Становление и развитие современной Казахстанской государственн. Становление и развитие современной казахстанской государственности
 Скачать 1.82 Mb.
|
|
Нурлан НИГМАТУЛИН ДВУХПАЛАТНЫЙ ПАРЛАМЕНТ: ФОРМИРОВАНИЕ И УПРОЧЕНИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА Первый Президент Республики Казахстан – Елбасы Нурсултан Абишевич Назарбаев, являясь стержнем совре менной казахстанской государствен ности, заложил основы ус пешного развития Казахстана. Благодаря Главе государ ства в нашей стране сформированы все консти- туционные политические институты. Именно Елбасы еще до обретения Казахстаном Независимости сформулировал основные принципы буду- щего политического устройства страны и основ государственности: «Нельзя допускать шагов, препятствующих развитию процесса демо- кратизации государственной и общественной жизни. Но при этом в стране должны утверждаться подлинно демократические начала, не имеющие ничего общего с анархией, вседозволенностью, антиконституционными действиями. Чтобы здесь реально продвинуться вперед, я думаю, настала пора переходить от гласности к свободе слова, от митингования к пар- ламентским методам борьбы, от тотальной критики и мелочной ругани к выдвижению конкретных политических и экономических программ» (Н.А. Назарбаев «Без правых и левых», 1991 год). Таким образом, одним из ключевых направлений своей политики по демократизации и модернизации страны Президент Нурсултан Назарбаев провозгласил развитие парламен таризма. И с первых дней формирования казахстанской государственности Первый Президент акцентировал вни- мание на том, что именно парламентаризм является одним из важнейших демократических институтов. И этот тезис доказан вре менем и опытом многих развитых стран. Сама идеология парламентаризма, впервые обоснованная в трудах европейских мыслителей, сегодня получила свое развитие не только на Западе, но и в государствах, где демок ратические режимы начали форми- роваться только со второй половины 20 века. Для постсоветских и постсоциалистических стран именно идеология парламентаризма стала основой построения демократии. В Казахстане, развиваясь согласно собственной модели, Парламент стал неотъемлемой частью политической системы. Определенную роль здесь, конечно же, оказал тот факт, что институт представительной власти в нашей стране имеет глубокие исторические корни. Предпосылки казах- станского парламентаризма можно проследить и в традициях степной 195 демократии, и в институте степных курултаев и, конечно же, в идеях лидеров движения Алаш. И совершенно естественно, что казахстанский парламентаризм при всей своей приверженности к мировой универсаль ной модели, не может не иметь уникальных признаков. На про цесс формирования нового политического института сущест венное влияние оказали национальные традиции, правовая культура, общественный уклад, менталитет и образ жизни казахстанцев. Вместе с тем, следует признать, что рассматривать развитие казахстан - ской модели парламентаризма надо не только с учетом многовековых традиций построения государства, но и положительных достижений современной теории и практики классического европейского консти ту цио- нализма. Так, согласно современной мировой практике формирования реальной демократии, политическая система должна соответствовать следующим критериям: Первое условие – это разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. При этом между этими ветвями власти обязательно должен соблюдаться принцип «сдержек и противовесов». Данное условие было сформули ровано как доктрина – в трудах Ш. Монтескье, а в правовом плане – во французской Декларации прав человека и граж данина 1789 года. Второе условие – это эффективное представление интере сов всех основных слоев и групп населения страны. Третье условие – это деятельность депутатов парламента на профес- сиональной основе. Четвертое условие – политическое участие граждан в процессе при- нятия решений через различные институты, основ ными из которых явля ются политические партии. И на протяжении всей истории казахстанского парламентаризма четко прослеживается последовательное создание и развитие всех этих необходимых условий для выстраивания правового государства и демо- кратического общества. И именно в рамках этого процесса постоянно совершенст вуется парламентская система, которая сегодня конституционно оформлена в самостоятельную, независимую законодательную веть власти, активно влияющую на принятие и реализацию государственных решений. С первых лет Независимости важнейшей задачей становления и раз - ви тия национальной государственности Глава государства определял усиление роли и влияния законодательной власти. 196 В выступлении на первой сессии нового двухпалатного Парламента 30 января 1996 года наш Президент Республики отметил: «С провоз гла- шением независимости Казахстана появилось поле для законодательной деятельности республиканских органов власти. Уже на первых порах нам удалось достаточно успешно заполнить правовой вакуум, образо- вавшийся после распада СССР, в важнейших сферах жизни общества и государства, сформировать основной массив законодательства первого поколения суверенного Казахстана». Примечательно, что до учреждения института президентства, в 1990 году, Нурсултан Абишевич Назарбаев занимал пост Предсе - дателя Верховного Совета Республики – прообраза будущего Парламента страны. Также он являлся депутатом Верховного Совета СССР 10-12-го созывов. Таким образом, еще до обретения Казахстаном независимости, будущий Первый Президент имел достаточно богатый опыт законо- творческой деятельности. И уже с первых лет становления нового Казах- стана начал формирование парламентской системы в нашей стране. Именно Нурсултан Назарбаев, будучи руко водителем страны и являясь главным инициатором всех демократических преобразований, стал основоположником казахстанской модели парламентаризма. В марте 1990 года состоялись выборы в Верховный Совет Казахской ССР двенадцатого созыва. Это были первые демократические выборы в высший законодательный орган рес публики, правда, в условиях еще достаточно сильного влияния советской административно-командной системы. Но, тем не менее, тот факт, что в предвыборной борьбе за 360 депутат- ских мандатов участвовали более двух тысяч претендентов, говорит о появлении элементов демократии в электоральном процессе. Особен- ностью данных выборов было и то, что 90 человек избирались от респуб- ликанских общественных организаций. И пусть эти выборы проходили в условиях отсутствия полноценных политических партий, они придали необратимость процессу построения демократического общества. Верховный Совет двенадцатого созыва сыграл свою роль в истории становления парламентаризма в Казахстане. Это нашло отражение в при- нятии ряда важнейших правовых актов, законодательном обеспечении политики государства в 90-х годах. 24 апреля 1990 года Законом Казахской ССР «Об учреж дении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» был введен пост Президента Казахской ССР и пер вым Президентом страны был избран Нурсултан Абишевич Назарбаев. 197 25 октября 1990 года Верховный Совет Казахской ССР принимае т Декларацию «О государственном суверенитете Казахской ССР», в кото - рой впервые была закреплена неде лимость и неприкосновенность терри- тории, страна определена как субъект международного права, введен институт граж данства, а также равноправие форм собственности. 1 декабря 1991 года Н.А. Назарбаев победил на первых всенарод- ных конкурентных, открытых и транспарентных выборах Президента Республики, тем самым получив право выступать от имени всех казах- станцев. Великой датой для всех казахстанцев стало 16 декабря – в этот день в 1991 году Верховный Совет Казахстана провозгла сил Государствен - ную Независимость Республики Казахстан. 28 января 1993 года, после двухлетних поисков компромиссов, Верхов- ный Совет двенадцатого созыва принял первую постсоветскую Консти - туцию Казахстана, завершившую процесс становления суверенитета рес- публики и продолжившую утверждение подлинного конституционализма. Тем самым в республике было положено начало перехода на качественно новый этап обеспечения национальной Независимости, реальных гаран- тий гражданских прав и свобод, построения демо кратичного общества и правового государства. Конституция 1993 года создала условия для поступатель ного разви- тия казахстанского общества, ликвидировав одно партийное политическое правление и административно-ко манд ную экономическую систему. Конституция декларировала, что Казахстан позиционирует себя как составную часть современной цивилизации, имеет намерения добро со- седства, многополюсного и взаимовыгод ного сотрудничества, привержен общечеловеческим ценностям. На этапе переходного периода Основной Закон провозгласил Казахстан как новое независимое правовое государ- ство в мировом сообществе. Вместе с тем в Основном Законе страны 1993 года, как и в прежней, Верховный Совет был наделен излишне широкими полномочиями, что затрудняло осуществление принципа разделения власти и создание системы сдержек и противовесов. Все это отрицательным образом отражалось на эффектив ности работы всей государственной системы и темпах столь необходимых в то время масштабных преобразований. Дальнейшее проведение реформ выявило неэффективность республи- канских органов власти, в первую очередь предста вительных, которые не могли оперативно реагировать на быстро меняющиеся события и 198 принимать адекватные решения. Полное отсутствие реальных резуль- татов работы отдельных органов Верховного Совета двенадцатого созыва, функцио нировавших на постоянной основе, также подтверждали необ ходимость создания профессионального Парламента. Неработаю- щие механизмы сдержек и противовесов позволяли Вер хов ному Совету вмешиваться в деятельность Правительства или подменять его. В конеч- ном итоге это привело к до сроч ному прекращению деятельности пред ста- вительного органа республики. Таким образом, Верховный Совет двенадцатого созыва при всей его исторической значимости в силу объективных причин так и не смог избавиться от стиля советской командно-административной системы. Следствием стал самороспуск Верховного Совета. И это был закономер- ный процесс. Новое время диктовало новые требования – нужны были новые кадры для всей системы государственной власти, особенно ее законодательной ветви. Выборы, прошедшие 7 марта 1994 года, способствовали становле нию в Республике многопартийности. В выборах приняли участие 73,84% избирателей. Всего же на 135 одномандатных округов было выдвинуто 910 человек, выдержали условия регистрации 692 кандидата. Была доста- точно высокая конкурентная борьба – в среднем за один депутатский мандат боролись пять кандидатов. В соответствии с временным регламентом, на основе представитель- ства партий, в Верховном Совете были сформиро ваны партийные фрак- ции: Союза Народное Единство Казах стана, партии Народный Конгресс Казахстана, Социалистичес кой партии и Федерации профсоюзов, а также 14 депутатских групп, которые формировались, в основном, по профес- сиональному признаку. Впервые в истории Казахстана политические партии и движения получили доступ к реальным рычагам власти, возможность влиять на формирование и принятие государственных решений. Период 1994-1995 годов является чрезвычайно важным в истории становления казахстанского парламентаризма. Верховный Совет тринад- цатого созыва, функционировавший с апреля 1994 по март 1995 года, стал первым профессиональным Парламентом Казахстана, в котором депутаты работали на постоянной основе. Однако судьба Верховного Совета тринадцатого созыва оказалась весьма драматичной. Он вступил в права в наиболее сложный период государственного строительства, когда не был доведен до логического завершения механизм разде ления ветвей власти, не наполнена реальным 199 содержанием система сдержек и противовесов, до конца не определен статус Верховного Совета, Президента и Правительства. В то же время следует признать, что Верховный Совет тринадцатого созыва заложил предпосылки дальнейшего развития парла ментаризма в Казахстане. По оценке основоположника казахстанской модели парламентариз- ма – Нурсултана Назарбаева – «…оба созыва пар ламента, работавшего в постсоветский период, были для всех нас большой школой начавшейся демократизации общества. Возможно, с недостатками, но принимались решения, законы, заложившие основы государственности Казахстана. Это была школа политического компромисса... Самое глав ное – была при нята первая Конституция суверенного государства, кото рая была, безус ловно, политико-правовым дости жением на первом этапе неза ви- симости» (Н.А. Назарбаев «На пороге XXI века», 1996 год). В этот период Парламентом было принято много важнейших решений, одним из которых была поддержка историчес кой инициативы Первого Президента о переносе столицы. После долгих дискуссий и сомнений депутаты по выражению самого Нурсултана Абишевича, «поступили как государст вен ные мужи, подтвердив, что в государственных делах не место популизму и личному отношению к факту переезда в дале кий провинциальный город. В зале прозвучала формулировка Верхов ного Совета: «Согласиться с предложением Президента Респуб лики Казахстан Н.А. Назарбаева о переносе столицы государства в город Акмолу…» (из книги Н.А. Назарбаева «В сердце Евразии», 2005 г.). Тогда это было трудным и, на первый взгляд, неодноз нач ным шагом. Но время в очередной раз доказало прозорливость казахстанского Лидера и нашего народа, доверившее Первому Президенту судьбу род- ного Казахстана. Сегодня Астана – это самый яркий символ обновлен - ного, независимого Казахстана, символ неиссякаемой созидательной энергии казах станцев. Это символ веры народа в свои собственные силы, в своего Лидера – Нурсултана Назарбаева. Астана – символ надежды и уверенности казахстанской нации в своем процве тающем будущем, в будущем своих потомков. Также в свое время, в 1994 году, Первый Президент, выступая с идеей евразийской интеграции, выдвинул инициативу по созданию Евразий - ского союза. И перед официальной пуб ликацией Нурсултан Абишевич изложил его основные положения Координационному совету Парламента. И только затем вариант проекта формирования Евразийского союза, был разослан руководителям государств Содружества, распрост ранен в ООН и внесен в повестку дня октябрьского (1994 г.) саммита глав 200 государств СНГ в Москве. Таким образом, Глава государства еще раз подчеркнул исключительное значение института парламентаризма, как основополагающего конституционного государственного органа. Проработав немногим меньше года, Верховный Совет тринадцатого созыва оказался нелегитимным, так как Консти туционный суд приз- нал не соответствующими Конституции некоторые нормы избиратель- ного законодательства, в соот ветствие с которыми проводились выборы депутатов. Являясь своего рода компромиссом между старым и новым полити- ческим устройством, отражением попытки внедрения на постсоветскую почву строившейся веками модели западной демократии, Конституция РК 1993 года изначально содержала в себе противоречия. Упомянутое же постановление Конституционного суда от 6 марта 1995 года породило острую проблему правовой системы. Дело в том, что за время деятельности с 19 апреля 1994-го по 6 марта 1995 года Верховным Советом 13-го созыва с соблюдением требуемых процедур было введено в действие 314 нормативно-правовых актов, в том числе 24 закона. На их основе успели возникнуть многообразные правоотно- шения. Но из-за роспуска Верховного Совета все эти документы лиши - лись юридической основы, а значит, оказались поставленными под сом- нение реальные соглашения, приговоры, решения многих госорганов. В этой почти критической ситуации Глава государства – гарант Конституции – вновь проявил свою политическую волю и мудрость. Руководствуясь Законом от 10 декабря 1993 года «О временном деле ги- ровании Президенту Республики Казахстан и главам местных админист- раций дополнительных полномочий», он 23 марта 1995 года издал Указ, имеющий силу закона, «Об актах Верховного Совета Респуб лики Казахстан». Большинство из них, за исключением, пожалуй, тех, что регулировали деятельность самого Верховного Совета, было признано действующими и обладающими юридической силой со дня их введения. Подобным неординарным шагом Первый Президент обес печил ста- бильность власти и смог сохранить режим закон ности. И именно в период временной передачи Верховным Советом законодательных полномочий Главе государства была введена национальная валюта – тенге, а также в 10-месячный отрезок без Парламента (март 1995-го – январь 1996 года) издано 147 указов, имеющих силу конституционного или обычного зако- нов. В итоге страна получила соответствующие мировым стандартам законы, заставившие повернуть экономику в совершенно новое русло. Стоит отметить, что впоследствии свое конституционное право изда- вать законы, так называемый институт делегированного законодатель- 201 ства, Глава государства за 20 с лишним лет действия Основного Закона (с 1995 года) не применял ни разу. Хотя, казалось бы, для применения этого права возникали и основания, и условия. Даже весьма напряженные годы мирового финансово-экономического кризиса 2008-2010 годов, требовавшие оперативной корректировки многих законов, наша страна успешно прошла в обычном, «штатном», режиме. Первый Президент не на словах, а на деле всегда доказывает свою верность букве и духу Конституции. Необходимость неукоснительного следования нормам Конституции Первый Президент не раз подчеркивает в своих выступлениях и книгах. Так в книге «Казахстанский путь» Нурсултан Назарбаев отмечает: «Наш долг – бережно относиться к Конституции, уважать ее, как уважаем свою страну, свою историю. Без уважительного отношения к Конститу - ции и неукоснительного соблюдения ее норм невозможно достичь общественного согласия, порядка, мира и спокойствия, а это значит, и благополучного будущего нашего Отечества». Новый этап развития казахстанской модели парламента ризма начался в 1995 году. Тогда в результате референдума был принят новый Основ - ной Закон, устранивший недостатки прежнего государственного уст- ройства. Конституция 1995 года, провозгласившая Казахстан рес публикой с президентской формой правления, а Конституционные законы «О Пар- ламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О Прави- тель стве Республики Казахстан», «О судебной системе и статусе судей» урегулировали статус и функции каждой ветви власти. При этом Кон сти- туция не просто провозгласила принцип разделения властей, обес печи- вающий стабильность, эффективное функционирование и взаимо дейст - вие законодательной, исполнительной и судебной ветвей. В ней была закреп лена конкретная система сдержек и противовесов. Таким образом, сам принцип разделения государственной власти не противоречит ее единству, а предполагает согласованное взаимодействие ее ветвей, а самое главное – гарантирует невозможность сосредоточения всей полноты власти в одной из них. В этом проявляется главная ценность механизма сдержек и противо- весов, который в конечном итоге способствует обес печению политичес - кой стабильности в стране. В Конституции Республики Казахстан 1995 года закреп лено, что Парламент является высшим представительным органом Республики, осу ществляющим законодательные функ ции. Важной новеллой было разделение состава Парламента на две палаты. 202 Еще в 1994 году Первый Президент в своем выступлении «К обновленному Казахстану – через углубление реформ, общенацио- наль ное согласие» ставил перед Верховным Сове том задачу на практике реализовать концепцию постоянно дейст вующего профессионального парламента применительно к ус ловиям президентской республики: «По моему глубокому убеждению, в наибольшей мере интересам про- водимой в Казах стане законодательной политики отвечает двухпалат- ная структура парламента. Она позволит изжить порочную практику принятия скороспелых законов, написанных зачастую в угоду какому- либо ведомственному или региональному лобби, а то и вовсе под определенного высокопоставленного чиновника. Естественно, что тогда придет конец и проявле ниям популизма в законодательной деятельности. Есть все основания полагать, что будет создана ситуация, при которой гармонично станут сочетаться и государственные, и региональные инте- ресы. Безусловно, при двухпалатной структуре пар ламента в определен- ной мере будет усложнен весь законодательный процесс. Но это следует расценивать как положительный фактор, поскольку принятию законов будет в обязательном порядке предшествовать кропотливый и бесприст- растный анализ состояния и развития общества, опыта законодательства других стран». Таким образом, в 1995 году в Казахстане произошел эволюционный переход от однопалатной (монокамеральной) системы к двухпалатной – бикамеральной. Этот выбор был отнюдь не случаен, ведь именно двухпалатная струк- тура парламента способна стимулировать развитие демократии через представительство различных социально-политических, экономических, культурных либо этнических и региональных интересов. В международной практике депутаты нижней палаты, как правило, представляют интересы ведущих политических сил, являясь членами партий. Тогда как верхняя палата, в зависимости от исторических и нацио- нальных особенностей, является выразителем интересов групп насе ле- ния, имеющих различия в другой плоскости: этнической, регио нальной, культурной и других. Двухпалатные парламенты на сегодняшний день перестали быть данью историческим традициям. Бикамерализм стал повседнев ным поли- тико-правовым явлением для значительного количества стран мира. В частности, из пятнадцати государств, имеющих самые высокие показа- тели ВВП, только две страны – КНР и Южная Корея – избрали однопа- латную систему парламентаризма. 203 Более того, в последние десятилетия активизировался процесс пере- хода от однопалатной к двухпалатной системе. Если в начале 70-х годов прошлого века двухпалатные пар ламенты были в 45 странах мира, то сейчас их число превы сило 70. При этом еще порядка десяти госу - дар ств готовятся перейти к бикамеральной структуре своих парламентов. Следует отметить, что двухпалатные парламенты присущи не только федеративным государствам. Из 73 стран с бикамеральной парламент с- кой структурой 24 федерации (США, Россия, Германия, Австралия и др.) и 49 унитарных государства. Так, например, двухпалатные парламенты успешно функционируют в ряде европейских стран – это Великобрита - ния, Франция, Австрия, Испания, Италия, Польша, Словения, Румыния, Чехия, Ирландия и т.д. Особо стоит подчеркнуть, что именно Казахстан стал первым по ст- советским унитарным государством, сделавшим свой выбор в пользу двухпалатной парламентской системы. Основные преимущества двухпалатной системы заключаются в сле- дующем: |