Становление и развитие современной Казахстанской государственн. Становление и развитие современной казахстанской государственности
 Скачать 1.82 Mb.
|
|
Бюджетная реформа Формирование системы государственных финансов Казахстана нача- лось практически с момента обретения им Независимости. Вспоминая события, происходившие на заре Независимости страны, Глава государства Н.А. Назарбаев пишет: «Основной задачей государство ставило достижение финансовой стабилизации, как единственный выход из создавшегося кризиса. Мы прямо сказали своим гражданам, что госу - дарство будет сокращать все свои расходы, включая различные прямые и скрытые дотации, субсидирование, а также расходы на содер жание государст венных органов. От правительства требовался жесткий контроль над дохо дами и расходами бюджета. Всякое давление и лоббирование в пользу отдельных отраслей и сфер экономики жестко пресекалось. Официально на государст вен ном уровне было заявлено, что государствен- ный бюджет является инструментом государственной политики, и он не будет растаскиваться в угоду корпоративным, региональным и прочим интересам». 92 Первым Законом РК от 17 декабря 1991 года «О бюджетной системе» были определены основные принципы формирования бюджета страны, а также взаимоотношения между респуб ликанским бюджетом и местными бюджетами. По мере развития и становления новой бюджетной системы проис - ходит реформирование и внедрение новых, более совершен ных подходов. Так, 24 декабря 1996 года принимается новы й Закон РК о бюджетной системе, и с 1997 года внедряется новая бюджетная классификация расходов и доходов, происходит увязка расходов бюджетов всех уровней, растет уровень исполнительской дисциплины и прозрачность формирования бюджета. 1 апреля 1999 года принят третий закон о бюджетной системе, который характеризовался обеспечением принципа единства бюджетной _________________ 92 Назарбаев Н.А. Казахстанский путь. – С. 24. 185 системы, выравниванием региональных диспропорций и был нацелен на предотвращение роста кре диторской задолженности бюджета. К этому периоду Казахстан встал на путь устойчивого экономичес- кого роста, что привело к увеличению доходов госу дарства и расши ре - нию возможностей бюджета. Страна получила возможность наращивать как социальные, так и инвестиционные программы, а бюджет стал основ- ным инструментом реализа ции государственной политики, направленной на цели развития. В результате реализации последовательных поручений Президент а Н.А. Назарбаева ведется планомерная работа по формированию новой бюджетной системы, принимаются меры по совершенствованию норма- тивно-правовой базы, начинается внедрение принципов бюджетирования на основе программ, основанных на стратегических приоритетах и целях. Инициированный Президентом Республики Бюджетный кодекс 2004 года вбирает в себя не только многолетний опыт в развитии бюд - жетной системы страны, но также систематизирует подходы по межбюд- жетным отношениям, бюджетному кредитованию и государст венным инвестициям и закладывает качественно новые принципы каждого этапа бюджетного процесса. Внедряется принцип преемственности, предус- мат ривающий при планировании бюджета соблюдение приоритетов среднесрочной фискальной политики. Постепенный переход к сбалансированности бюджета за счет нефтя - ных поступлений выступил основной и главной предпосылкой совер- шенствования бюджетного законодательства и всей бюджетной системы, что нашло свое отражение, в частности, в Концепции Национального фонда 2005 года. С 2007 года начался следующий этап внедрения програм мно-целе вого бюджетирования – системы государственного планирования, ориентиро - ванного на результат. В 2009 году вступает в силу Бюджетный кодекс в новой редакции, призванный обеспечить дальнейшее совершенствова- ние бюджетной сферы, а также переход на трехлетний республиканский бюджет. Для дальнейшего совершенствования функционирования бюджет- ной системы страны в 2013 году Президентом Респуб лики принимается Концепция новой бюджетной политики. Работа в этом направлении продолжается. Сделаны акцен ты на уси- лении ответственности государственных органов за разработку и реа- лизацию программ и планов. Актуализируются ключевые программные документы в соответствии с долгосрочными целями. Совершенствуются 186 системы государственного планирования, в рамках которых улучшается сбалансированность их компонентов (стратегического, эконо мического, бюджетного), повышается эффективность исполнения стратегий, прог - рамм и планов, а также комплексных мер по обеспе чению макроэкономи- ческой стабильности и сба лансирован ности государственного бюджета. Национальный фонд Казахстана В 2009 году, почти десять лет спустя с момента создания Националь- ного фонда Казахстана, Президент страны Н.А. Назарбаев, обращаясь с Посланием к народу «Через кри зис – к обновлению и развитию», сказал: «Создав Национальный фонд, мы проводили целенаправленную поли тику сбережений. Вы хорошо помните, сколько было сломано копий – надо ли создавать этот фонд или раздать его всем понемножку? Чтобы мы делали сейчас, когда на 20% снизились сборы в бюджет, с выплатой пенсии и заработной платы? Создав этот фонд в хорошие времена, мы поступили правильно. Так должны поступать государства, которые ду- мают о своём завтрашнем дне. Тем самым мы обеспечили запас проч нос ти нашей экономике перед возможностями потрясений подобного рода». Действительно, начало 2000-х годов ознаменовалось для Казахстана выходом на траекторию поступательного роста ВВП. Однако достиже - ние высоких темпов роста национальной экономики в значительной сте - пени было обусловлено высо кими мировыми ценами на нефть. Для Казах- стана только вышедшего из экономического кризиса 1998-1999 годов, искушение не сберегать, а скорее потратить деньги для решения остро стоящих социальных и экономических проблем было велико. Вместе с тем, благодаря четкой политической воле Президента, по результатам изучения опыта стран, в которых ощу тимая доля доходов бюджета формируется за счет поступле ний от экспорта природных ре- сурсов, Казахстан одним из первых среди стран СНГ в 2000 году создал Национальный фонд. Целью создания Национального фонда явилось обеспечение стабильного социально-экономического развития страны, накопление финансовых средств для будущих поколений (сберегательная функция) и снижение зависимости экономики от воздействия неблаго- приятных внешних факторов (стабилизационная функция). В период 2001-2005 годов были сформированы необходимые основы и механизмы функционирования Националь ного фонда, основанные на лучшей мировой практике и в соответствии с рекомендациями ведущих международных экспертов. А благоприятная конъюнктура цен, наблю- даемая на мировых рынках сырья в докризисный период, в значитель- 187 ной степени обусловила ежегодный прирост объема Национального фонда. Вместе с тем, практика его функционирования в эти годы показала наличие проблем в действующем механизме формирования накоплений Национального фонда и управления его активами. В результате этого, 2005 год ознаменовался принятием Президенто м Казахстана Назарбаевым Н.А. первой Концепции формирования и использования средств Национального фонда на среднесрочную перс- пективу. В ней были определены основные цели и задачи Национального фонда, принципы накопления, использования и управления его активов. Переход на принципы Концепции 2005 года обеспечил стабильность бюджетной сферы и создал предпосылки для последующего качествен - ного внедрения среднесрочного бюджетного планирования. Националь - ный фонд при этом выступил важным регуляторо м экономики, обеспе- чивающим снижение зависимости бюджета от конъюнктуры мировых цен, вывод избытка доходов от нефти из экономики и сдерживание давле - ния на курс тенге и инфляцию, а также формирование накоплений для будущих поколений. Помимо обеспечения макроэкономической устой- чивости формирование Национального фонда создало необходимые усло- вия для повышения суверенного рейтинга страны и удешевление внешних заимствований государственного и корпоративного секторов. Создание и эффективное управление средствами Националь ного фонда в период бурного экономического роста поз во лило Казахстану обеспечить стерилизацию избыточного при тока валюты, что в некоторой степени способствовало сни жению давления на обменный курс тенге и инфляцию. А в период возникновения значительной внешней неста- бильности, вызванной глобальным финансовым кризисом в 2008 году, сред ства Национального фонда позволили оказать критически важ ную поддержку экономике Казахстана. Так, в рамках антикризисных мер из средств, выделенных из Нацио- нального фонда, в размере 1 трлн. 87,5 млрд. тенге, – 486 млрд. тенге были направлены на стабилизацию финансового сектора, 360 млрд. тенге – на решение проблем на рынке недвижимости и рефинансирование ипотеки, 120 млрд. тенге – на поддержку малого и среднего бизнеса и 121,5 млрд. тенге – на реализацию инновационных, индустриальных и инфраструк- турных проектов. Итак, консервативная стратегия, определенная Президентом страны изначально, четкие регламентированные нормы накопления, управления и мониторинга, которые были приняты изначаль но, обеспечили недопу- щение нецелевого расходования Национального фонда, что позволило 188 не только своевременно и оперативно осуществить критически важное финансирование антикризисных мер, но и обеспечить последующее устойчивое восстановление активов Фонда. Вместе с тем, анализ уроков глобального финансово-эконо мического кризиса послужил импульсом для дальнейших структурных преобразо- ваний экономики Казахстана. В целях последовательного совершенство- вания механизмов формирования и использования средств Националь - ного фонда Указом Президента РК от 2 апреля 2010 года одобряется новая Кон цепция формирования и использования средств Националь - ного фонда. В Концепции 2010 года реализацию стабилизационной функции принято осуществлять через гарантированный трансферт в республиканский бюджет, зафиксированный в абсолютном выражении на уровне 8 млрд. долларов США, взамен ранее лимитированного не более 1/3 части от объема средств Национального фонда. Для реализации сберегатель ной функции определен неснижаемый остаток средств Национального фонда в размере не менее 20% от прогнозного значения ВВП. Ввиду изменяющихся условий и ситуации, в том числе вызванных сильнейшим мировым падением цен на энергоносители, существенно сократились поступления в Национальный фонд. С 2015 года впервые наметилась тенденция сокращения валютных активов Национального фонда. Данное обстоятельство обусловило принятием Президентом Респуб лики новой Концепции формирования и использования средств Нацио нального фонда (Указ Президента РК от 8 декабря 2016 года). Сог ласно данной Концепции с 2018 по 2030 год должен быть решен ряд стратегически важных задач, в числе которых недопущение сокращения активов Национального фонда и рост эффективности управления активами Национального фонда. Налоговая реформа В книге «Эра независимости» Президент Н.А. Назарбаев вспоминает: «Законы «О бюджетной системе» и «О налого вой системе в Республике Казахстан» были приняты еще в 1991 году. Однако фискальная политика в целом оставалась противоречивой и мешала развитию деловой актив- ности. Достаточно сказать, что ставки налогов, а их было четыре десятка, менялись произвольно». В этой связи 24 апpеля 1995 года Президент РК издал Указ, имеющий силу закона, «О налогах и других обязательных платежа х в бюджет», в результате которого число налогов существенно сокращается, их стано- 189 вится одиннадцать. По мере развития и становления налоговой системы документ претерпевает ряд корректировок. 12 июня 2001 года Парламент РК принимает Налоговый кодекс, что сыграло конструктивную роль в экономическом развитии страны, так как этот документ укрепил концептуальные основы налоговой системы, сформированной в предыдущие годы, повысил эффективность правовых механизмов в налоговой сфере, закрепил принципы стабильности нало- гового законодательства и единства системы налоговых льгот. Вместе с тем, рост экономики, расширение доходной базы бюджета, необходи- мость решения долгосрочных задач экономического развития, прежде всего диверсификации структуры экономики, потребовали соответст вую- щей корректировки идеологии налогообложения. Превалирующий подход достаточно жесткой фискальной политики, который был оправдан и безальтернативен в период экономического кризиса, стал в новых условиях сдерживающим фактором роста эконо- мической активности в стране. Так, обращаясь в 2003 году с ежегодным Посланием к народу Президент Н.А. Назарбаев высказал мысль: «Можно считать непреложной истиной, что чем меньше налоги – тем больше частных инвестиций» и поручает Правительству внести в Пар- ламент предложения о дальнейшем снижении ставок отдельных налогов: налога на добавленную стоимость, социального налога, индивидуаль ного подоходного налога, также поручает изучить возможности расши рения сферы специальных нало говых режимов. Для поддержки людей с низким уровнем доходов Правительству было поручено при снижении налогов не менее чем на 30% повысить необлагаемый минимум для исчисления индивидуального подоходного налога. Таким образом, основой принятой налоговой политики стало сниже- ние налоговой нагрузки на несырьевые секторы экономики, фискальное стимулирование привлечения инвес тиций и технологической модерни- зации, развитие субъектов малого предпринимательства, снижение раз- ме ров теневой эко номики, улучшение взаимоотношений государства и налого плательщиков. При этом важным являлось формирование оптимальной налого вой нагрузки на несырьевые секторы экономики, позволяющее обеспечивать поступление (как в периоды роста, так и спада) необходимого уровня ненефтяных доходов в бюджет. Совершенствование налоговой политики с начала 2000-х годов осу- ществлялось в несколько этапов, в том числе путем корректировки отдель- ных норм кодекса. Поэтапно и комплексно осуществляются меры по 190 снижению общей налоговой нагрузки на экономику, стимулирование инвестиций и технологической модернизации, легализацию доходов и уве- личение размеров оплаты труда, развитие малого предпринимательства. Эти меры, наряду с упрощением налогового администрирования, ока - зали стимулирующее воздействие на рост эконо мической активности в стране. Вместе с тем, меняющиеся экономические условия, а также необходимость дальнейшей мо дер низации Казахстана требуют после дую- щих мер развития. Выступая с Посланием народу Казахстана, Президент Рес публики Н.А. Назарбаев в 2008 году определяет, что «необходимо привести нало- говую систему в соответствие с задачами нового этапа развития Казах - стана. Действующий Налоговый кодекс сыграл позитивную роль в эко- номическом росте, однако в настоящее время его потенциал практически исчерпан. Кодекс насчитывает свыше 170 видов льгот и преференций, которые постоянно и бессистемно растут», а поэтому «он должен спо- собствовать модернизации и диверсификации экономики, выходу бизнеса из «тени», а также «предусматривать снижение общей налоговой нагрузки для несырьевых секторов экономики, особенно для малого и среднего бизнеса. Ожидаемые потери бюджета должны быть компенсированы за счет повышения экономической отдачи от добывающего сектора». С начала 2009 года стал действовать новый Налоговый кодекс, кото - рый предусматривал реализацию принципа закона прямого действия, снижение общей нагрузки на несырьевые секторы экономики с одновре- менным повышением отдачи от добывающего сектора, а также создание условий, способствующих модернизации и диверсификации экономики, улучше ние условий для ведения бизнеса за счет совершенствова ния налогового администрирования и упрощения налоговых процедур. В последующие годы в кодекс вносились отдельные изменения, нап- равленные на совершенствование некоторых его положений, даль ней- шие улучшения налогового законодательства и упрощения налого вого администрирования, а также в связи с развитием евразийских интегра- ционных процессов. Однако в конечном итоге Налоговый кодекс стал чрезмерно сложным, что вызвало серьезную критику со стороны Президента Республики и повлекло разработку и принятие нового Налогового кодекса. Новый кодекс вступил в действие в 2018 году, его харак терной особенностью стала новая идеология, направленная на удобство работы бизнеса. Так, согласно данной идеологии, все неясности и неточности толкуются в пользу налогопла тельщика; отменяются штрафы и пени, 191 в случае если налоговые органы неправильно разъясняют Налоговый кодекс; усиливается требование к обоснованности доначислений; внедрен механизм возможности внесения многочисленных частых поправок; сокращены внешние ссылки, исключены перекрестные, уточнены внутрен - ние и др. Ожидается, что это повлечет уменьшение налоговых споров, сократит количество проверок, упростит процесс налогового админист ри- рования, а процесс налоговых изменений сделает предсказуемым. Пенсионная реформа Казахстан стал первым из стран СНГ, осуществившим пенсионную реформу. Реформа пенсионной системы была заду мана как неотъемле- мая часть триединой стратегии экономического развития, которая также включала приватизацию и развитие рынка капитала. Долгосрочная цель этой реформы заключалась в поэтапном пере- ходе от солидарной пенсионной системы, с установлен ными выплатами к накопительной – с установленными отчислениями. Инициатива Президента о реформировании существовавшей тогда пенсионной системы была своевременной и крайне актуальной. Так, в 90-х годах в Казахстане стали нарастать и обостряться проблемы демографической нагрузки миграционного оттока населения трудоспо- собного возраста вкупе со сложностями переходного периода к новой самостоятельной экономике. Если в 1990 году на трех граждан трудо- способного возраста приходился один пенсионер, то к 1996 году этот показатель составил уже 1,8 к 1. Пенсионная система все более не справлялась, все чаще возникали перебои, образовывались задержки выплат пенсий, стала увеличиваться задолженность. C начала 1998 года вступает в силу Закон РК «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», согласно которому казахстанская пенсионная система стала функционировать в новом формате, в переходе от солидарной к накопительной. Так, согласно новым условиям все официально рабо- тающие стали отчислять 10% от доходов в накопительные пенсионные фонды, получив также возможность осуществлять добро вольные пенсион- ные взносы. Льготные пенсии, сохранявшиеся еще с советских времен, были ликвидированы. Вместе с тем было установлено, что все граждане, достигшие пенсионного возраста до 1 января 1998 г., продолжили полу- чать пенсию по старым условиям из солидарной системы. Также было определено, что граждане, которые достигнут пенсионного возраста после 1 января 1998 г., будут получать две пенсии: одну по солидарной системе, но не в полном размере, а в размере, про порциональном трудовому стажу 192 на 1 января 1998 года, и вторую – из накопительного пенсионного фонда. А граж дане, которые начнут трудовую деятельность после 1 января 1998 года, будут получать пенсию, соответственно, только из накопитель- ных пенсионных фондов. В сентябре 1997 года в Казахстане создается Государст венной нако- пительный пенсионный фонд (ГНПФ) и, как спра ведливо отмечается в истории его создания, «он стал первым накопительным фондом страны, принял первый пенсионный взнос и в 1999 г. первым среди пенсионных фондов получил право на самостоятельное управление пенсионными активами». 93 Состоялось повышение пенсионного возраста: для женщин 58 лет, а для мужчин – 63 года. Вместе с тем, по мере функционирования накопительной системы в Казахстане стали выявляться и усиливаться проб лемы, связанные со зна- чительным опережением темпов роста реальной заработной платы над темпами роста реального размера назначенной пенсии, тенденциями роста среднемесячной заработной платы в условиях отрицательной реальной доходности накоплений в накопительных пенсионных фондах, снижением среднего процента замещения в солидарной системе (что в дальнейшем потребует гарантий государства по пенсионному обеспечению и со вре ме- нем создаст дополнительную нагрузку на государственный бюджет) и др. Реформирование пенсионной системы – процесс многоплановый, сложный и длительный. Долгое время продолжалась дискуссия в отно- шении путей повышения доходности пенсионных накоплений. В первую очередь, это касалось вопросов организации управления пенсионными накоп лениями, так как ее качество и эффективность напрямую определяют успешность функционирования пенсионной системы. В конечном итоге, после опыта практики альтернативного управле- ния пенсионными накоплениями, в 2013 году был создан ЕНПФ (на базе Государственного накопительного пенсионного фонда, который, как отме чалось ранее, «стал первым накопительным фондом страны и принял первый пенсионный взнос»). Необходимо подчеркнуть, что передача пенсионных накоплений под государственное управление не являлась национализацией, все пенсион - ные накопления остались в собственности вкладчиков. Только вместо частных пенсионных фондов ими управляет государственный. _________________ 93 Официальный сайт Единого накопительного пенсионного фонда Казахстана http://www.enpf.kz/100. 193 В 2014 году в Казахстане была одобрена Концепция даль нейшей модернизации пенсионной системы Республики Казахстан до 2030 года, а также приняты соответствующие законодательные акты в ее реализа - цию. С середины 2017 года пенсионная система Казахстана начала функционировать в модернизированном формате. В частности, базовая пенсия стала начисляться по новым правилам, с учетом стажа учас тия в пенсионной системе, в который также будет включен стаж, выработанный в солидарной системе (т.е. на 1 января 1998 года). Наряду с этим введена условно-накопительная компонента (5% взносов работодателя). В книге «Эра независимости» Президент Республики Н.А. Назарбаев отмечает: «Модернизированная пенсионная система будет по-прежнему многоуровневой. Первый уровень составят выплаты из бюджета (соли- дарная и базовая пенсии; минимальная гарантированная пенсия). Второй уровень – выплаты за счет обязательных пенсионных взносов работника и работодателя. И третий – добровольные отчисления. В августе 2015 года мной был подписан Конституционный закон о вопросах пенсионного обеспечения. Теперь базовая пенсия назнача- ется в зависимости от стажа участия в пенсионной системе. С января 2018 года начнет действовать новый условно-накопительный компонент, формируемый за счет взно сов работодателей в размере пяти процентов от доходов ра ботника. В ноябрьском Послании 2015 года я поручил вывести ЕНПФ из-под контроля Национального банка и передать в управ ление частных компаний. Для повышения доходности поставлена задача развивать инвестирование пенсионных средств. В феврале 2016 года на расширенном заседании Правительства я поручил направить пенсионные активы ЕНПФ на поддержку малого и среднего бизнеса и стимулирование экономики. Важно, что возврат этих инвестиций будет осуществляться по рыночным ставкам». Меры по модернизации пенсионной системы нацелены на решение таких вопросов как финансовая устойчивость системы, ее надежность, а также с точки зрения социальной эффективности и индивидуальной справедливости. |