Тема понятие и роль местного самоуправления
 Скачать 2.33 Mb.
|
|
ТЕМА 11. ФИНАНСЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 11.1. Финансы местного самоуправления Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет его как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Исходя из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации выделяется три уровня бюджетной системы: - федеральный бюджет Российской Федерации; - бюджеты субъектов Российской Федерации; - местные бюджеты. С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Муниципальные (местные) финансы – это совокупность социально- экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения. Факторы, влияющие на состояние городских финансов (по Велихову): - состояние хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования; 322 - ресурсами, расположенными на территории муниципального образования; - объемом прав и полномочий, предоставленных органам местного самоуправления государством; - профессионализм муниципальных служащих. Основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления следующим образом: - достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям; - свобода распоряжения этими средствами при осуществлении собственных функций; - поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов; - защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания; - предоставление субсидий не должно идти в ущерб свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства хозяйственных обществ. К ним относятся: - финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности; - финансовые ресурсы немуниципальных предприятий и других хозяйственных обществ, используемые ими для финансирования строительства и содержания социально-культурных и жилищно- коммунальных объектов на территории муниципального образования. Многие предприятия для социальной поддержки своих работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения, объекты для отдыха. Нередко в общем объеме 323 муниципальных финансов средства предприятий, направляемые на социальное развитие, занимают значительный удельный вес. Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения потребностей населения. Важнейшей из них является гарантия их финансовой самостоятельности, включая собственные источники доходов, самостоятельное формирование, утверждение, исполнение местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового законодательства. Город заинтересован в эффективном использовании своих финансовых ресурсов, разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов бюджета и экономном расходовании бюджетных средств. Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ресурсов города в интересах населения составляет суть городской финансовой политики. Цели и основные инструменты городской финансовой политики представлены на рисунке 11.1. 324 Рисунок 11.1. Цели и инструменты городской финансовой политики Система целей городской финансовой политики логически вытекает из общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения собственных полномочий органов власти города федерального значения или муниципального образования, его комплексного и устойчивого социально- экономического развития. Ключевыми нормативно-правовыми актами, регулирующими бюджетный процесс в городе являются: - Конституция Российской Федерации; Цели и инструменты финансовой политики города Цели Обеспечение текущих расходов бюджета для решения вопросов местного значений Обеспечение формирования бюджета развития для решения перспективных задач Обеспечение финансирования отдельных государственных полномочий за счет субвенций из бюджета субъекта РФ Обеспечение сбалансированности бюджета Инструменты Совершенствование бюджетного процесса Повышение открытости городских финансов Городской кредит Разработка сводного финансового баланса территории Встраивание в бюджетный процесс системы городского заказа и городских заданий Казначейское исполнению бюджета 325 - Федеральное законодательство: Бюджетные кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; - Законодательство субъекта федерации: Бюджетный кодекс субъекта РФ (города федерального значения); - Муниципальные правовые акты: Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Самостоятельность формирования местных бюджетов означает, что рассмотрение проекта бюджета, его утверждение, контроль исполнения и утверждение отчета о его исполнении осуществляет представительный орган муниципального образования. К ведению исполнительных органов относятся составление проекта соответствующего бюджета, его исполнение и распоряжение его средствами. К полномочиям контрольного органа муниципального образования относится контроль использования выделенных бюджетных ассигнований. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается наличием у муниципальных образований собственных источников доходов и их правом определять направления расходования средств. 11.2. Бюджетный процесс местного самоуправления Бюджетный процесс в городе - это деятельность органов государственной власти города федерального значения или органов муниципального самоуправления по составлению и рассмотрению проекта городского бюджета, его утверждению, исполнению и контролю исполнения. Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет привлекать бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств. Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ и осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. 326 Условно можно выделить стадии управления городскими финансами: - финансовое планирование; - бюджетный процесс; - оценка результатов. В процессе финансового планирования в городе можно выделить три формы планирования, которые приведены в таблице 11.1. Таблица 11.1. Формы финансового планирования Форма планирования Планирование расходов Планирование доходов Долгосрочное Определение приоритетов развития и финансирования Составление перспективного финансового плана развития доходной базы муниципального образования Среднесрочное Инвестиционные проекты Определение видов и объемов привлекаемого финансирования на основе перспективного плана развития доходной базы Краткосрочное Определение (на основе приоритетов развития инвестиционных проектов) объема расходов на инвестирование и текущих расходов на финансовый год Составление прогноза, поступлений по различным доходным источникам и их распределение по конкретным статьям расходов Обычно в муниципальном образовании принимается местный нормативный акт - положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета. К бюджетным полномочиям муниципальных образований, исходя из статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, относятся: - установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; 327 - составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета; - установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования; - определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; - осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами; - установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету; - в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений; - иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления. В бюджетном процессе можно выделить следующих участников: - глава муниципального образования; - представительный орган местного самоуправления; - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования; - орган муниципального финансового контроля; - получатели бюджетных средств и иные предусмотренные законом субъекты. 328 Представительный орган городской власти имеет следующие полномочия в бюджетном процессе: - рассматривает и утверждает бюджет муниципального образования и отчёт о его исполнении; - осуществляет контроль за исполнением местного бюджета; - формирует, определяет правовой статус контрольного органа местного самоуправления. Исполнительно-распорядительный орган имеет следующие полномочия в процессе бюджетного процесса: - обеспечивает составление проекта бюджета и среднесрочного финансового плана и вместе с необходимыми документами вносит на утверждение представительного органа местного самоуправления; - разрабатывает и утверждает методику распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов; - обеспечивает исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности; - предоставляет отчет об исполнении бюджета на утверждение представительного органа местного самоуправления. Бюджетный процесс в городской экономике представлен на рисунке 11.2. 329 Рисунок 11.2. Бюджетный процесс в городской экономике Проект местного бюджета разрабатывается администрацией города федерального значения или муниципального образования. Далее проект бюджета направляется в представительный орган города, на данной стадии проводятся общественные слушания. После обнародования проекта бюджета, он принимается представительным органом муниципального образования. Далее направляется на подпись главе города. После принятия бюджет исполняется администрацией города при контроле контрольно-счетного органа. По итогам исполнения утвержденного бюджета города, администрация составляет отчет об его исполнении и представляет его перед представительным органом власти. Однако, если раскрывать данный процесс более детально, то разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный Рассмотрение проекта бюджета, проведение публичных слушаний и принятие проекта бюджета Исполнение бюджета муниципального образования Разработка проекта бюджета на очередной финансовый год и последующие два года Администрация города Население, представительный орган власти – подпись главы города Администрация города Формирование отчета об исполнении бюджета Администрация города Контроль исполнения: контрольно-счетный орган Представление отчета об исполнении бюджета представительному органу города Администрация города 330 орган муниципального образования. К проекту бюджета прилагается специальный документ - бюджетное послание, в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и направления расходования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспечения и социально- экономического развития муниципального образования. Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно происходит в два или три этапа (чтения). На первом этапе проект бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях, а затем на заседании представительного органа, где заслушивается послание главы администрации. После этого бюджет принимается в первом чтении, т.е. согласовываются его основные параметры. Для рассмотрения возможных разногласий по проекту между администрацией и представительным органом создается согласительная комиссия. Проект бюджета, принятый в первом чтении, публикуется в средствах массовой информации для всенародного обсуждения жителями муниципального образования. На втором этапе собираются и анализируются мнения и предложения населения и общественных организаций, проводятся публичные слушания по проекту бюджета и работает согласительная комиссия. По итогам ее работы администрация корректирует проект бюджета и повторно вносит его в представительный орган. Если разногласия удалось преодолеть, бюджет утверждается представительным органом во втором чтении. Третий этап требуется, если голосование во втором чтении не дало результата. Продолжается работа согласительной комиссии, после чего бюджет утверждается в третьем, окончательном чтении. Если к началу финансового года бюджет не будет утвержден, то финансирование бюджетных расходов осуществляется ежемесячно в размере 1/12 фактических расходов бюджета предыдущего года. Поскольку этот порядок существенно осложняет процесс финансирования, администрация и 331 представительный орган заинтересованы в том, чтобы преодолеть разногласия и утвердить бюджет к началу финансового года. Исполнение утвержденного бюджета осуществляется администрацией в строгом соответствии с бюджетной росписью по статьям расходов, которая доводится до сведения всех распорядителей и получателей бюджетных средств. В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перераспределении средств по статьям расходов. В положении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение ожидаемого объема поступлений не более чем на 10%, администрация вправе ввести режим сокращения расходов бюджета (секвестр). Если снижение доходов составляет более 10% от утвержденной суммы, администрация вносит в представительный орган предложения о внесении изменений в бюджет. Не реже чем один раз в квартал администрация представляет на рассмотрение представительного органа информацию о ходе исполнения бюджета. Контроль исполнения бюджета осуществляет контрольный орган муниципального образования, который информирует представительный орган о выявленных нарушениях. Годовой отчет об исполнении бюджета представляется администрацией на утверждение представительного органа в сроки, установленные положением о бюджетном процессе. До начала рассмотрения отчета представительным органом проводится внешняя проверка силами муниципального контрольного органа. Представительный орган может также привлечь для внешней проверки независимую аудиторскую организацию. При обнаружении несоответствия исполнения 332 бюджета утвержденным параметрам представительный орган имеет право не утверждать отчет и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств нарушения бюджета и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. 11.3. Расходы городского бюджета ФЗ №131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет органам местного самоуправления существенную самостоятельность самостоятельность в определении направлений расходов местных бюджетов в пределах имеющихся у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения. Муниципальные минимальные социальные стандарты - это показатели объемов и качества муниципальных услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования. Они должны быть установлены органами местного самоуправления на каждый вопрос местного значения, закрепленный за муниципальным образованием и предусматривающий расходы из местных бюджетов. Примерами муниципальных минимальных социальных стандартов являются: фактический размер жилой площади и размер доходов на одного жителя, при недостижении которых он может претендовать на получение жилой площади на условиях социального найма, норматив расхода воды на одного жителя в квартирах, не оборудованных счетчиками расхода воды, частота (интервал) движения маршрутов муниципального транспорта на отдельных направлениях, доля оплаты родителями содержания ребенка в детском саду и 333 возможные льготы по оплате и т.д. На основе этих данных определяются нормативы бюджетных расходов по соответствующим статьям. Муниципальные социальные стандарты устанавливают только объемы, качество и в отдельных случаях сроки (периодичность) предоставления бюджетных услуг. Их нельзя смешивать со стандартами безопасности, правилами технической эксплуатации, санитарными, экологическими и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и подлежат обязательному исполнению. Установление муниципальных социальных стандартов - достаточно сложная задача, поскольку органам местного самоуправления придется выбирать между желанием предоставить большее количество бюджетных услуг и возможностями бюджетов. Муниципальные социальные стандарты не могут применяться при выполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Нормативы бюджетных расходов на эти полномочия должны определяться соответствующими органами государственной власти на основе федеральных или региональных минимальных социальных стандартов. Таким образом, в стране возникает многоуровневая система минимальных социальных стандартов (федеральные, региональные, муниципальные), причем тот уровень бюджетной системы, который устанавливает соответствующие социальные стандарты, обязан обеспечить и их финансирование. Органы местного самоуправления муниципальных образований, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. 334 Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Согласно положениям статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: - принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; - принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; - заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями. Структура по их целевому назначению приведена на рисунке 11.3. Расходные обязательства Текущие расходные обязательства Бюджетные инвестиции на создание и увеличение стоимости муниципального имущества Финансирование муниципального хозяйства Финансирование социально-культурной сферы Расходы на управление Страховые и прочие расходы Обслуживание муниципального долга Муниципальные целевые программы Капитальный ремонт Капитальный строительство и реконструкция Инновационные мероприятия 335 Рисунок 11.3. Целевая классификация расходных обязательств местных бюджетов Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходуется до 75 - 80% бюджетных расходов. В перспективе их структура будет меняться. В частности, будут сокращаться расходы на финансирование жилищно-коммунального комплекса в связи с передачей бюджетных средств на эти цели от жилищно-эксплуатационных организаций к гражданам, причем выплата жилищных субсидий будет финансироваться через федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Расходы на образование и здравоохранение будут сосредоточены в бюджетах муниципальных районов и городских округов, а расходы на финансирование образовательного процесса, включая заработную плату педагогических работников, передаются на уровень субъектов РФ. В бюджете текущих расходов могут выделяться "защищенные статьи", по которым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах. К ним обычно относятся расходы на заработную плату, оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), медикаменты, выплату пособий и компенсаций и т.п. Средства бюджета развития (капитальные расходы) расходуются на капитальное строительство, ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и дефицита средств на текущие расходы большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет муниципальных займов. Возможные 336 направления повышения эффективности расходов местных бюджетов показаны на рисунке 11.4. Рисунок 11.4. Направления повышения эффективности расходов местных бюджетов Особое значение имеет переход от сметного финансирования бюджетных расходов по статьям экономической классификации (на заработную плату, на топливо и т.д.) к так называемому «бюджетированию по результатам». Это означает, что бюджетные средства должны выделяться не на содержание бюджетной организации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюджетных услуг или на достижение каких-то заданных целей (программно-целевое финансирование). Компонентами бюджетирования по результатам является: - совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе требований к конечному результату; - учет эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе опросов потребителей бюджетных услуг; - расширение самостоятельности бюджетных учреждений в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами. 337 В конечном итоге от бюджетополучателя будут требовать не соблюдения расходов по каждой статье, а конечного результата деятельности. Внедрение такой системы финансирования только начинается, нормативная база для определения результативности каждой бюджетной услуги пока не сформирована. Для многих муниципальных услуг количественные измерители их результативности неочевидны. Решению этой задачи будет способствовать разработка муниципальных минимальных социальных стандартов. Переход на бюджетирование по результатам следует рассматривать как одно из главных направлений повышения эффективности бюджетных расходов. 11.4. Доходы городского бюджета За органами местного самоуправления закреплены источники доходов, которые обеспечивают выполнение расходных обязательств муниципального образования. Структурно доходы местного бюджета можно разделить на налоговые, неналоговые и межбюджетные трансферты. К неналоговым доходам бюджетов относятся: - доходы от использования имущества, находящегося в собственности органов государственной власти города федерального значения или муниципальной собственности; - доходы от продажи государственного и муниципального имущества; - доходы от платных услуг, оказываемых унитарными предприятиями и учреждениями; - штрафы, пени, санкции; - средства самообложения граждан; - добровольные пожертвования; - иные неналоговые доходы. К безвозмездным поступлениям из вышестоящего бюджета относятся: 338 - дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; - субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); - субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации; - иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; - безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. В бюджеты муниципальных образований зачисляются налоговые доходы от двух местных налогов: - земельного налога - по нормативу 100 процентов; - налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов. Остальные налоговые доходы зачисляются в процентной доле от налога, который разделен между федеральным, региональным и местным бюджетом. Нормативы налоговых отчислений в бюджеты муниципальных образований приведены в таблице 11.2. Таблица 11.2. Нормативы налоговых отчислений в бюджеты муниципальных образований Городские поселения Муниципальный район Городской округ, городской округ с внутригородским делением Сельское поселение - налога на доходы физических лиц - по нормативу 15 процентов; - единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по - налога на доходы физических лиц, взимаемого на территориях городских поселений, - по нормативу 5 процентов; - налога на доходы - налога на доходы физических лиц - по нормативу 15 процентов; - единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по - налога на доходы физических лиц - по нормативу 2 процента; - единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30 процентов; - государственной 339 нормативу 100 процентов; - единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 100 процентов; - налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, - по нормативу 100 процентов. физических лиц, взимаемого на территориях сельских поселений, - по нормативу 13 процентов; - налога на доходы физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 15 процентов; - единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 100 процентов; - единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на территориях городских поселений, - по нормативу 50 процентов; - единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на территориях сельских поселений, - по нормативу 70 процентов; - единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100 процентов; - государственной пошлины - по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, мировыми судьями – 100 процентов. нормативу 100 процентов; - единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 100 процентов; - государственной пошлины - по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, мировыми судьями – 100 процентов; - налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, - по нормативу 100 процентов. пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления сельского поселения, - по нормативу 100 процентов; - государственной пошлины за выдачу органом местного самоуправления сельского поселения специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, в случае отнесения дорожной деятельности к вопросам местного значения - по нормативу 100 процентов. Направлениями увеличения доходов местных бюджетов могут быть: 340 - увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования; - повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности; - повышение эффективности работы муниципальных предприятий и учреждений; - организация работы по оперативному учету и погашению задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет; - организация учета и планирования доходов бюджета от предпринимательской деятельности в целях их повышения; - разработка эффективных инвестиционных и социально значимых проектов и программ, под которые могут быть получены на условиях софинансирования субсидии из соответствующих фондов субъектов РФ; - использование в отдельных случаях заемных средств. Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содействие их работе, осуществляют взаимообмен информацией. 11.5. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансированных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов 341 совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного представительным органом муниципального образования на очередной финансовый год, не более 10% от объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней). Одновременно должны быть утверждены источники покрытия этого дефицита, в числе которых могут быть муниципальные займы, кредиты, поступления от продажи муниципального имущества и другие источники, установленные законодательством. Исходя из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета включаются: - разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение; - разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации; - разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; - разница между полученными в иностранной валюте от Российской Федерации и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований); - изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года; - иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета, куда входят: 342 - поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования; - курсовая разница по средствам местного бюджета; - объем средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в валюте Российской Федерации, в случае, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу; - объем средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в иностранной валюте, предоставленных Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу; - объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств муниципального образования в валюте Российской Федерации; - разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации; - разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации; - разница между средствами, перечисленными с единого счета по учету средств местного бюджета, и средствами, зачисленными на единый счет по учету средств местного бюджета, при проведении операций по управлению остатками средств на едином счете по учету средств местного бюджета. 343 Финансовое выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований проводится посредством использования межбюджетных трансфертов: дотаций, субсидий и субвенций. Рассмотрим их более обстоятельно: - дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования; - субсидии - предоставляются в целях долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры (фонд муниципального развития в составе расходов бюджета субъекта РФ), развития приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований (фонд софинансирования социальных расходов в составе расходов бюджета субъекта РФ); - субвенции - предоставляются на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (региональный фонд компенсаций, создаваемый в составе бюджета субъекта РФ). В современных условиях, в Российской Федерации сложилась централизованная система перераспределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Она идет своими истока к концу 1990-х началу 2000-х годов, когда в Российской Федерации актуальной была проблема сепаратистских движений и стояла реальная угроза распада страны. С целью подчинения регионов и органов местного самоуправления большая часть налоговых доходов была передана на федеральный уровень и потом с помощью межбюджетных трансфертов перераспределялась на более низкие уровни бюджетной системы. Недостатком данной системы явился хронический дефицит бюджета большинства муниципальных образований и снижение темпов экономического роста. В современных условиях в медийном пространстве идет дискуссия по вопросу передачи большего источника налоговых доходов 344 на местный уровень с целью активизации экономического роста. Схема финансовых потоков в бюджетной системе Российской Федерации приведена на рисунке 11.5. 345 Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов 1 Регулирующие налоги (нормативы отчислений от федеральных налогов) Финансовая помощи (трансфертов): - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов; - фонд компенсаций; - фонд софинансирования социальных расходов; - фонд регионального развития; - фонд реформирования региональных финансов. Непосредственные расходы федерального бюджета на территории субъекта РФ. - финансирования инвестиционных проектов, реализуемых на территории субъекта РФ; - капитальное строительство и ремонт объектов, текущих расходов на финансирование федеральных структур, расположенных на территории региона; - финансирования мероприятий федеральных целевых программ, реализуемых на территории области. Поступления от федеральных налогов по установленным нормативам Бюджеты субъектов РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов 2 Поступления федеральных и региональных налогов по установленным нормативам Непосредственные расходы федерального и областного бюджета: - финансирование мероприятий областных (региональных) целевых программ, реализуемых на территории муниципального образования; - осуществление капитальных вложений Финансовая помощь: дотации, субсидии, субвенции Регулирующие налоги по нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов Местные бюджеты 3 346 Рисунок 11.5. Схема финансовых потоков в бюджетной системе Российской Федерации 347 Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, размещаемых на внутреннем рынке в валюте Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями настоящего Кодекса в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства. Заимствования муниципальных образований в валюте Российской Федерации за пределами Российской Федерации не допускаются. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по: 1) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам); 2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций; 4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям). Долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах. В объем муниципального долга включаются: 1) номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам; 2) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет; 3) объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием; 4) объем обязательств по муниципальным гарантиям; 348 5) объем иных непогашенных долговых обязательств муниципального образования. Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 10 лет включительно). Краткосрочные муниципальные заимствования используются для покрытия временных дефицитов местных бюджетов. В условиях финансовой нестабильности доверие коммерческих банков к муниципальному образованию как заемщику невелико. Поэтому в муниципальной практике преобладают краткосрочные займы, необходимые для решения отдельных неотложных проблем. Муниципальное образование обязано ежегодно разрабатывать программу заимствований, в которую включаются объемы заимствований на очередной финансовый год, общие объемы заимствований с учетом предыдущих лет и расходы на погашение долговых обязательств. Программа утверждается представительным органом муниципального образования одновременно с утверждением бюджета. В ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования (в том числе гарантий), дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая необходимая информация. Источниками муниципального кредита могут быть: - Население; - Государство; - Частные кредитные учреждения; - Другие органы местного самоуправления (взаимный кредит). Сравнительная характеристика привлечения кредитных средств в бюджет муниципального образования приведена в таблице 11.3. Таблица 11.3. 349 Сравнительная характеристика привлечения кредитных средств в бюджет муниципального образования Объект сравнения Источник муниципального кредита Население Государство Частные кредитные учреждения Источники средств Сбережения населения Государственные бюджетные ресурсы Средства частных кредитный учреждений Возможные ограничения по кредиту Наличие средств у населения Наличие бюджетных ресурсов, правовые ограничения в отношении использования ресурсов, возможность возникновения зависимости от органа государственной власти, выдавшего кредит Достаточно высокий ссудный процент, возможность коррупции и дополнительных обязательств по кредиту Формы кредита Долгосрочный облигационный заем Средне – и краткосрочный кредит Краткосрочный кредит Исходя из данных таблицы 11.3. видно, то наиболее надежными и наименее рисковыми являются заимствования у населения путем эмиссии облигаций. В то время как наиболее дорогими и рисковыми являются кредиты, которые были привлечены муниципальным образованием у коммерческих кредитных организаций. При этом, если отметить российскую практику, то в большинстве случаев муниципальные образования прибегают к заемам у коммерческих организаций выплачивая высокие проценты. Крайне редко органы местного самоуправления размещают облигации среди населения в силу низкой платежеспособности и дохода населения. Наиболее оптимальным на наш взгляд является кредитование у других органов власти. 11.6. Современное состояние городских бюджетов в Российской Федерации Данные параграфа написаны на основе исследования КБ «Стрелка» под названием «Богатство и самостоятельность: что делает бюджет города устойчивым», в котором проанализированы доходы и расходы региональных 350 столиц, а также статьи проекта Архитекторы РФ под названием «Бюджет российских городов: откуда приходят деньги и как они расходуются». В исследование попали 79 региональных столиц, кроме Москвы, Санкт- Петербурга и Севастополя: у городов федерального значения другой принцип формирования бюджета. Город с устойчивым бюджетом — это самостоятельный город с диверсифицированными доходами. Самостоятельность выражается в первую очередь в минимальной доле безвозмездных поступлений из региональных центров в общем доходе. Важно и то, что эта доля должна постепенно сокращаться, а вместе с ней — уменьшаться зависимость от регионального и федерального бюджета. Кроме того, бюджет устойчивого города опирается на различные источники средств: и на безвозмездные поступления из регионального бюджета, и на налоги, и на неналоговые поступления (штрафы, госпошлины, административные сборы и так далее). Структура доходов и расходов российских городов представлена на рисунке 11.6. Рисунок 11.6. Структура доходов и расходов российских городов Если деньги в город поступают в большей степени благодаря безвозмездным поступлениям, то есть город финансируется из региональных бюджетов, то его экономическое положение уже можно считать нестабильным. Мэр такого города и его администрация не могут быть уверены, в каком объеме и когда придут деньги сверху. 351 Кроме того, перераспределять по своему усмотрению регламентированные безвозмездные поступления мэр тоже не может, а локальные проблемы при раздаче средств не всегда учитываются. Доля безвозмездных поступлений в структуре доходов некоторых российских городов представлена на рисунке 11.7. Рисунок 11.7. Доля безвозмездных поступлений в структуре доходов некоторых российских городов Самым самостоятельным городом оказался Новосибирск. Город с наименьшей долей безвозмездных поступлений — Пермь: эта доля составляет всего 36% по сравнению с остальными доходами. Самый зависимый город — Махачкала. В Махачкале доля безвозмездных поступлений — 72% от общего дохода. За ней следует Кызыл, столица Республики Тыва: там доля безвозмездных поступлений — 70%. 40% доходов города получают от своих жителеи ̆ и недвижимости. С ростом населения падает роль безвозмездных поступлении ̆, а все остальные доходы увеличиваются — бюджет города становится устойчивее. В Европеи ̆ской части России региональные центры зарабатывают меньше всего — 57 рублей в день. Там же находится большинство бедных городов. Для сравнения, в Сибири эта сумма — 84 рубля, а на Дальнем Востоке — и вовсе самые богатые региональные столицы: их доход на одного жителя в среднем 158 рублей в день. 352 Чем выше качество среды и чем более развита экономика города, тем больше денег этот город зарабатывает на аренде и продаже муниципального и государственного имущества. Повышать стоимость земли и имущества можно, например, за счет благоустрои ̆ства и улучшения городскои ̆ инфраструктуры. Больше всех зарабатывает на аренде и продаже муниципального имущества Тверь — 109,3 тысячи рублей за один гектар земли. В среднем доход от аренды и продажи с гектара составляет 32,3 тысячи рублей. Уровень городской среды влияет на доходы от операции ̆ с имуществом, а вот площадь города — нет. Доходы Твери больше доходов Горно-Алтаи ̆ска в 38 раз, однако при этом площади городов отличаются лишь в полтора раза. В среднем аренда и продажа государственного и муниципального имущества приносят городам до 20% от всех доходов. Региональная столица в среднем тратит на одного своего жителя 60 рублей в день. При этом чем восточнее город, тем больше эта сумма. В Сибири на горожанина приходится 86 рублей в день, на Дальнем Востоке — 160. Больше всех тратит на своих жителей Анадырь, город на крайнем Северо-Востоке (439 рублей в день). Меньше всех — Махачкала (25 рублей в день). В среднем региональные столицы тратят половину всех своих доходов на образование. Интересно, что большую долю образование занимает в бюджетах бедных городов, где оно финансируется в основном за счет безвозмездных поступлений. Доля расходов на образование в структуре общих расходов некоторых российских городов приведена на рисунке 11.8. 353 Рисунок 11.8. Доля расходов на образование в структуре общих расходов некоторых российских городов Южно-Сахалинск тратит на образование больше всех — 32 тысячи рублей на человека, но эти траты занимают в общих расходах города сравнительно мало. На социальную политику изученные города в среднем тратят лишь 7,4% от бюджета. При этом, выплачивая НДФЛ, горожане формируют 25% бюджета города. В исследовании говорится, что социальная политика — это «то, на что горожанин может надеяться в сложной жизненной ситуации». Сюда входят и социальное обслуживание, и социальное обеспечение, и охрана семьи и детства. Самую большую долю от числа своих доходов тратит на социальную политику Нижний Новгород — 24%. А больше других региональных столиц выделяет на одного человека Петропавловск-Камчатский, где живут 186 тысяч человек. Там на каждого горожанина приходится 7 тысяч рублей. В среднем городам с экстремальным климатом содержание дорожного хозяйства и городского транспорта на одном километре дороги обходится в 3 тысячи рублей. Это в два раза больше, чем в среднем по России. В категорию городов с экстремальным климатом входят семь региональных столиц: Анадырь, Магадан, Мурманск, Нарьян-Мар, Салехард, Ханты-Мансии ̆ск и Якутск. Города этой категории больше тратят и на ЖКХ, в среднем — 900 рублей на один квадратный метр. 354 Эти расходы тоже зависят только от приоритетов городской политики: так, в Южно-Сахалинске на ЖКХ тратят в четыре раза больше по сравнению с Петропавловском-Камчатским, хотя они оба расположены в сложном климате, имеют одинаковый по объему жилищный фонд и располагают большими бюджетами. Челябинск по сравнению с другими городами-миллионерами тратит на ЖКХ аномально мало: средний город-миллионер тратит на ЖКХ 12% своего дохода, а Челябинск — всего 1,6%. Объем расходов на ЖКХ, то есть на жилищное и коммунальное хозяйство и благоустройство, зависит только от приоритетов городскои ̆ политики. Вопросы для самоконтроля и проверки 1. Сколько уровней в бюджетной системе Российской Федерации? 2. Какие факторы влияют на состояние городских финансов? 3. Какие основные требования ставит Европейская хартия о местном самоуправлении перед финансовыми ресурсами местного самоуправления? 4. Какие цели и инструменты городской финансовой политики вы знаете? 5. Перечислите ключевые нормативно-правовые акты, регулирующие муниципальный бюджетный процесс в Российской Федерации. 6. Что такое бюджетный процесс в городе? 7. Перечислите стадии управления городскими финансами. 8. Перечислите формы финансового планирования. 9. Какими бюджетными полномочиями наделена администрация города? 10 Какими бюджетными полномочиями наделен представительный орган города? 11. Какими бюджетными полномочиями наделены органы местного самоуправления исходя из Бюджетного кодекса Российской Федерации? 355 12. Охарактеризуйте бюджетный процесс в городской экономике? 13. Что такое расходные обязательства муниципальных образований? В результате чего они возникают согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации? 14. Какие направления повышения эффективности расходов городского бюджета вы знаете? 15. Какие неналоговые источники доходов местных бюджетов вы знаете? 16. Какие налоги являются местными согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации? 17. Какие направления увеличения доходов городского бюджета вы знаете? 18. Что такое межбюджетный трансферт? Дайте определение понятиям дотация, субсидия и субвенция. 19. Раскройте схему движения финансовых потоков в бюджетной системе Российской Федерации. 20. В каком виде могут выступать муниципальные заимствования согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации? 21. Какие источники муниципального кредита вы знаете? Дайте характеристику каждому источнику. |