Становление и развитие современной Казахстанской государственн. Становление и развитие современной казахстанской государственности
 Скачать 1.82 Mb.
|
|
Во-первых, весь законодательный блок реформ имеет четкую комп- лексность и взаимосогласованность. Во-вторых, законотворческая деятельность Парламента имеет целе- вую направленность, вытекающую из общей государственной стратегии по проведению и углублению реформ. В-третьих, постоянно совершенствуется технология всего законо- твор ческого процесса, через жесткие, неукоснительно соблюдаемые рег- ламенты. 212 В-четвертых, каждый проект закона в обязательном порядке сопро- вождается всесторонне и тщательно разработанным механизмом его реализации – проекты подзаконных актов и других нормативных до- кументов, предложения по организационным структурам, правовые, эко- но мические и фискальные меры, защищающие данный закон, и так далее. За более чем четверть века Независимости Парламент Казахстана состоялся как полноценный орган государствен ной власти, соответствуя общепринятым международным нор мам представительной демократии. Депутаты Парламента доказали свой профессионализм в решении государственных задач и проведении политики Первого Президента Рес- пуб лики, его стратегического курса, направленного на рост благосостоя - ния и процветание каждого казахстанца. И сегодня высший представительный и единственный законо датель- ный орган страны по праву выступает важным эле ментом политичес- кой системы независимого государства, функ ционируя в соответствии с общепринятыми в мировой практике принципами парламентаризма. Это яркая демонст рация демократического вектора развития казахстан- ского общества. Развиваясь и совершенствуя свою работу, Парламент играет весомую роль в укреплении основ казахстанской государст венности, развитии законодательной базы всех сфер жизнь. Казахстанский Парламент является активным участником практически всех между народных и региональных парламентских структур со своим особым местом в международном парламентском сообществе. Обширная программа деловых международных контактов и связей Парламента Казахстана сегодня четко вписана в общую канву внешне- политического курса страны и позволяет достойно отстаивать интересы Республики за рубежом, как по линии двусторонних контактов, так и в деятельности между народных парламентских структур. Парламентские делегации Казахстана активно участвуют в деятель - ности таких международных парламентских организаций, как Межпар- ламентский Союз, Межпарламентская Ассамблея СНГ, Парламентские Ассамблеи ОБСЕ и ОДКБ, Парламентский Союз Организации Ислам- ского Сотрудни чества (ПА ОИС), Азиатская Парламентская Ассамблея и Пар ламентская Ассамблея тюркоязычных стран (ТюркПА). Международное сотрудничество Парламента Казахстана имеет боль- шое практическое значение. На основе согласованных модельных зако- нов совершенствуется правовая база сот рудничества между государст- 213 вами, решаются вопросы гармонизации законодательства, осуществляется законодательная поддержка принимаемых государствами-участниками консолидированных решений. Дальнейшее развитие казахстанского парламентаризма, несомненно, будет способствовать укреплению государствен ности, упрочению демо- кратии и созданию условий для дальнейшего поступательного развития общества. Сергей ТЕРЕЩЕНКО ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: РОЛЬ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ КАЗАХСТАНСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ Как известно, самое трудное искусство – это искусство управлять. А о гармоничном сочетании субъектов политики и элементов жизни еще в начале XIX века замечательно сказал немецкий публицист Карл Бёрне: «Правительство – паруса, народ – ветер, государство – корабль, время – море». В современных условиях от институтов власти зависит успех или крах страны. Не все институциональные системы одинаковы и равны, некоторые способствуют развитию личности, бизнеса, процветанию страны, другие ведут к бедности, болезням, насилию и нищете. Считается, что США и Великобритания богаты потому, что создали функциональ- ные институты, в которых политическая власть распределена значи тельно более равномерно, правительство подотчетно гражданам и реаги рует на их требования, а экономические стимулы и возможность разбогатеть делегированы широким слоям населения. Построение эффективной системы институтов государственности не является простой задачей, особенно для развивающихся государств. Еще сложнее она для государств, ранее не имевших самостоятельных государственных институтов. Согласно выводам Ф. Фукуямы, существуют три стадии в построе- нии национального государства. Первая – когда структура госу- дарства полностью разрушена и требуется ее коренная перестройка для восстановления систем жизнеобеспечения (связь, электро- и водоснаб- жение, продовольствие), запуска систем бюджетного казначейства и банковских платежей. Вторая предполагает создание основных госу дар- ственных сервисных учреждений. Третья стадия построения успешного 214 национального государства связана с вопросами укрепления всех госу- дарственных институтов. По мнению авторитетного ученого, такие государства многочисленны и разнообразны, они имеют довольно развитые банковские и налоговые системы. Однако некоторые из них (Мексика, Кения) не вполне справляются с правовым регулированием и развитием законодательной системы. В начале пути... без права на отсталость За минувшие 27 лет Казахстан прошел все три стадии в построении государственности. Первые годы независимости усилия были направлены на создание базовой инфраструктуры с целью обеспечения жизнедеятельности страны и условий жизни ее граждан. Это бесперебойная подача электро- энергии, восстановление платежей, введение собственной валюты, разре- шение проблем дефицита товаров и услуг. До введения института президента и принятия в 1993 году первой казахстанской Конституции в стране практически отсутствовали совре- менные политические институты. Казахстан, в котором на протяжении семидесяти лет существовал тотали тарный политический режим, не имел исторического опыта создания институтов гражданского общества. Да и в це лом культуры демократии. Из прошлого мы вынесли лишь архаи ческие типы кочевого самоуправления и тяжелый опыт командного администрирования из единого союзного центра. Казахстану на заре независимости пришлось на ходу решать многие краткосрочные задачи, обрушившиеся, как снежный ком, многочислен - ные проблемы. Это и построение новой системы управления, эмиссия и переход на национальную валюту – тенге. Это решение мучительных вопросов сокращения производства вследствие разрыва горизонталь - ных союзных взаимосвязей. Это спасение людей от холода и голода, обеспечение страны продовольствием, устранение дефицита товаров и услуг, внедрение принципа самоуправления и хозрасчета. Однако даже в этот трудный период начала 90-х годовдолго- срочные вопросы институционального развития также оставались в приоритете. Процесс исторического становления независимого Казахстана сопро- вождался созданием собственных государственных институтов. Прошло четверть века, и актуальные теперь концептуальные идеи, в частности, инициированные Главой государства «Пять институциональ- ных реформ и 100 конкретных шагов», направлены уже на укрепление 215 ранее созданных государственных институтов, формирование фундамента для реформ политической системы страны. Архитектура демократии На старте нового «казахстанского проекта» многим казалось, что поли- тическая модернизация для нас невозможна. В наследство от совет ского периода республике досталась жестко централизованная и гипербюро- кратизированная государственно-административная система. С одной сто роны, она характеризовалась высокой степенью регулирования, нала- гаемого на частный сектор. С другой, отсутствием отработанных подхо- дов к эффективному разграничению компетенции между уровнями государст венного управления. Формирование современной модели исполнительной власти началось в конце 1990 года. В этот период представительный орган – Верхов- ный Совет Казахской ССР – имел практически неограниченную власть в решении государственных вопросов. На местах «первую скрипку» играли Советы народных депутатов. Народные избранники того периода не всегда понимали сути предстоящих реформ, решения принимались ими медленно, хотя складывающаяся оперативная ситуация требовала решитель ных антикризисных мер. К тому же на старте масштабных преобразований ощущался катастрофический дефицит квалифицирован- ных управленческих кадров, способных мыслить по-новому, воплощая в жизнь прогрессивные идеи Президента Республики. Именно по этой причине Глава государства вынужден был взять на себя инициативу и ответственность за будущее народа Казахстана. Исходя из конкретных условий, выбор был сделан в пользу модели концентрации властных полномочий. Президент страны уверенно возглавил исполнительную власть. Объе- динение должностей Главы государства и главы исполнительной власти в тот исторический период было обу словлено конкретными обстоя тель- ствами жизни в условиях переходного периода. Концентрация полномо- чий оптимизировала процесс принятия жизненно важных решений, что обеспечивало в тот момент более эффективное управление страной. По этому поводу Н.А. Назарбаев отмечал следующее: «На первона - чаль ном этапе реформ, когда было необходимо решать сложнейшие и совершенно новые задачи, на марше осваивать новые функции госу дарст- венного управления, перебороть психологию послушной ретрансляции московских команд, чтобы освоиться и стать на ноги, Правительство первое время «прикрывалось» авторитетом Президента, работая с ним в единой структуре, разделяя удачи, но больше неудачи». 216 Вспомним, как Совет Министров был трансформирован в Кабинет Министров, как его подотчетность перешла от Верховного Совета к Президенту страны. Правительство стало коллегиальным органом при Президенте, оперативным штабом, работавшим круглосуточно под не- посредственным его контролем. В осуществлении руководства испол- нительными органами у Главы государства были достаточно широкие полномочия. Президент назначал и освобождал от должности Премьер- Министра и членов Кабинета Министров с предс тавлением его состава на утверждение Верховному Совету. Он был вправе учреждать и упразд - нять государственные органы, приостанавливать или отменять постанов- ления и распо ряжения правительства. Аппарат Президента и аппарат Каб мина составляли единое целое. Компетенция Кабинета Министров в те годы носила производный характер, она сводилась преимущественно к реше нию вопросов теку- щего управления государством. Многими авторам и в дальнейшем под- черкивается, что в период ста нов ления государственного сувере нитета именно прези дент ская власть позволила установить полити ческую и эко номическую стабильность в стране. В этом контексте роль Пра- вительства трудно переоценить, так как именно оно являлось провод ни - ком и прямым исполнителем политики Президента, его опорой в ре фор- мировании экономической и социальной системы государства. Курсом реформ В дальнейшем Президентом Республики были проведены первые круп- ные реформы в сфере государственного управления: упразднялись бес - по лезные госорганы и создавались новые, пересматривались их полно- мочия, исключалось дублирование функций, осуществлялись кадровые пере ста новки. Одновременно шло становление институтов и принципов новой казахстанской демократии. Средствам массовой информации пре- доставили право присутствовать на заседаниях Кабинета Министров, рабочих групп, межведомственных комиссий. Правительственные проекты законов и постановлений могли выноситься на всенародное обсуждение. Реформы пошли и в регионах. Местные исполнительные органы – исполкомы Советов народных депутатов – были преобразованы сначала в областные и городские администрации, а затем в акиматы. Акимов областей и городов респуб ликанского значения (они заменили глав соот- ветствующих администраций) назначал Президент, подчиняясь принципу единоначалия, они представляли Главу государства на местах. К середине 1993 года центральные органы государственного управ ле- ния были представлены 23 министерствами, 9 госу дарственными коми- 217 тетами, 3 комитетами и 4 главными управлениями, 3 агентствами, Госу- дарственной комиссией по чрезвычайным ситуациям, Государственной телерадиовещательной компанией «Казахстан», Высшей аттестационной комиссией и Национальным патентным ведомством при Каби нете Министров. В конце 1994 года Президент Республики своим решением предоставил Кабинету Министров свободу действий в реализации прог- раммы углублению реформ и обес печения текущего управления эконо- микой. Одновременно на Правительство возлагалась полная степень ответственности за эффективность и качество принимаемых решений. Произошло дистанцирование Президента Республики от исполни тельной власти в решении текущих вопросов управления государством. С принятием в 1995 году на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан начался очередной этап реформи - ро вания исполнительной власти. Президент Рес публики стал главой всей системы государственного управления, координируя три ветви власти и обеспечивая тем самым принцип единства государственной деятель- ности. Но при этом Правительство, являясь «правой рукой» Прези дента в осуществлении государственной политики, стало возглавлять сис те- му исполнительных органов и осуществлять руководство их дея тель- ностью. Более того, новая Конституция способствовала сосредоточению властных полномочий в системе исполнительных органов и централиза - ции государственных регуляторов. Акимы областей, городов рес публи- канского значения и столицы начали назначаться Главой государства не единолично, как ранее, а по представлению Премьер-Министра. Создан- ная властная вертикаль позволила объединить все исполнительные органы, расположенные на разных «этажах» госуправления, чтобы обес- печивать сог ласованность их действий из единого центра. Изменения не заставили себя долго ждать. Произошло достаточно четкое разделение сфер ответственности и зон влияния – как между центральным правительством и местными органами госуправления, так и между самим Правительством РК и государственными органами, входя- щими в его структуру. Также начался процесс разграничения компетен - ций между государственной и частной сферами. Деятельность Правительства постепенно отошла от охвата и контроля всех сфер жизнедеятельности страны и сосредо точилась на наиболее важных задачах и функциях. Принци пиальными институциональными изменениями стало уп разд нение государственных органов, выполняв- ших планово-рас пре делительные функции (Госплан, Госснаб, Госстрой). Коли чество министерств и ведомств было сокращено вдвое. Одновре- 218 менно было осуществлено реформирование ад министра тивно-тер ри- ториального устройства Казахстана: вместо 19 областей – 14, вместо 230 районов – 169. От ручного управления – к децентрализации В результате нам удалось систематизировать функции государствен- н ого управления, упорядочить бюджетные потоки, четко обозначить зоны ответственности различных госу дарственных органов, существенно «приб- лизить» предоставление государственных услуг к гражданам. Но работа продолжалась. Начиная с середины 90-х годов, Правительство после- довательно продвигалось по пути ухода от «ручного управления» к управ- лению по результатам, к предоставлению большей самостоятельности государственным органам и местным исполнительным органам власти. Цель этого непростого процесса властной настройки со стоя ла в фор- мировании системы обратной связи государства с гражданами и юри- дическими лицами, обеспечении широкой подотчетности госу дарствен- ного аппарата перед обществом. И вновь реформы, вновь преобразования модернизируют структуру Правительства. Вместо 17 министерств, 9 агентств и 54 комитетов аппа - рат исполнительной власти сократился до 12 министерств и 30 коми- тетов. Более половины функций Правительства были переданы на уро- вень центральных исполнительных органов и акиматов. Помимо децент- ра лизации управления, исключались дублирующие функции, происхо дило благотворное разграничение полномочий между центром и регионами. Одновременно проводилась масштабная работа по повышению ка- чест ва госуслуг. Задача состояла в качественном изменении формата госу дарственного управления и содержания управленческих решений, соз да нии институциональных условий для эффективной работы госу дар- ствен ных институтов. По поручению Главы государства была проведена колоссальная работа по обеспечению равного доступа к государствен- ным услугам для всех граждан Казахстана. С этой целью в 2007 году во всех регионах страны были открыты центры обслуживания населе- ния. Перво начальный перечень государственных услуг, оказываемых 30 ЦОНами, насчитывал 25 наименований. К настоящему времени 353 фронт-офиса ЦОНов страны оказывают более 500 государственных услуг. Причем большинство можно получить или «заказать» через портал «электронного правительства». В стране были созданы и сегодня успешно функционируют мобиль ные Центры обслуживания населения, в задачу которых входит обеспечение 219 доступности госуслуг самым широким слоям населения, в том числе, людям с ограниченными возможностями, жителям отдаленных населенных пунктов. В 2016 году «Правительство для граждан» интегрировало в единую организацию все ЦОНы, Центры недвижимости, офисы Земель - ного кадастра и Государственного центра по вып лате пенсий (ГЦВП). С этого момента все оказываемые клиентам государственные услуги перешли на принцип «одного окна», когда посредством одного визита и одного заявле ния гражданин получает объединённые услуги и конечный результат. На следующем этапе планируется внедрение принципа «жизненных циклов» – оказания государственных услуг с учетом жизненных ситуа- ций граждан и прохождения ими определенного жизненного этапа, соответствующего их возрастной, профессиональной и социальной кате- гории. Одновременно с совершенствованием функционально-организацион - ной модели происходила постепенная демократиза ция структур и элемен- тов исполнительной власти. По инициативе Президента была внедрена практика публичных выступлений министров и акимов перед населением, процедура |