в определенных законом формах. Прокуратура – единственный орган, к компетенции кото рого Консти- туцией страны отнесен высший надзор за закон ностью как одна из наи- более важных форм обеспечения законности в стране. Термин «высший» означает не только предельность инстанции ее осуществления, но и объем, глубину и пределы его распространения. Принцип независимости от других государственных органов и подот- четность прокуратуры лишь Президенту Респуб лики Казахстан. В своей организации и деятельности прокуратура не зависима от орга- нов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Этот принцип выражается в том, что прокуроры, находясь в единой централизованной системе с подчинением нижестоящих прокуроров выше стоящим и Генеральному Прокурору Республики, пребывая в иерар хической подчиненности друг с другом, обладают определенной само стоятельностью, независимостью и творческой активностью при исполнении возложенных обязанностей. Единую систему прокуратуры образует Генеральная про ку ратура, прокуроры областей и приравненные к ним (прокуроры городов респуб- ликанского значения и столицы Респуб ли ки Казахст ан, главные военная и транспортная прокуратуры), район ны е и приравненные к ним город- ские, межрайонные, а также специализированные прокуратуры (военные, природо охранные, транспортные, прокуратуры специальных объектов). Комитет по правовой статистике и специальным учетам и Академия правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре также входят в единую систему прокуратуры. Единоначалие повышает персональную ответственность прокуроров за принимаемые решения, в особенности, когда они сопряжены с приме- не нием мер государственного принуждения и ограничения прав граждан. Совмещение «железного подчинения» и функциональной самостоя- тельности прокурора позволяют ему эффективно решать стоящие перед ним задачи. Еще в 1721 году российский император Петр 1 представлял себе цели и задачи прокуратуры как «око государево». Этот подход с теми или иными отступлениями нашел свое отражение в изменяющемся отраслевом законодательстве на про тяжении всей нити времени служения прокуратуры обществу и государству. Те же определения нашли свое отражение и в статье 83 Конституции Республики Казахстан, где сказано, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо 282 от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту Республики. Данный принцип заключается в осуществлении органами прокуратуры особых полномочий и заслушивание Президентом не реже одного раза в квартал отчета Генерального Прокурора о состоянии законности в стране. |